徐 偉 劉家彬

(內(nèi)蒙古科技大學(xué)土木工程學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010)

·建設(shè)經(jīng)濟·

城市棚戶區(qū)改造融資方式選擇研究

徐 偉 劉家彬

(內(nèi)蒙古科技大學(xué)土木工程學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010)

分析了國內(nèi)棚改項目常用的融資模式，并以包頭市北梁棚戶區(qū)改造的融資模式為例，總結(jié)了該融資模式過程中的具體做法，最后提出了城市棚戶區(qū)改造項目的融資建議。

棚戶區(qū)改造，融資方式，政府投資，企業(yè)債券

0 引言

城市棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城市危房舊房、改善貧困居民住房條件和生活條件而推出的一項民生工程。棚改不僅解決了當(dāng)?shù)鼐用竦淖》繂栴}，還解決了社區(qū)管理問題、城市面貌問題，推動整個城市發(fā)展。不僅是在社會層面上，在經(jīng)濟和政治方面上也有很大的意義。自2005年遼寧省率先啟動大規(guī)模的棚戶區(qū)改造以來，棚戶區(qū)改造力度不斷加大。國務(wù)院在2009年決定啟動城市和國有工礦區(qū)的改造工作，并發(fā)布一系列政策文件予以支持。在2016年政府工作報告中提出加快改善棚戶區(qū)(危舊房)居民的住房條件，在“十三五”期末改造城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房2 000萬套。由于棚戶區(qū)改造項目投資規(guī)模大、資金回收期限長、收益率低等特點，商業(yè)性金融和社會資本多不愿參與其中，政府在棚戶區(qū)改造的項目過程中，應(yīng)適當(dāng)創(chuàng)新融資模式引入社會資本緩解政府財政投資的壓力。

1 我國棚戶區(qū)改造常見的融資方式

按照資金的籌集方式，棚戶區(qū)改造資金的來源渠道主要是三個部分：政府、商業(yè)和社會。政府渠道主要是非盈利性目的，商業(yè)渠道是盈利性，社會渠道是靠個人的出資和社會捐助[1]。傳統(tǒng)的融資方式是財政資金投入和政策稅收減免。融資渠道是構(gòu)造項目融資方案的基礎(chǔ)，各種融資渠道取得資金的條件對于融資渠道的選擇有著決定性的影響。

1.1 政府投資

棚戶區(qū)改造項目建設(shè)住房的商品屬性是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，決定了政府投資是支持棚改的主要手段。政府部門通過中央、省(自治區(qū))、市(區(qū))、縣四級政府或政策性銀行直接予以財政支持的資金，包括：

1)中央和自治區(qū)棚戶區(qū)改造專項補助資金；

2)市(區(qū))兩級財政性資金收入；

3)保障性住房補助的全部資金；

4)棚戶區(qū)舊區(qū)土地收益；

5)中央代地方發(fā)行用于棚戶區(qū)改造的債券資金；

6)出讓搬遷改造區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)增值收益等來源予以直接的資金支持。根據(jù)財政部統(tǒng)計，2012年—2015年中用于棚戶區(qū)改造的全國公共支出如表1所示。

由表1可以看出，棚戶區(qū)改造支出總額在每年呈遞增狀態(tài)，占保障房建設(shè)總體支出的比重也不斷增加。政府投資是棚戶區(qū)改造項目融資的主要來源之一，它能夠發(fā)揮撬動社會和市場資金的杠桿作用。

表1 2010年—2015年棚戶區(qū)改造全國公共財政支出決算表

1.2 貸款融資

貸款融資是政府投資之外的另一種主要的融資模式，為棚戶區(qū)改造項目融資提供了巨大的資金支持。目前我國可采用的棚戶區(qū)改造項目貸款融資主要包括政策性金融、商業(yè)金融貸款和公積金貸款三種模式。其中，開發(fā)性金融是棚戶區(qū)改造貸款融資的重要來源。國開行自2005年支持遼寧棚改項目開始至2015年年底，棚戶區(qū)改造貸款余額達(dá)到1.31萬億元(如圖1所示)。在2014年國開行成立住宅金融事業(yè)部，著力破解傳統(tǒng)的資金問題。國開行對棚戶區(qū)改造項目的支持力度巨大，需要對其產(chǎn)生的風(fēng)險引起重視，并制定合理的棚改貸款績效考評辦法[2]。住房公積金貸款是指建設(shè)公司向當(dāng)?shù)刈》抗e金管理中心借款來支持棚戶區(qū)改造。截止至2015年年末，全國住房公積金累計發(fā)放試點項目貸款841.29億元，其中棚戶區(qū)改造安置用房331.04億元。雖然棚戶區(qū)改造貸款在住房公積金總貸款占比較高，但受制于住房公積金的資金規(guī)模較小，其對棚戶區(qū)改造的支持力度不大。

在棚戶區(qū)改造項目融資過程中，商業(yè)銀行貸款依然是最重要的資金來源。商業(yè)銀行貸款的優(yōu)勢在于貸款程序簡單、環(huán)節(jié)較少和發(fā)放迅速，對融資項目公司資質(zhì)要求比發(fā)行債券和股票低。劣勢在于融資成本較高，對項目資本金及擔(dān)保要求嚴(yán)格，適用于棚戶區(qū)自身商業(yè)價值較高的項目。

1.3 企業(yè)債券

公司債券發(fā)行的主要參與方為發(fā)行人、承銷人和中介機構(gòu)。發(fā)行人通常是承建企業(yè)或者項目公司，辦理募投項目的手續(xù)、準(zhǔn)備和完善各項上報資料；主承銷商是發(fā)行人確定的證券公司，負(fù)責(zé)方案的設(shè)計、組建承銷團、制作上報材料和向投資者推薦銷售債券。公司采用發(fā)行債券融資模式的操作流程如圖2所示。

棚戶區(qū)改造項目利用債券融資主要受兩方面的限制：一是融資項目的資本金，二是用于償還債務(wù)的項目現(xiàn)金流。對于不具備盈利條件的棚戶區(qū)改造項目，這兩個問題都比較突出[1]。但是債券融資可以降低融資成本、保證企業(yè)的股權(quán)穩(wěn)定和財務(wù)杠桿的作用。這對于無盈利、還款期限長的棚戶區(qū)改造項目是一個重要的融資來源。

2 北梁棚戶區(qū)改造融資方式

2.1 基本概況

包頭市北梁棚戶區(qū)位于東河區(qū)中心區(qū)域，總面積約13 km2。由于歷史等多方面原因，逐步形成了居住條件差、市政基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、弱勢群體多、多民族聚居、開發(fā)改造難度大等具有典型特點的城市棚戶區(qū)，是內(nèi)蒙古自治區(qū)乃至全國面積最大的城市棚戶區(qū)。自2004年開始至今，包頭市以改善北梁居民住房條件和生活環(huán)境為目標(biāo)，開始陸續(xù)實施了該區(qū)域的棚戶區(qū)改造工作。在2004年—2012年，市區(qū)兩級政府累計投入資金20.8億元，但北梁1.13 km2核心區(qū)居住密度大、拆遷成本高、地方財力有限等因素影響，仍有338萬m2房屋需要征拆，3.5萬戶、8.9萬人需要安置[3]。

2.2 融資方式

1)籌措渠道。包頭市北梁棚戶區(qū)改造項目，主要從以下融資渠道籌措資金：a.中央和自治區(qū)棚戶區(qū)改造專項補助資金；b.市、區(qū)兩級財政性資金投入；c.保障性住房補助北梁地區(qū)的全部資金；d.北梁棚戶舊區(qū)土地出讓收益；e.中央代地方發(fā)行用于棚戶區(qū)改造的債券資金；f.出讓搬遷改造區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)增值收益；g.平臺融入資金；h.居民回遷房款、捐助等其他收入。

2)融資結(jié)構(gòu)。北梁棚戶區(qū)改造項目融資方式，采用的是政府主導(dǎo)，市場運作的模式。北梁棚戶區(qū)改造融資獲得的資金主要分為三個部分：a.政府投資，即四年內(nèi)各級財政計劃等籌撥85億元，占總需求的31.48%(國家政策補貼資金20億元，即廉租房、公租房和城市棚戶區(qū)改造三項專項補助、自治區(qū)財政補貼10億元和市本級財政投入55億元，2013年—2015年每年投入10億元，2016年投入25億元)；b.銀行信貸。申請銀行貸款170億元，占總需求的62.96%；c.社會資金，即企業(yè)投資、居民回購等資金。企業(yè)參與和居民在回購過程中，也申請了大量的銀行貸款，銀行貸款在全部獲得的資金中占比超過70%。北梁棚戶區(qū)改造項目融資結(jié)構(gòu)如圖3所示。

從圖3中可以看到，政府投資和政策性銀行(國開行和農(nóng)發(fā)行)是北梁棚戶改造項目融資最重要的部分，且銀行貸款是最重要的資金來源。社會資本占比較小，主要原因在于棚戶區(qū)改造項目屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而社會資本進入的首要前提以盈利為目的，所以，在北梁棚改項目融資過程中社會資本參與度較低。政府應(yīng)合理設(shè)計融資產(chǎn)品和融資結(jié)構(gòu)，鼓勵社會資本參與棚戶區(qū)改造的融資過程。

3 結(jié)語

包頭市北梁棚戶區(qū)改造項目作為國家的示范棚改項目，針對城市大型連片低收入棚戶區(qū)項目融資方面可以為國內(nèi)同類低收入居民住房改造項目融資提供參考和借鑒。北梁棚改區(qū)項目融資主要通過政府的主導(dǎo)和擔(dān)保，構(gòu)建了以政策性銀行貸款為主，商業(yè)銀行、政府和企業(yè)居民投資為輔的資金池，全力促成包頭棚改項目的順利進行。本文總結(jié)國內(nèi)棚戶區(qū)改造傳統(tǒng)與創(chuàng)新項目融資模式的融資結(jié)構(gòu)，并結(jié)合北梁棚戶區(qū)項目融資案例提出相關(guān)建議，以期為同類棚戶區(qū)改造項目提供參考和借鑒。

[1] 袁利平.棚戶區(qū)改造的融資模式選擇研究[J].建筑經(jīng)濟,2016,37(7):86-90.

[2] 李文哲,何朝霞.開發(fā)性金融支持模式在棚戶區(qū)改造中的應(yīng)用研究[J].建筑經(jīng)濟,2015,36(4):76-78.

[3] 裴婷婷.城市棚戶區(qū)改造實踐研究[D].呼和浩特:內(nèi)蒙古大學(xué),2014.

On selection for reconstruction financing means of urban shanty towns

Xu Wei Liu Jiabin

(CollegeofCivilEngineering,InnerMongoliaUniversityofScienceandTechnology,Baotou014010,China)

The paper analyzes the common financial models for the shanty town programs in China, sums up the means for the financial models by taking the financing model of the reconstruction at Beiliang shanty town reconstruction, and points out the suggestions for the financing of the reconstruction at urban shanty towns.

shanty town transformation, financing means, government investment, corporate bond

1009-6825(2017)03-0223-02

2016-11-18

徐 偉(1970- )，女，博士，副教授； 劉家彬(1992- )，男，在讀碩士

TU984.2

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