吳仲鋼

提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的研究

吳仲鋼

(上海大學(xué)法學(xué)院，上海 200444)

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，現(xiàn)實(shí)困境是部分黨員干部“法治思維”水平較低，“依法辦事”能力較差，嚴(yán)重影響干群、黨群關(guān)系，阻礙依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。應(yīng)樹立“以民為本”的大局意識(shí)，提升黨員干部的法律意識(shí)，澄清“全民守法”的關(guān)鍵在于黨員干部“依法辦事”，奉行權(quán)利與義務(wù)一致性觀念，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持政治與法律并重，以增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨和政府的信任，提升司法權(quán)威和公信力。

黨員干部；法治思維；依法辦事；全民守法

黨的十八屆四中全會(huì)提出,“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，彰顯了黨中央對(duì)依法治國(guó)理念的重視和堅(jiān)守，是黨員干部貫徹依法治國(guó)理念的重要抓手之一。“法治思維”與“依法辦事”存在緊密的邏輯關(guān)系，是唯物辯證法在依法治國(guó)領(lǐng)域的反映，“法治思維”是“依法辦事”能力的前提和內(nèi)在要求，“依法辦事”能力是“法治思維”的表現(xiàn)形式，厘清二者的辯證關(guān)系，對(duì)于踐行依法治國(guó)理念尤為重要。黨員干部在日常工作和生活中存在諸多問題，與依法治國(guó)理念大相徑庭，有悖于“法治思維”，消減了“依法辦事”能力，成為貪污腐敗之源，嚴(yán)重影響干群、黨群關(guān)系，動(dòng)搖人民群眾對(duì)黨和人民政府的信任基礎(chǔ)，甚至?xí)崴忘h和人民政府的偉大事業(yè)。因此，對(duì)“法治思維”與“依法辦事”能力的關(guān)系進(jìn)行合理定位，分析黨員干部存在的系列問題，并有針對(duì)性地提出切實(shí)可行的實(shí)踐策略，對(duì)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，強(qiáng)化黨和人民的魚水親情，增強(qiáng)人民對(duì)黨員干部的信任，充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，具有重要的理論與實(shí)踐意義。黨員干部應(yīng)當(dāng)以身作則，嚴(yán)于律己，心懷“法治思維”之心，嚴(yán)格“依法辦事”，以“法治思維”考量“依法辦事”能力，以“依法辦事”能力凸顯“法治思維”水平，逐步推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略，加速具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的最終形成。

一、“法治思維”和“依法辦事”的基本理論

(一)法治思維

2014年2月28日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議中指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)”，強(qiáng)化了人們對(duì)“法治思維”的認(rèn)知，開啟了理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)“法治思維”的大討論?！胺ㄖ嗡季S”是一個(gè)歷久彌新的問題，馬克思經(jīng)典著作早有闡述，“被認(rèn)為是資產(chǎn)階級(jí)法學(xué)世界觀戰(zhàn)勝歐洲中世紀(jì)神學(xué)世界觀后科學(xué)基本運(yùn)作進(jìn)路”[1]。對(duì)于“法治思維”的解讀，仁者見仁、智者見智，因時(shí)遁勢(shì)而異，學(xué)者的界定可謂亂花迷人，卷帙浩繁。但無論學(xué)者如何裁剪“法治思維”，高深精致的“法治思維”界定背后必然存在某種共性，以切合當(dāng)代中國(guó)的時(shí)代背景?！胺ㄖ嗡季S”本質(zhì)內(nèi)涵在于，執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上,運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過程。[2]

就韋伯看來，“法治思維”應(yīng)當(dāng)以形式為主，以實(shí)質(zhì)為輔，從而構(gòu)成法律價(jià)值的基礎(chǔ)。應(yīng)該說此種情景是當(dāng)下中國(guó)的一種事實(shí)狀態(tài)，縱使頗有學(xué)術(shù)市場(chǎng)，不乏景從者，卻非理想境遇。反視“法治思維”的本質(zhì)，此乃一孔之見，“法治思維”的理想狀態(tài)是達(dá)致形式與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一。就黨員干部的“法治思維”而言，不僅要求黨員干部在形式上、程序上、方式方法上遵循“法治思維”，而且應(yīng)當(dāng)把這種形式“法治思維”位移到實(shí)質(zhì)“法治思維”中去，真正把“法治思維”羽化在黨員干部的心中，成為黨員干部一切工作和行動(dòng)的準(zhǔn)則和指南，實(shí)現(xiàn)形式與實(shí)質(zhì)的互動(dòng)融合。[3]形式“法治思維”到實(shí)質(zhì)“法治思維”的轉(zhuǎn)變，需要黨員干部在工作中不斷學(xué)習(xí)和感悟，提高黨性和法律意識(shí)，擺脫為博眼球之形式主義，堅(jiān)守依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法辦事的底線。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告提出,“堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”，是對(duì)黨員干部在行動(dòng)中遵照“法治思維”、把法治內(nèi)化在心中的行動(dòng)指南。只有在“法治思維”的指導(dǎo)下，黨員干部才能做到依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法治黨，充分發(fā)揮黨員干部在人民群眾中的模范帶頭作用。

(二)依法辦事

在中國(guó)共產(chǎn)黨第八次全國(guó)代表大會(huì)上，董必武提出：“黨中央號(hào)召公安、檢察、法院和一切國(guó)家機(jī)關(guān)，都必須依法辦事。依法辦事，是我們進(jìn)一步加強(qiáng)人民民主法制的中心環(huán)節(jié)?！敝翞槊黠@的是，董老的“依法辦事”主張與十八屆四中全會(huì)中習(xí)主席的觀點(diǎn)不謀而合，對(duì)我國(guó)依法治國(guó)理念的形成具有巨大的推動(dòng)作用和影響力，理論意義和實(shí)踐意義不容小視。“依法辦事”以有法可依為前提，以有法必依為根本宗旨。[4]

黨員干部在實(shí)踐中嚴(yán)格貫徹“依法辦事”須客觀具備有法可依的制度環(huán)境。新中國(guó)成立以來，我國(guó)各項(xiàng)法律、法規(guī)、制度得到逐步建立、健全和完善，社會(huì)主義法律體系基本形成。毫不諱言，當(dāng)下黨員干部“依法辦事”的前提條件已經(jīng)具備，其一言一行均受到相關(guān)法律、法規(guī)的調(diào)控和統(tǒng)攝。為遏制貪污腐敗，預(yù)防不正之風(fēng)，黨員干部應(yīng)增強(qiáng)法律意識(shí)，學(xué)習(xí)法律，了解法律，熟知法律，認(rèn)真踐行法律，為有法可依創(chuàng)造良好的人文環(huán)境，也是“依法辦事”能力的集中體現(xiàn)。依從“依法辦事”的先進(jìn)理念，黨員干部在工作和實(shí)踐中，應(yīng)時(shí)刻通過法律來拷問行為的正當(dāng)性和合理性，把有法可依轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，竭力做“死法”(文本法)的踐行者，“活法”(生活中的法)的領(lǐng)跑者，不斷提高“依法辦事”能力。

有法可依是“依法辦事”的起點(diǎn)，目的是實(shí)現(xiàn)有法必依，非但如此，無法真正做到“依法辦事”?！耙婪ㄞk事”在實(shí)踐中，通常會(huì)被褻瀆性使用。面臨多方利益沖突時(shí)，一些黨員干部屈服于權(quán)或利，忽視了黨的十八屆四中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的“不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”?！耙婪ㄞk事”首先應(yīng)堅(jiān)持權(quán)讓位于法，法大于權(quán)。其次，“依法辦事”須一視同仁，針對(duì)各種利益主體，黨員干部應(yīng)奉行平等原則，客觀、公正地對(duì)待各方利益主體，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)各方利益的衡平。再次，注重程序與實(shí)體并重?！耙婪ㄞk事”要求黨員干部在處理事務(wù)時(shí)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的前提，無程序正義，也就無所謂實(shí)體正義。黨員干部須知實(shí)體正義是依法治國(guó)的基本目標(biāo)之一，它追尋法律自身和處理結(jié)果的公正，關(guān)乎政府和司法權(quán)威，事關(guān)司法正義，最終影響民眾對(duì)社會(huì)主義道路的信任和信心。因此，黨員干部始終堅(jiān)守程序與實(shí)體正義一體觀至關(guān)重要，既關(guān)涉“依法辦事”的落實(shí)和實(shí)現(xiàn)，又涉及自由、民主、平等等憲法基本權(quán)利，黨員干部對(duì)此應(yīng)給予極大關(guān)注。[5]最后，“依法辦事”應(yīng)彰顯法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性。黨員干部作為法律的主要踐行者和實(shí)施者，在“依法辦事”時(shí)，應(yīng)賞罰分明，嚴(yán)格遵守現(xiàn)有法律，維護(hù)法律權(quán)威。法律具有確定性，為人們行為提供確定性指引，何種行為觸犯法律，承擔(dān)何種責(zé)任，何種行為受法律保護(hù)，享受何種權(quán)利，法律均有明確規(guī)定?！耙婪ㄞk事”督促黨員干部以法為則，以法為準(zhǔn)，該處罰時(shí)絕不手軟，絕不袒護(hù)，該保護(hù)時(shí)絕不懈怠，絕不降低標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。[6]一言以蔽之，“依法辦事”必須做到有法必依，如此方可砌筑黨員干部“法治思維”之思想大廈，提高黨員干部“依法辦事”能力。

二、黨員干部“法治思維”與“依法辦事”能力的辯證關(guān)系

(一)“法治思維”是“依法辦事”能力的前提和內(nèi)在要求

黨員干部“依法辦事”須心系“法治思維”，“依法辦事”隨“法治思維”而動(dòng)，缺乏“法治思維”的指導(dǎo)，“依法辦事”將浮于表面，流觴于形式。黨的十八屆四中全會(huì)提出“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”。“全民守法”作為依法治國(guó)的關(guān)鍵一環(huán)，主要訴諸公民的法律意識(shí)。換句話說，公民須具備“法治思維”。正如日本著名學(xué)者川島武宜所說，“近代法意識(shí)最根本的基礎(chǔ)因素是主體性的意識(shí)”[7]，此種法律意識(shí)包括對(duì)自己權(quán)利的主張與對(duì)他人權(quán)利的尊重兩部分。民眾遵守法律主要是因?yàn)槟撤N行為或事由是由法律規(guī)范所命令的，以法律規(guī)范形式來命令是民眾遵守法律的唯一動(dòng)機(jī)，除此亦無其他?；诖耍h員干部秉持的“法治思維”是“依法辦事”的前提，“法治思維”促使黨員干部及普通民眾遵守現(xiàn)有法律規(guī)范，使其行為滿足法律規(guī)范的要求，去除違法亂紀(jì)的詬病，“依法辦事”方能圓滿自足，從多重視角對(duì)“法治思維”進(jìn)行映射。

“依法辦事”潛在地要求黨員干部具備“法治思維”，在“法治思維”的軌道上前進(jìn)，一旦脫離“法治思維”的軌跡，黨員干部很可能以權(quán)壓法、以言代法、以權(quán)謀私，將動(dòng)搖和侵蝕“依法辦事”的根基，使“依法辦事”喪失統(tǒng)領(lǐng)方向，跌入非法的誤區(qū)，難以自拔?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治精神、法治理念、法律原則、法律規(guī)范的認(rèn)知能力直接決定了其依法辦事的能力。領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的水平則直接反映出其法治思維能力的高低。”[8]不難看出，“法治思維”是“依法辦事”的內(nèi)在要求，綜觀“依法辦事”的本質(zhì)，其與“法治思維”密切糾纏，希冀黨員干部對(duì)法律思維方式、原則、精神、理念等進(jìn)行全面把握，并付諸實(shí)踐，把“依法辦事”落到實(shí)處，否則付之闕如之憾不可避免。

(二)“依法辦事”能力是“法治思維”的表現(xiàn)形式

黨員干部“法治思維”水平的高低決定著“依法辦事”能力的高低，黨員干部“法治思維”水平越高，“依法辦事”能力越強(qiáng)，反之，則越弱。簡(jiǎn)言之，“依法辦事”能力是黨員干部“法治思維”的外在表現(xiàn)，后者決定前者。黨員干部同普通群眾一樣，隨思維而動(dòng)，怎么想的就怎么做，此種說法縱然不盡周密，但反映了黨員干部的一般行為規(guī)律，表達(dá)了人腦的活動(dòng)方程式，決定著人的行為方式和結(jié)果。放眼黨員干部的具體工作和生活實(shí)踐，其活動(dòng)方程式表現(xiàn)為“法治思維”，在遵循法律原則、精神、理念、思維方式的前提下，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；行為方式和結(jié)果則外化為“法治思維”，黨員干部能否做到“依法辦事”取決于對(duì)上述前提的堅(jiān)守程度。[9]從這個(gè)角度而言，“法治思維”是本質(zhì)要求，“依法辦事”是外在表現(xiàn)形式。不過，“依法辦事”的外在性特征不是永久被動(dòng)的，其具有能動(dòng)的反作用，當(dāng)黨員干部“依法辦事”能力與“法治思維”水平一致時(shí)，就會(huì)促進(jìn)“法治思維”的發(fā)展，否則，就會(huì)阻礙“法治思維”的發(fā)展。

綜上所述，黨員干部“法治思維”水平?jīng)Q定著“依法辦事”能力的性質(zhì)、水平、發(fā)展方向，有什么樣的“法治思維”水平，就有什么樣的“依法辦事”能力與之相適應(yīng)。同時(shí)，“依法辦事”對(duì)“法治思維”具有能動(dòng)的反作用，促進(jìn)“法治思維”的變革，由量變到質(zhì)變，加速新的“法治思維”的產(chǎn)生，促進(jìn)舊的“法治思維”的滅亡。周而復(fù)始，不斷適用否定之否定規(guī)律，新的“法治思維”不斷產(chǎn)生，舊的“法治思維”不斷滅亡。作為“法治思維”的外在表現(xiàn)，為適應(yīng)新的“法治思維”水平，黨員干部“依法辦事”能力必須調(diào)整、轉(zhuǎn)變、進(jìn)步、提高，以提升其“法治思維”水平。[10]故而，“法治思維”與“依法辦事”是辯證統(tǒng)一關(guān)系，兩者相互作用、相互影響、相輔相成。

三、提高黨員干部“法治思維”與“依法辦事”能力面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)“官本位”思想與“法治思維”的對(duì)立

中國(guó)幾千年的封建傳統(tǒng)思想，尤其是“官本位”思想，對(duì)黨員干部具有較大的禁錮作用。部分黨員干部，以辦公室為陣地，看看報(bào)紙，喝喝茶，通過手機(jī)或電話發(fā)發(fā)指令，決策部署與群眾及現(xiàn)實(shí)生活脫節(jié)；過多依賴領(lǐng)導(dǎo)指示，思想僵化，缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)造性；決策部署流于形式，貫徹實(shí)施和監(jiān)督不力，社會(huì)反映與效果較差；缺乏服務(wù)意識(shí)，慣于被動(dòng)處理相關(guān)事務(wù)，尚未深入群眾中去，消解問題于萌芽狀態(tài)；推諉現(xiàn)象嚴(yán)重，由于部分黨員干部懼于責(zé)任，一些關(guān)乎群眾切身利益的問題久拖不決。[11]“官本位”思想與“法治思維”相悖，阻礙了黨員干部“法治思維”的形成，作為“法治思維”的外在表現(xiàn)，“依法辦事”則猶如空中樓閣，可望而不可即。

(二)法律意識(shí)淡薄

部分黨員干部“權(quán)力本位”思想濃厚，潛意識(shí)里認(rèn)為權(quán)大于法，在處理公務(wù)、接待群眾時(shí)，固守己見，憑主觀臆斷辦事，把個(gè)人喜好看作是理所當(dāng)然，強(qiáng)迫他人接受。通常拍腦袋做決策，獨(dú)斷專行，搞一言堂，違反民主集中制，脫離“法治思維”，打破“依法辦事”規(guī)律。有法不依現(xiàn)象極為普遍，有的黨員干部把法律看作是施政的障礙，盡一切辦法予以規(guī)避，以期實(shí)現(xiàn)某種政治目的。也有黨員干部，故意繞過法律，為個(gè)人及家人、親屬謀取私利，罔顧國(guó)家、集體、第三人利益，遵循的基本原則是違法辦事而非“依法辦事”，此時(shí)法律的權(quán)威性盡失，行政權(quán)被玩弄于股掌之中，淪喪為某些黨員干部獲利的骯臟工具。[12]黨的十八屆四中全會(huì)指出，“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[13]。部分黨員干部由于法律意識(shí)淡薄所引發(fā)的一系列社會(huì)問題，不但偏離了“法治思維”的正確軌道，沖擊了法律視為生命的基本原則、思維、觀念、精神，而且葬送了“法治思維”力圖達(dá)到的“依法辦事”目標(biāo)，最終會(huì)擾亂社會(huì)秩序，影響我國(guó)社會(huì)主義法治進(jìn)程，侵蝕社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根基。

(三)誤讀“全民守法”

“法治思維”的最高境界是，包括黨員干部在內(nèi)的全民須把“法治思維”內(nèi)化在心中，作為一切行動(dòng)的指南，以期一切行為滿足“依法辦事”的基本要求。然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，黨員干部應(yīng)首先守法，為全民作出表率，充分發(fā)揮模范帶頭作用，形成全民追捧和信仰法律之勢(shì)。在這個(gè)過程中，有黨員干部宣稱，法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，黨員干部作為法律的實(shí)施者和執(zhí)行者，可以不受或少受法律的拘束，守法主要針對(duì)的是普通民眾守法。黨員干部的主要任務(wù)是監(jiān)督公眾守法，適時(shí)懲罰和制裁違法行為，其自身并非守法的主要主體。其奉行的是“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”的專制思想，忽略了黨員干部與普通民眾作為法律主體的平等性，對(duì)黨員干部與普通民眾實(shí)行兩分，加劇了兩者之間的矛盾，不利于民族團(tuán)結(jié)和民主平等?！叭袷胤ā贬槍?duì)的是全體國(guó)民，黨員干部也不例外。作為工人階級(jí)的先鋒隊(duì)的代表，黨員干部應(yīng)當(dāng)帶頭守法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，爭(zhēng)做踐行依法治國(guó)的典范，而不是搞特殊，脫離人民群眾。部分黨員干部對(duì)“全民守法”的誤讀，把黨員干部守法從“法治思維”的基本要求中位移出去，束之高閣，搞特殊，不利于黨員干部“法治思維”水平的提高，也無法真正做到“依法辦事”，提高黨員干部“法治思維”和“依法辦事”能力的大門必將全然關(guān)閉。

(四)重公民義務(wù)而輕公民權(quán)利

黨員干部的“法治思維”水平?jīng)Q定著“依法辦事”能力，“依法辦事”內(nèi)在要求黨員干部在實(shí)踐中要慎重對(duì)待公民權(quán)利與義務(wù)，關(guān)注權(quán)利義務(wù)的一致性。然而，現(xiàn)有情況并不樂觀，一些黨員干部強(qiáng)調(diào)公民義務(wù)而輕視公民權(quán)利的現(xiàn)象極為嚴(yán)重，認(rèn)為守法是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，此種解讀違背了權(quán)利義務(wù)的一致性原則。公民在履行義務(wù)的同時(shí)，也享有一定的權(quán)利，如對(duì)黨員干部的批評(píng)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，正是通過對(duì)黨員干部的批評(píng)和監(jiān)督來履行守法義務(wù)。[14]在觀念中，黨員干部尚未樹立公民的權(quán)利意識(shí)，一味宣傳和呼吁公民守法，然作為公民組成部分的黨員干部自己卻在非法行事，弱化了公民權(quán)利，本身就與“全民守法”的宗旨背道而馳?！澳壳皩?duì)權(quán)利的行使表現(xiàn)出一種消極的規(guī)范狀態(tài)：權(quán)利是否行使全憑權(quán)利主體的自由選擇，法律只對(duì)其行使的限制性條件作出規(guī)定，即不得損害他人權(quán)利和公共利益?！盵5]由此可見，黨員干部過多強(qiáng)調(diào)公民的守法義務(wù)，公民的部分權(quán)利似乎芳蹤絕跡，嚴(yán)重侵害公民的合法權(quán)益。此外，黨員干部沒有為激活公民權(quán)利、促進(jìn)權(quán)利行使創(chuàng)造條件，不利于公民主體意識(shí)的培養(yǎng)與塑造，主體意識(shí)須在追尋自身權(quán)利與尊重他人權(quán)利的基礎(chǔ)上建立，蔑視他人權(quán)利必然會(huì)遭受對(duì)方的反抗和抵制，甚至引發(fā)革命斗爭(zhēng)，黨員干部的權(quán)利將無法保障，乃至泯滅。總而言之，黨員干部重義務(wù)而輕權(quán)利的思想危害極大，既不利于黨員干部與普通民眾和諧關(guān)系的培育，侵害公民合法權(quán)益，也不利于黨及黨員干部的自身成長(zhǎng)，甚者會(huì)毀掉黨苦心經(jīng)營(yíng)而志在為人民服務(wù)的偉大事業(yè)。

(五)缺乏責(zé)任感

黨員干部應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)烈的責(zé)任感，心系人民，全心全意為人民服務(wù)，為了人民幸福敢于擔(dān)當(dāng)、敢于奉獻(xiàn)，甚至犧牲自己的生命，這是黨員干部所應(yīng)當(dāng)具有的“法治思維”之一。懷揣此種思維，黨員干部才能循法而行，嚴(yán)格按照法律的規(guī)定辦事，做法律的忠誠(chéng)衛(wèi)士和守護(hù)神，認(rèn)真踐行法律，為“依法辦事”創(chuàng)造良好的思想基礎(chǔ)。然而，理想與現(xiàn)實(shí)存在巨大差距，有的黨員干部“法治思維”水平較低，對(duì)群眾反映的事，不聞不問，能推則推，即使勉強(qiáng)接受，也是久拖不決，加劇了黨群、干群之間的矛盾，在他們的腦海里“依法辦事”好像早已消逝無蹤，忘記了作為黨員干部應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的重?fù)?dān)，責(zé)任感盡失，長(zhǎng)此以往，將會(huì)使人民群眾失去對(duì)黨的信任，葬送黨多年建立的宏偉基業(yè)。黨員干部需要切記的是，我們黨堅(jiān)持的是群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，想群眾之所想，急群眾之所急。[15]另外，在一些關(guān)乎群眾重大利益面前，需要黨員干部有敢于承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的氣魄，但有些黨員干部出于一己之私(如政治前途)，推諉不前，不顧群眾利益。在當(dāng)下中國(guó)全面深化改革的背景下，改革先行，立法推進(jìn)是一種理想狀態(tài)，立法相對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有滯后性。對(duì)于有助于改革，而沒有現(xiàn)行法律依據(jù)或與現(xiàn)行法存在沖突時(shí)，需要黨員干部遵循“法治思維”所提倡的基本原則、精神、理念、思維方式，大膽進(jìn)行改革，可以對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行突破，這依然是“依法辦事”的應(yīng)有之意。若黨員干部缺乏責(zé)任感，畏首畏尾，停滯不前，很容易毀滅人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，斷送幾十年來的改革成果。

(六)混淆法律與政治的關(guān)系

董必武曾對(duì)“依法辦事”進(jìn)行過精辟闡述，并要求公檢法及一切國(guó)家機(jī)關(guān)都要“依法辦事”。與此同時(shí)，董老認(rèn)為，“依法辦事”還要處理好法律與政治的關(guān)系，他既反對(duì)把兩者對(duì)立，也反對(duì)重政治而輕法律。這本身也是一種“法治思維”，端正該種態(tài)度對(duì)黨員干部“法治思維”水平、“依法辦事”能力的提高具有重要的理論與實(shí)踐意義。事實(shí)是，一些黨員干部混淆政治與法律的關(guān)系，主張只要工作需要，任何決策部署都是對(duì)的，無須站在法律的角度進(jìn)行拷問。政治主張固然有時(shí)可以通過立法轉(zhuǎn)變?yōu)榉桑闻c法律絕不是一一對(duì)應(yīng)的，兩者不能混為一談。黨員干部的決策部署依然要接受法律的檢驗(yàn)，問一問是否合法，是否滿足法定的程序，這樣處理的結(jié)果是否公正，法律效果和社會(huì)效果如何，這些都是值得關(guān)注的。法律不僅能驗(yàn)證行政權(quán)行使的正當(dāng)性，而且可以協(xié)調(diào)政治關(guān)系，規(guī)范執(zhí)政行為，促進(jìn)政治發(fā)展，解決政治問題。[16]因此，法律對(duì)政治的作用是巨大的，切勿重政治而輕法律?！胺ㄖ嗡季S”要求我們處理好政治與法律的關(guān)系，要求法律與政治并重，政治需要通過法律來保障和檢驗(yàn)，只有這樣才能做到依法行政，真正踐行“依法辦事”。

四、提高黨員干部“法治思維”與“依法辦事”能力的路徑

(一)樹立“以民為本”的大局意識(shí)

科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容之一就是“以人為本”，其中作為“人”的主要組成，普通民眾是貫徹實(shí)施“以民為本”思想所作用的主要對(duì)象。黨員干部作為踐行“以人為本”思想的主力軍，應(yīng)當(dāng)秉持“法治思維”的基本宗旨，樹立“以民為本”的大局意識(shí)，嚴(yán)格“依法辦事”。在這個(gè)過程中，黨員干部應(yīng)擺脫“官本位”思想的束縛，加強(qiáng)基層調(diào)研，傾聽普通民眾的呼聲，感受民眾的疾苦。遵循“法治思維”、“依法辦事”，而非領(lǐng)導(dǎo)意志。為了民眾利益，敢于冒險(xiǎn)，敢于奉獻(xiàn)，勇于承擔(dān)責(zé)任。注重制定相關(guān)政策措施的可行性，對(duì)整個(gè)實(shí)施過程進(jìn)行全面監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊非法行為，充分保障民眾權(quán)利。黨員干部應(yīng)在“法治思維”的指導(dǎo)下，“依法辦事”，切實(shí)貫徹“以民為本”思想，切記社會(huì)發(fā)展的主體是人民群眾，人民群眾的需求是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，人民群眾需要滿足的程度體現(xiàn)著社會(huì)發(fā)展的尺度，最大限度滿足人民群眾的物質(zhì)文化需要是社會(huì)發(fā)展的目的，人的全面發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)。[17]只有這樣，黨員干部才能心懷普通民眾，堅(jiān)持“以民為本”，不斷提升“法治思維”水平，提高“依法辦事”能力。

(二)提升黨員干部的法律意識(shí)，依法行政

黨員干部在實(shí)踐中，應(yīng)堅(jiān)持“法治思維”的基本原則、精神、理念、思維方式，通過不同途徑提升法律意識(shí)，如定期舉行法律法規(guī)培訓(xùn)班、參加法律講座、觀看法律節(jié)目、聽審等，客觀公正地“依法辦事”。杜絕搞一言堂，拍腦袋決策，實(shí)行民主集中制，適當(dāng)舉行聽證，聽取大多數(shù)人或廣大人民群眾的意見和呼聲。應(yīng)當(dāng)把法律作為施政的堡壘，而不是施政的障礙，法律就像一面鏡子，對(duì)黨員干部的施政水平和能力具有透視和監(jiān)督作用，有利于黨員干部“法治思維”的形成和“依法辦事”能力的提高。[18]黨員干部在法律的指引下，處理問題應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，遵守客觀規(guī)律，公正、平等地對(duì)待當(dāng)事人，抑制一己私欲，一心一意為大眾謀福利。依法行政號(hào)召黨員干部嚴(yán)格“依法辦事”，把法律作為行為準(zhǔn)則，不能超越法律規(guī)定的職責(zé)和職權(quán)范圍。黨員干部作為施政主體，理應(yīng)明白行使行政權(quán)力的主體必須合法，行政權(quán)力的取得和實(shí)施必須合法，行使行政權(quán)力必須承擔(dān)一定的責(zé)任。同時(shí)，依法行政還要求一切政務(wù)公開、透明，接受社會(huì)的監(jiān)督，容許社會(huì)各界對(duì)行政權(quán)力的實(shí)施進(jìn)行批評(píng)和監(jiān)督。作為回應(yīng)，黨員干部應(yīng)適時(shí)對(duì)相關(guān)政策措施、施政的方式等作出適當(dāng)調(diào)整，以滿足廣大民眾的需求，增強(qiáng)相關(guān)政策措施的可行性和合理性。提升黨員干部的法律意識(shí)是“法治思維”的必然要求，也是“依法辦事”的前提和保障，依法執(zhí)政則是“依法辦事”的具體化和內(nèi)在規(guī)定性。[19]

(三)澄清“全民守法”的關(guān)鍵在于黨員干部“依法辦事”

中國(guó)共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民推翻了三座大山，抵御了外來侵略，打倒了國(guó)民黨反動(dòng)派，建立了新中國(guó)，現(xiàn)正領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)。作為中國(guó)共產(chǎn)黨組成部分的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員干部始終是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的主力軍之一，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域起到模范帶頭作用。十八屆四中全會(huì)提出“全民守法”，不應(yīng)誤讀為僅限于普通民眾的守法，關(guān)鍵是黨員干部“依法辦事”。倘若要民眾守法，黨員干部先要“依法辦事”。洛克認(rèn)為，人民讓渡權(quán)利組建國(guó)家，目的是國(guó)家能“依法辦事”，保護(hù)民眾的權(quán)利和自由。作為國(guó)家權(quán)力的主要行使者，黨員干部在“全民守法”中應(yīng)帶頭守法，“依法辦事”，切實(shí)維護(hù)人民的基本權(quán)利和自由。否則，民眾不會(huì)信服這樣的國(guó)家、政府，國(guó)家、政府也無權(quán)要求民眾遵守法律?！罢鳛樵醋苑?、產(chǎn)生于法律的國(guó)家機(jī)關(guān)，依法行事本該是其職責(zé)所在。如果政府動(dòng)輒行為違法或所為沒有法律上的依據(jù)，那等于是提醒人們，法律只不過是一紙毫無價(jià)值的空頭文件，脆弱的法律權(quán)威遠(yuǎn)比不上擁有爪牙的國(guó)家權(quán)力。”[20]因此，必須澄清“全民守法”的關(guān)鍵在于黨員干部“依法辦事”，體現(xiàn)全民意志并上升為國(guó)家意志的法律，首先需要執(zhí)行政府權(quán)力的大多數(shù)黨員干部的遵守，此時(shí)人民權(quán)利和自由得到有效保障，人民生活安定、幸福，方可要求人民守法，人民也才能在潛意識(shí)里守法，心甘情愿守法。黨員干部自覺守法是“法治思維”水平的一種升華和外在表現(xiàn)，是“依法辦事”的基本要求。所以，澄清“全民守法”的關(guān)鍵在于黨員干部“依法辦事”，這對(duì)于提高黨員干部的“法治思維”水平和“依法辦事”能力具有重要意義。

(四)奉行權(quán)利與義務(wù)一致性觀念

公民作為守法主體之一，是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體，縱使在個(gè)案中公民的某項(xiàng)或某些權(quán)利可能與義務(wù)是不對(duì)等的，但從社會(huì)權(quán)利總量和義務(wù)總量來看是對(duì)等的。“全民守法”從表面上來看，似乎只是一種義務(wù)，其實(shí)不然，“全民守法”也是一種權(quán)利。公民只有自身遵紀(jì)守法，才能要求他人作出或不作出某種行為，尤其是黨員干部“依法辦事”，不然公民就失去了對(duì)黨員干部的請(qǐng)求權(quán)、批評(píng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。法律賦予人們自由，亦限制人們的權(quán)利。理由在于，任何權(quán)利都有邊界，具有有限屬性。當(dāng)一個(gè)人權(quán)利無限時(shí)，必然會(huì)侵害他人權(quán)利，此時(shí)該個(gè)人及他人的權(quán)利將會(huì)遭受踐踏，久而久之，權(quán)利將不復(fù)存在。黨員干部應(yīng)當(dāng)從重公民義務(wù)輕公民權(quán)利的錯(cuò)誤認(rèn)知中走出來，奉行權(quán)利與義務(wù)一致性觀念，在號(hào)召“全民守法”的同時(shí)，充分保障公民的各項(xiàng)權(quán)利和自由。至關(guān)重要的是，要為公民權(quán)利的獲得和保障提供肥沃的土壤，如制度環(huán)境、人文環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制、財(cái)政支持等，充分調(diào)動(dòng)公民的積極性和創(chuàng)造性，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)建言獻(xiàn)策，促進(jìn)黨群關(guān)系、干群關(guān)系的良性發(fā)展。權(quán)利與義務(wù)一致性觀念是法學(xué)領(lǐng)域的基本問題之一，就民事主體而言，有權(quán)利就有義務(wù)，反之亦然。[21]黨員干部的“法治思維”水平高低也體現(xiàn)在權(quán)利與義務(wù)的一致性觀念，正確把握權(quán)利義務(wù)的一致性關(guān)系，也是“法治思維”水平的一種彰顯?！耙婪ㄞk事”能力在一定程度上取決于對(duì)各利益主體權(quán)利義務(wù)的權(quán)衡上，“依法辦事”是一種標(biāo)尺，一種處理利益主體權(quán)利義務(wù)分配與分擔(dān)的標(biāo)尺。由此可見，奉行權(quán)利與義務(wù)一致性觀念對(duì)于黨員干部“法治思維”水平和“依法辦事”能力的提高尤為重要，需要黨員干部格外關(guān)注。

(五)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)

黨員干部作為黨的杰出代表，在行使國(guó)家賦權(quán)和執(zhí)行權(quán)力的同時(shí)，必然承擔(dān)一定責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的高度統(tǒng)一。黨的宗旨是為人民服務(wù)，怎么為人民服務(wù)呢？最基本的要求是，黨員干部必須不斷提升“法治思維”水平和“依法辦事”能力?！胺ㄖ嗡季S”是對(duì)法律原則、思維、精神和理念的遵循，法律責(zé)任作為關(guān)鍵一環(huán)是“法治思維”的一種內(nèi)在規(guī)定性。黨員干部堅(jiān)持“法治思維”，奉行權(quán)責(zé)統(tǒng)一，必然肩負(fù)一定責(zé)任。與此同時(shí)，黨員干部在工作和實(shí)踐中，還須承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任、崗位職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，與法律責(zé)任一道形成一個(gè)復(fù)雜的責(zé)任綜合體。黨員干部作為群眾利益的保護(hù)者和捍衛(wèi)者，踐行為人民服務(wù)的宗旨尤為重要，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，對(duì)人民群眾反映的問題，進(jìn)行積極回應(yīng)，通過各種途徑對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行妥善處理，盡量滿足各利益主體的權(quán)利訴求。必須對(duì)不作為或作為的某些不利后果承擔(dān)責(zé)任有一個(gè)清晰的認(rèn)知。面對(duì)改革開放的全面深入，黨員干部必須有前瞻性，遵照“法治思維”的基本要求，可以對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行超越，以敢于承擔(dān)責(zé)任的心態(tài)，推進(jìn)改革不斷深入。也許在這個(gè)過程中，會(huì)出現(xiàn)改革與現(xiàn)有法律的沖突，黨員干部須承擔(dān)一定責(zé)任，但隨著法律立改廢釋的跟進(jìn)，這種情境將會(huì)愈發(fā)稀少。[22]黨員干部只要懷揣“法治思維”，嚴(yán)格“依法辦事”，黨和人民是不會(huì)忘記的，會(huì)永遠(yuǎn)記住他們的豐功偉績(jī)。責(zé)任作為提高黨員干部“法治思維”水平和“依法辦事”能力的關(guān)鍵一環(huán)，黨員干部要高度重視，自覺增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，全心全意為人民服務(wù)，通過能動(dòng)的反作用提高黨員干部的“法治思維”水平和“依法辦事”能力。

(六)堅(jiān)持政治與法律并重

政治與法律都屬于上層建筑，皆為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，兩者比較而言政治比法律涉及面更廣。法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的反映，作為政治國(guó)家的代表，黨員干部必須嚴(yán)格執(zhí)行本階級(jí)的意志，倘若黨員干部都不遵守反映本階級(jí)意志的法律，這樣的法律則名存而實(shí)亡，何談普通老百姓守法？黨員干部作為中國(guó)共產(chǎn)黨的主要代表，首先要嚴(yán)格遵守法律，宣傳法律，執(zhí)行法律，為普通大眾做好守法的楷模。在工作和實(shí)踐中，去除政治大于法律的錯(cuò)誤思想，法律雖然反映統(tǒng)治階級(jí)意志，為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)，并作為政治斗爭(zhēng)的政治手段，接受政治的領(lǐng)導(dǎo)，沿著政治的方向來發(fā)揮自己的作用，但是無規(guī)矩不成方圓，作為統(tǒng)治階級(jí)的中國(guó)共產(chǎn)黨歷來嚴(yán)格治黨，必然對(duì)黨員干部的行為進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整，以更好地為人民服務(wù)，主張任何人都沒有超越憲法和法律的特權(quán)。應(yīng)堅(jiān)持政治與法律并重，法律也許會(huì)存在一些與黨的主張不和諧的聲音，全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)會(huì)根據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展適當(dāng)對(duì)法律進(jìn)行調(diào)整，以在政治的指導(dǎo)下逐步形成具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，和諧之樂必將響徹心扉。黨員干部必須服從于現(xiàn)有法律，秉持“法治思維”，嚴(yán)格“依法辦事”。有些黨員干部在工作和實(shí)踐中，喪失“法治思維”，擺出政治老大姿態(tài)，打著黨的旗號(hào)違法辦事，而在很多情況下，僅僅是一個(gè)幌子，而非真正體現(xiàn)黨的意志。如果不隔絕這種政治唯大的錯(cuò)誤思想，堅(jiān)持政治與法律并重，黨的十八屆四中全會(huì)提出的依法治國(guó)將永遠(yuǎn)不會(huì)實(shí)現(xiàn)。因此，黨員干部必須堅(jiān)持政治與法律并重，促進(jìn)黨員干部“法治思維”水平和“依法辦事”能力的提高。

五、結(jié) 語(yǔ)

“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，非一朝一夕之舉，需要全體黨員干部長(zhǎng)期不懈努力和艱辛付出。黨員干部應(yīng)當(dāng)“以民為本”，增強(qiáng)法律意識(shí)，清醒地認(rèn)識(shí)到“全民守法”的關(guān)鍵在于其“依法辦事”，奉行權(quán)利與義務(wù)一致性觀念，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，正確對(duì)待法律與政治的關(guān)系，切實(shí)提高“法治思維”水平，增強(qiáng)“依法辦事”能力，助推依法治國(guó)戰(zhàn)略進(jìn)程。但這僅是“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”的基本要求，隨著科技的發(fā)展、信息時(shí)代的到來及黨執(zhí)政理念與依法治國(guó)理念的轉(zhuǎn)變，對(duì)廣大黨員干部將有更高的要求和期許，黨員干部須不斷學(xué)習(xí)，及時(shí)了解黨的重大方針和政策的轉(zhuǎn)變和修正，適時(shí)提升“法治思維”水平和“依法辦事”能力，堅(jiān)定不移地應(yīng)用新觀念、新思維、新方式依法行政、“依法辦事”，為依法治國(guó)戰(zhàn)略大廈的砌筑奉獻(xiàn)終身?！胺ㄖ嗡季S”與“依法辦事”是一個(gè)全新的理論話題，具有中國(guó)特色，且迎合了全球法治治理的世界潮流，故須與時(shí)俱進(jìn)，緊跟時(shí)代脈搏，開展后續(xù)研究，以迎接新的挑戰(zhàn)，破解時(shí)代難題，不斷提升理論研究的廣度和深度。

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2016-09-29 基金項(xiàng)目：2015年度上海大學(xué)黨建研究重點(diǎn)課題(201503) 作者簡(jiǎn)介：吳仲鋼(1963-)，男，副教授；E-mail:zgwu@staff.shu.edu.cn

1671-7031(2017)01-0105-08

D920.4；D262

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