潘 琳

安徽行政學(xué)院(安徽經(jīng)濟管理學(xué)院)基礎(chǔ)教學(xué)部，合肥，230059

社會治理創(chuàng)新背景下公益創(chuàng)投的實踐
——以合肥市包河區(qū)“社區(qū)公益創(chuàng)投項目”為例

潘 琳

安徽行政學(xué)院(安徽經(jīng)濟管理學(xué)院)基礎(chǔ)教學(xué)部，合肥，230059

在對合肥市包河區(qū)實施公益創(chuàng)投項目調(diào)查、研究的基礎(chǔ)上，提出公益創(chuàng)投流程與各主體之間的關(guān)系。公益創(chuàng)投作為一種用創(chuàng)新項目為社會提供服務(wù)的新型方式，其流程是循序漸進的。一個公益創(chuàng)投項目的運作應(yīng)包括資助方、受助方、受益者和獨立的第三方評估機構(gòu)四個主體；整個公益創(chuàng)投流程是一個互動的過程，包括項目征集與培訓(xùn)、實地走訪與項目優(yōu)化、項目評審與公示、簽訂協(xié)議等步驟，旨在推動政府購買公共服務(wù)理念的提升，建立政府和社會組織合作共贏的新機制，創(chuàng)新社會治理。最后分析了公益創(chuàng)投項目實施中存在的問題，并從政府職能轉(zhuǎn)變、資金監(jiān)管、程序公開和第三方評估等方面提出了相應(yīng)的對策。

社會治理；公益創(chuàng)投；社會組織；實踐流程

十八屆三中、四中和五中全會明確提出積極推進治理創(chuàng)新，切實轉(zhuǎn)變政府職能。政府購買社會組織公共服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能、提高社會治理水平、促進社會建設(shè)的重要途徑。公益創(chuàng)投模式是政府購買社會組織公共服務(wù)的新的探索，有助于社會組織的培育和發(fā)展，具有資金來源廣、參與主體多、強調(diào)社會組織提高服務(wù)的獨立和相互競爭以及項目實施周期短等特點。在社會治理創(chuàng)新的大背景下，全國各地都在嘗試加強社會組織培育的創(chuàng)新措施。以公益創(chuàng)投為例，自2009年上海市民政局聯(lián)合恩派推出政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投后，這種新型的政府購買社會服務(wù)模式成為熱門話題。作為安徽省會城市合肥，2014-2016年在包河區(qū)連續(xù)設(shè)立社區(qū)公益創(chuàng)投項目，對政府購買社會服務(wù)的新模式在安徽省的推廣起到了很好的示范效應(yīng)。社會組織需要在公益創(chuàng)投中平衡自身發(fā)展定位與政府服務(wù)購買偏好等方面的問題，政府也需要在厘清各部門之間職責和協(xié)作機制等方面進一步突破瓶頸。

1 公益創(chuàng)投的緣起與界定

公益創(chuàng)投，起源于20世紀90年代末期的美國，最早由美國慈善家John D.Rockefeller提出，是一種用于解決特殊社會痼疾的、具有一定風險的資助形式。隨后，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對這一新型資助形式進行了研究[1-4]，其中Rober John指出了公益創(chuàng)投的六大主要特征——高度的參與性、量體裁衣的金融安排、長期的資金支持、非資金支持、組織能力建設(shè)和績效評估，以及三大基本特征——金融資本、知識資本、社會資本[4]。目前，公益創(chuàng)投(venture philanthropy)已得到廣泛應(yīng)用，它將商業(yè)領(lǐng)域中的風險創(chuàng)業(yè)投資引入公益慈善領(lǐng)域，通過創(chuàng)意投標、項目運作、第三方評估等，培育和發(fā)展公益性社會組織，并促進其規(guī)范治理，提升專業(yè)服務(wù)能力，進而有效滿足社會公共服務(wù)的需求。公益創(chuàng)投活動要求資助者與公益組織長期合作，強調(diào)資助方與受資助方不再是簡單的捐贈關(guān)系，而是要與被投資人建立長期的合作伙伴關(guān)系。這種合作伙伴關(guān)系帶來的是雙方的共贏：合作伙伴能夠更快地成長，資助者則能有效率地達到最初設(shè)定的目標[5]。公益創(chuàng)投在運作方式上類似商業(yè)投資行為，但它與商業(yè)投資又有本質(zhì)的區(qū)別，即投資目標的公益性——不要求回報，或?qū)⑼顿Y回報繼續(xù)用于公益事業(yè)。

2 合肥市公益創(chuàng)投的發(fā)展背景

自2009年上海市民政局聯(lián)合恩派推出政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投后，廣州、北京、蘇州、南京，深圳、東莞、昆山、無錫等城市開始嘗試類似的公益創(chuàng)投模式，也有一些城市進行本土化的類似公益創(chuàng)投的嘗試。

作為中部省會城市，合肥在推動社會組織發(fā)展以及政府購買社會服務(wù)方面也做了很多探索。2013年，合肥市出臺“1+4”政策，其中“1”指《關(guān)于進一步加強和改進社會服務(wù)工作的意見》，“4”指《合肥市加快培育發(fā)展社會組織辦法(試行)》《合肥市社會服務(wù)人才隊伍建設(shè)辦法(試行)》《合肥市社會服務(wù)平臺認定與補助辦法(試行)》《合肥市政府購買社會服務(wù)辦法(試行)》。在社會組織培育方面，合肥市成立了市級社會組織發(fā)展基金會，建立了市、縣(市)區(qū)社會組織孵化園。由于這些新得到社會各方面的普遍認可，2013年合肥市被國家民政部確認為首批“全國社會組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)”。截至2015年底，合肥市依法登記的社會組織有3297個，其中，社會團體1366家、民辦非企業(yè)單位1924家、基金會7家，與2013年政府購買服務(wù)全面啟動之初相比，社會組織年增速達15%。

包河區(qū)位居合肥中心城區(qū)，轄7個街道辦事處、2個鎮(zhèn)、1個省級工業(yè)園區(qū)，區(qū)域面積340平方公里，人口122萬，是合肥市面積和人口第一大區(qū)，也是全省綜合實力“第一強區(qū)”。包河區(qū)在社會工作服務(wù)方面積累了諸多經(jīng)驗，2012年出臺了《包河區(qū)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)試點工作實施意見》，推動設(shè)置社工崗位，購買社工服務(wù)，并成立社會組織孵化中心，在幾家社工機構(gòu)的參與下，居家養(yǎng)老的“包河模式”在全國推廣，并先后獲得“全國社會工作實務(wù)創(chuàng)新基地”“全國企業(yè)社會工作示范區(qū)”“全國志愿服務(wù)記錄試點區(qū)”“首批全國社會工作服務(wù)標準化建設(shè)示范地區(qū)”等稱號。2013年，包河區(qū)望湖街道望湖社區(qū)、煙墩街道濱湖惠園社區(qū)和濱湖世紀社區(qū)成為“首批全國社會工作服務(wù)標準化建設(shè)示范社區(qū)”。2014年，在原孵化中心的基礎(chǔ)上，包河區(qū)與上海恩派(NPI)簽訂合作協(xié)議，成立了包河區(qū)社會組織孵化中心。2016年，包河區(qū)煙墩街道、包公街道、濱湖世紀社區(qū)、方興社區(qū)開展了社區(qū)微公益創(chuàng)投項目，以支持區(qū)域范圍內(nèi)的社會組織與社區(qū)服務(wù)發(fā)展。

3 包河區(qū)公益創(chuàng)投項目化的實踐

包河區(qū)公益創(chuàng)投項目始于2014年，當年就出臺了《社區(qū)公益服務(wù)項目資金管理辦法》，籌集公益服務(wù)項目資金800萬元，從中拿出500萬元作為“種子資金”舉行首屆公益創(chuàng)投活動，旨在扶持一批專業(yè)化的公益組織，培育一批領(lǐng)軍型的公益人才，打造一批受歡迎的優(yōu)質(zhì)公益服務(wù)項目。首次公益創(chuàng)投重點資助社會治理類、社區(qū)營造類、專業(yè)服務(wù)類、志愿服務(wù)類、福利慈善類“五大類”項目，共有40個公益項目成功入選。

2015年，包河區(qū)投入500萬元，開展第二屆公益創(chuàng)投活動，同時，拿出200萬元作為“種子基金”，培植社區(qū)草根組織成長。據(jù)統(tǒng)計，包河區(qū)現(xiàn)有各類社會組織1263個，其中草根組織940個。鑒于草根組織總體規(guī)模小、資金有限，包河區(qū)另拿出200萬元培植社區(qū)草根組織成長。其中，100萬元用于扶持從未獲過政府財政資助的公益服務(wù)類社區(qū)草根組織；另100萬元，作為“種子基金”，對通過評估的社會組織給予1～3萬元補貼，使社會組織能更好地成長。第二屆公益創(chuàng)投活動經(jīng)過項目預(yù)審、項目優(yōu)化、實地走訪、項目答辯等評估程序，共有53家社會組織61個公益項目通過評審，項目涉及培育孵化、能力建設(shè)、社會治理、專業(yè)服務(wù)、志愿服務(wù)等多個領(lǐng)域，資助總額480萬元，項目期為1年。

在整個公益創(chuàng)投項目中，引入第三方評估機構(gòu)——合肥市博愛社會工作發(fā)展中心，對有意申報公益項目的組織開展項目實施、資源整合、財務(wù)管理、過程管理、團隊管理、項目支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建以及項目模式梳理與推廣等方面培訓(xùn)、輔導(dǎo)，指導(dǎo)項目設(shè)計與申報。以包河區(qū)首屆公益創(chuàng)投為例，公益創(chuàng)投項目化具體實踐如下。

3.1 項目征集與培訓(xùn)

經(jīng)過前期動員和宣傳，包河區(qū)公益創(chuàng)投于2014年5月22日正式啟動，截至6月中旬，共收到省內(nèi)外近60家機構(gòu)共86份項目申報書。考慮到公益創(chuàng)投尚屬新生事物，項目方立項評審之前，特別設(shè)置了項目初審程序，指導(dǎo)申報單位完善項目書，承辦方針對項目初審中發(fā)現(xiàn)的問題進行有針對性的培訓(xùn)，并對86份項目書實施初審，針對每份項目書提出修改意見。經(jīng)初步篩選，有效申報書共66份。

3.2 實地走訪與項目優(yōu)化

2014年7月上旬，承辦方從66份有效申報書中隨機抽選34個項目進行實地走訪，了解申請機構(gòu)或團隊的背景，設(shè)計、申請此項目的初衷，對項目的規(guī)劃和設(shè)想以及項目團隊構(gòu)成等要素，考察項目申報信息的真實性和項目的可操作性，并形成走訪調(diào)查報告。

另外，針對財務(wù)部分的審查，承辦方根據(jù)國家標準、評審委員會建議與要求以及包河區(qū)公益發(fā)展現(xiàn)狀，制定了《包河區(qū)首屆公益創(chuàng)投財務(wù)管理辦法》，統(tǒng)一了各項目的優(yōu)化要求和財務(wù)預(yù)算標準。

3.3 項目評審與公示

2014年8月，評估專家確認項目單，由本屆創(chuàng)投項目評審委員會審定、通過、公示，最終確定35個社會組織共計40個公益資助項目入選，決定資助資金454.85萬元，項目周期為一年。

3.4 簽訂協(xié)議

2014年9月19日，包河區(qū)社區(qū)公益服務(wù)項目管理委員會與35家公益組織簽訂了包河區(qū)首屆社區(qū)公益創(chuàng)投獲選項目資助協(xié)議書。值得一提的是，在中標機構(gòu)中，僅有一家外地機構(gòu)(上海屋里廂社區(qū)服務(wù)中心)，其他均為合肥市本地社工機構(gòu)和社會組織。本次中選項目很多與社區(qū)志愿服務(wù)相關(guān)，純志愿服務(wù)類項目4個。

在公益創(chuàng)投項目化實踐過程中，完善的公益創(chuàng)投運作的主體包括資助方、受助方、受益者和獨立的第三方評估機構(gòu)。由資助方提供資金和能力建設(shè)，以公益創(chuàng)投形式資助受助方和公益項目，而受資助機構(gòu)以項目化運作形式服務(wù)受益者。在項目實施過程中，獨立的第三方評估機構(gòu)對受資助的社會組織和公益創(chuàng)投項目開展獨立評估和監(jiān)督，并將結(jié)果反饋給資助方。公益創(chuàng)投項目的實施，旨在推動政府購買公共服務(wù)理念的提升，建立政府和社會組織合作共贏的新機制[6]，創(chuàng)新社會治理。

圖1 公益創(chuàng)投各主體之間的互動關(guān)系

4 公益創(chuàng)投實踐面臨的問題

在公益創(chuàng)投實踐中，存在很多的問題與困難，原因是“因為新”，政府各個職能部門、街道辦事處和社會組織都沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒。在諸多的問題中，以下兩點最為突出。

4.1 資金撥付延遲

項目簽約后，資金撥付存在延遲現(xiàn)象。以包河區(qū)公益創(chuàng)投為例，第一批項目于2014年9月份簽約，而資金到12月底才撥付到賬，項目啟動延遲了3個多月，大大影響了項目的進展。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于兩個方面：一是相關(guān)配套政策不完善，如財政、審計、稅收等方面政策跟不上社會組織的發(fā)展；二是民政部門的職能有限[7]，公益創(chuàng)投項目的實施涉及多個部門，僅民政部門不能解決項目實施中的全部問題。

4.2 社會組織的稅收問題

通常情況下，公益社會組織的資金主要來源于社會各界的捐贈，社會組織給捐贈者提供捐贈收據(jù)即可。而公益創(chuàng)投項目的實施由政府買單，資金來源于財政支出，這就要社會組織為項目款提供發(fā)票。既然要開發(fā)票，社會組織就得納稅，但如何納稅?按照什么稅種和稅點納稅，沒有相關(guān)政策支持。部分參與公益創(chuàng)投項目實施的社會組織認為，政府購買的是公益性社會服務(wù)，不應(yīng)納稅。這一矛盾如何解決，相關(guān)部門還得作進一步調(diào)查研究，盡快出臺相關(guān)政策，以推動公益創(chuàng)投項目的發(fā)展。

5 公益創(chuàng)投發(fā)展的對策

根據(jù)以上分析，并結(jié)合對包河區(qū)民政局、包河區(qū)社區(qū)公益服務(wù)項目管理委員會和合肥市博愛社會工作發(fā)展中心工作人員以及部分公益創(chuàng)投社會組織負責人的訪談，就公益創(chuàng)投的發(fā)展提出以下對策。

5.1 政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵

合肥市作為一個典型的中部城市，在社會治理方面走在前列。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多社會組織認為在合肥市的四個區(qū)中，包河區(qū)政府尤其是民政部門的認識和態(tài)度最為積極。

雖然合肥市“1+4”政策出臺3年了，但在很多具體支持措施上，執(zhí)行中并未完全到位。但包河區(qū)民政局愿意學(xué)習(xí)，勇于擔當，在支持社會組織發(fā)展的具體政策上大膽地多嘗試。比如在社會組織注冊方面，特別是對在街道備案的社會組織，包河區(qū)率先制定了《社區(qū)社會組織備案工作規(guī)則(試行)》。將管理權(quán)限下放至街鎮(zhèn)，規(guī)范社區(qū)社會組織備案范圍、備案內(nèi)容、備案程序和歸檔資料等。為了指導(dǎo)基層單位具體實施，舉辦社區(qū)社會組織備案管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并印發(fā)了指導(dǎo)手冊。

關(guān)于創(chuàng)投的主辦方，很多城市的公益創(chuàng)投大多交給當?shù)胤趸瘓@或者樞紐型組織執(zhí)行，也成立工作小組，以協(xié)調(diào)政府各職能部門工作[8]。在借鑒外地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，包河區(qū)為創(chuàng)投項目成立了“包河區(qū)社區(qū)公益服務(wù)項目管理委員會”(以下簡稱“項目委”)，作為項目的主辦單位，相關(guān)職能部門如區(qū)財政局、民政局等為成員單位?！绊椖课鞭k公室設(shè)在包河區(qū)民政局，主要負責公益創(chuàng)投項目的征集、發(fā)布、初審、監(jiān)管和評估等。

“項目委”中，各政府職能部門有明確的分工：區(qū)委宣傳部負責協(xié)調(diào)新聞媒體開展系列宣傳活動，宣揚公益慈善理念，為公益創(chuàng)投活動營造良好氛圍。區(qū)民政局負責項目辦日常管理，擬定活動規(guī)劃和實施方案，協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門開展工作。區(qū)財政局負責落實相關(guān)經(jīng)費、資金撥付和監(jiān)管工作。其他成員單位負責組織引導(dǎo)廣大社會組織、社會企業(yè)、公益人士、社區(qū)居民等參與公益創(chuàng)投活動，協(xié)調(diào)街鎮(zhèn)、居村相關(guān)單位做好獲選公益項目的落地工作。

此外，項目的執(zhí)行團隊組建也很有特色。“項目委”抽調(diào)原先在包河區(qū)參與社會工作服務(wù)的一線人員，并從社會組織選擇一些工作人員執(zhí)行公益創(chuàng)投項目。這樣的工作隊伍既有一線社會組織工作經(jīng)驗，又有多年和街道合作的經(jīng)歷，對項目順利實施起到了非常重要的溝通作用。

5.2 資金來源和監(jiān)管是保障

上海市在全國最早開展公益創(chuàng)投項目，其資金來自福利彩票公益基金；而南京市公益創(chuàng)投項目資金來源除福利彩票公益金外，還有慈善資金、社會捐贈資金，以及政府財政撥款[9]。包河區(qū)的公益創(chuàng)投項目資金由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)兩級財政撥款，建立“社區(qū)公益服務(wù)項目資金”，設(shè)立區(qū)級“社區(qū)發(fā)展公益金”賬戶，實行?？顚Ｓ?，并出臺《社區(qū)公益服務(wù)項目資金管理辦法》，加以落實、監(jiān)督和管理。

按照包河區(qū)《社區(qū)公益服務(wù)項目資金管理辦法》規(guī)定，社區(qū)發(fā)展公益資金按以下三種方式使用[10]：(1)用于政府購買社會服務(wù)。通過政府采購或特定委托方式，向符合條件的社會組織或社會單位購買公益服務(wù)項目。(2)用于社會服務(wù)項目補貼。對提供公益性、福利性、便民性社會服務(wù)的社會組織或社會單位實施項目補貼。(3)用于服務(wù)獎勵。對在社會建設(shè)領(lǐng)域中有突出貢獻或創(chuàng)新的社會組織和個人進行獎勵。前面討論的公益創(chuàng)投項目就是采用政府購買服務(wù)的方式實施的。包河區(qū)民政局和第三方評估機構(gòu)對項目實施情況和資金使用情況進行全程監(jiān)測評估，并分期撥款，即項目啟動時撥付40%資金，中期評估通過后撥付40%資金，驗收合格后再撥付20%的資金。

5.3 程序公開和獨立第三方評估機構(gòu)是亮點

在包河區(qū)公益創(chuàng)投項目實施過程中，程序公開和引入第三方評估機構(gòu)是創(chuàng)新之處。有關(guān)公益創(chuàng)投項目中的所有重要信息，如從項目手冊、評估結(jié)果到入選名單，都通過包河區(qū)政府網(wǎng)站等媒體公開。此外，項目評估由獨立的第三方評估機構(gòu)進行，評估人員都是從事社會組織研究或?qū)崉?wù)的專家，評估結(jié)果公平公正。

在和第三方評估機構(gòu)的訪談中發(fā)現(xiàn)，政府愿不愿意把項目評估以及組織活動權(quán)力放給第三方機構(gòu)，是公益創(chuàng)投項目能否成功實施的關(guān)鍵因素。包河區(qū)在這方面非常開明，給予社會服務(wù)組織以足夠的信任，并及時出臺相關(guān)規(guī)定對公益創(chuàng)投項目的實施加以規(guī)范，取得多方滿意的效果。

6 結(jié)束語

當前，在國家和地方各級政府機構(gòu)以及社會力量的推動下，公益創(chuàng)投已遍地開花，正在如火如荼地發(fā)展。公益創(chuàng)投作為政府購買服務(wù)的一種創(chuàng)新模式，無論是在理論還是實踐上，對推動政府購買服務(wù)、促進社會組織發(fā)展、創(chuàng)新社會治理模式都有一定的參考與借鑒價值。但在公益創(chuàng)投的實踐過程中也面臨一些待解決的問題與困難。既然是嘗試，就有不盡人意的地方，社會組織需要成長空間，政府與社會組織需要更多的良性溝通。因此，在公益創(chuàng)投的實踐過程中，政府需要整合各方力量，在公益創(chuàng)投這個平臺上，政府、投資機構(gòu)、基金會等部門需要發(fā)揮各自的特長，跨界合作，以產(chǎn)生最大的社會影響力。

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(責任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.01.002

2016-10-28

安徽行政學(xué)院(安徽經(jīng)濟管理學(xué)院)青年課題“社會治理創(chuàng)新背景下公益創(chuàng)投地方實踐研究”(YJKT1516Q04)。

潘琳(1986-)，女，安徽樅陽人，博士研究生，講師，研究方向：非營利組織管理與公益?zhèn)鞑ァ?/p>

C916.2

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1673-2006(2017)01-0006-04