瞿紅霞

（中共滁州市委黨校，安徽 滁州 239000）

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是人們社會(huì)生活的共同體和基本平臺(tái)。所以，創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重心必須落到基層社區(qū)。而社區(qū)治理離不開(kāi)公眾參與，公眾積極有效地參與社區(qū)治理，事關(guān)基層社區(qū)和諧發(fā)展，事關(guān)整個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展。

一、城市社區(qū)治理與公眾參與

（一）城市社區(qū)治理

“社區(qū)”是以地區(qū)為范圍，人們?cè)诘鼐壔A(chǔ)上結(jié)成的互助合作的群體，用以區(qū)別在血緣基礎(chǔ)上形成的互助合作的親屬群體[1]。而社區(qū)治理則可以理解為是社會(huì)治理理論在社區(qū)層面的運(yùn)用,或者說(shuō)是對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行治理。所以，必須在理解社會(huì)治理的基礎(chǔ)上來(lái)分析社區(qū)治理。

社會(huì)治理是指政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等多種主體通過(guò)平等的合作、對(duì)話、協(xié)商、溝通等方式，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程[2]。“社會(huì)治理”一詞是對(duì)“社會(huì)管理”概念的創(chuàng)新，“社會(huì)治理”相比于“社會(huì)管理”有兩個(gè)最大的區(qū)別：橫向的多元主體并存，縱向的上下互動(dòng)。橫向是指主體的區(qū)別，社會(huì)管理主體單一，以各級(jí)政府及其職能部門(mén)為主，而社會(huì)治理的主體不僅包括黨和政府，還要依托各類(lèi)社會(huì)力量的協(xié)同和公眾參與，構(gòu)建了一個(gè)多元互動(dòng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)?？v向，是指權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的區(qū)別，以“政府為主導(dǎo)的一元化”的社會(huì)管理必然導(dǎo)致公權(quán)力運(yùn)行是自上而下的單向型。而社會(huì)治理的權(quán)力運(yùn)行是雙向或多向互動(dòng)，每個(gè)社會(huì)主體都能夠在法治保障的范圍內(nèi)，積極自由地行使各自權(quán)力，形成政府、市場(chǎng)與社會(huì)共治的“善治”模式。除此之外，兩者還在治理理念、方式、手段等方面存在區(qū)別。

由此，“城市社區(qū)治理”指在城市社區(qū)中政府、居民自治組織和非政府組織等多元治理主體共同管理社區(qū)公共事務(wù)的過(guò)程，其特征表現(xiàn)為治理主體的多元化、治理過(guò)程的互動(dòng)性、居民的廣泛參與和自下而上的協(xié)調(diào)[3]。

（二）公眾參與

公眾參與通常又稱為公共參與、公民參與。它最早是一個(gè)政治學(xué)概念，主要是指公眾參與政治決策和立法，這是狹義上的公眾參與。廣義上，所有關(guān)心公共利益、公共事務(wù)的活動(dòng)，都叫公眾參與。本文是從廣義角度闡述公眾參與。社區(qū)治理中的公眾參與是指具有共同利益或志趣的社會(huì)群體在社區(qū)中由共同的目標(biāo)支持而通過(guò)合法途徑與方式自覺(jué)自愿地參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的行為和過(guò)程，其目的在于影響社區(qū)決策、推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)的全面發(fā)展。其參與主體就是政府及其機(jī)構(gòu)之外的個(gè)人或社會(huì)組織。公眾參與的主旨就是引導(dǎo)公眾勇于承擔(dān)起對(duì)于社區(qū)事務(wù)和自身事務(wù)的責(zé)任。

（三）城市社區(qū)治理中公眾參與的作用

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化的治理體系就是一個(gè)由政府、市場(chǎng)與社會(huì)合作共治的治理體系。社區(qū)治理是社會(huì)治理在基層的實(shí)踐。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出:“建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！绷?xí)近平總書(shū)記也在不同場(chǎng)合多次談到要發(fā)揮人民群眾的作用來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。他強(qiáng)調(diào)要“提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)和自身事務(wù)的能力”。良好的城市社區(qū)治理離不開(kāi)公眾參與，公眾參與的作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，滿足公眾多元化的需要，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展

2016年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)顯示，中國(guó)已經(jīng)處于中等偏高收入國(guó)家階段，所以，目前，我國(guó)公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)有著強(qiáng)烈的參與需求，而且呈現(xiàn)多元化、多樣化的特點(diǎn)。社區(qū)治理的成效，關(guān)系到每一個(gè)人的切身利益，所以，良好的社區(qū)治理是我們每一個(gè)人的期盼，我們大家就都有這樣一種本能和這樣一種意愿參與到各項(xiàng)社區(qū)治理當(dāng)中去。公眾參與的過(guò)程也是公眾自我服務(wù)、自我管理的過(guò)程。通過(guò)協(xié)商等合法合適的參與方式，有利于化解社區(qū)矛盾，增強(qiáng)居民之間的交流，增強(qiáng)社區(qū)歸屬感，實(shí)現(xiàn)社區(qū)和諧。

第二，優(yōu)化社區(qū)資源配置，增強(qiáng)社區(qū)自治和服務(wù)功能

當(dāng)前，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中國(guó)取得了舉世矚目的輝煌成就，但同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列的社會(huì)矛盾，例如，工業(yè)化讓國(guó)家的經(jīng)濟(jì)得到了迅速的發(fā)展,創(chuàng)造了日益豐富的物質(zhì)財(cái)富，但也帶來(lái)了工業(yè)污染、環(huán)境惡化；城市化有利于城鄉(xiāng)交流，縮小城鄉(xiāng)差距，但也產(chǎn)生了很多的“城市病”。而社會(huì)轉(zhuǎn)型也給城市社區(qū)治理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，如社區(qū)內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)日趨多元化和復(fù)雜化等。政府這只看得見(jiàn)的手和市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手能否解決所有的社會(huì)問(wèn)題？答案顯然不是肯定的。如何才能形成更有成效的治理能力?顯然是在政府和市場(chǎng)之外，我們還需要一個(gè)健全的社會(huì)支持體系，如此，整個(gè)社會(huì)才能健康有序地可持續(xù)發(fā)展。因?yàn)椋褪袌?chǎng)也會(huì)由于種種原因有缺位失靈的時(shí)候，此時(shí)，就需要公眾適時(shí)、積極的參與。實(shí)踐證明，公眾適時(shí)有效的參與社區(qū)治理，有利于在社區(qū)內(nèi)部形成利益共享、責(zé)任共擔(dān)的參與體系，有利于形成居民、社會(huì)組織及社區(qū)管理機(jī)構(gòu)等等社區(qū)利益的相關(guān)方之間的和諧的互動(dòng)模式，優(yōu)化了社區(qū)管理的資源配置，進(jìn)而增強(qiáng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。

二、城市社區(qū)治理中公眾參與存在的問(wèn)題

近年來(lái)，在黨和政府一直倡導(dǎo)下，城市社區(qū)治理越來(lái)越成為公眾參與的重要舞臺(tái)，公眾合法有序地參與社區(qū)治理也成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容。但是，當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理中的公眾參與還存在著亟待解決的問(wèn)題。

（一）政府推進(jìn)公眾參與的理念滯后

當(dāng)前，各級(jí)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到城市社區(qū)治理中公眾參與的必要性和重要性。從中央到地方都在重視和鼓勵(lì)公眾參與。改革開(kāi)放以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單一主體的社會(huì)治理模式有了很大的改變，但并沒(méi)有得到根本性的轉(zhuǎn)變。依然有一些黨員干部的理念滯后，對(duì)公眾參與心存畏懼或認(rèn)為公眾能力不足或者認(rèn)為公眾參與社區(qū)治理實(shí)施起來(lái)太麻煩，所以，在重重顧慮下，現(xiàn)有的公眾參與社區(qū)治理，一些形式主義的東西比較多。而這恰恰也反映了當(dāng)前我們還有少數(shù)黨員干部推進(jìn)公眾參與的理念滯后，認(rèn)為政府是社區(qū)治理的主體，公眾是治理的客體，忽視乃至于漠視公眾參與的積極作用。

（二）城市社區(qū)治理中公眾參與的制度供給不足

雖然我國(guó)憲法和法律對(duì)公眾參與的權(quán)力做出了原則性的規(guī)定，多地也出臺(tái)政策鼓勵(lì)公眾參與，從法律法規(guī)上對(duì)公眾參與作了明文規(guī)定。但是，由于公眾參與社區(qū)治理在我國(guó)實(shí)際的實(shí)踐比較少，與其相關(guān)的理論研究也不多，因此，公眾參與社區(qū)治理的相關(guān)法律制度缺少具有可操作性的制度措施，對(duì)具體的參與過(guò)程要求、參與深度、參與范圍、相關(guān)權(quán)利義務(wù)及其保障機(jī)制等內(nèi)容都沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，不利于規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)公眾合法有序地參與社區(qū)治理，給公眾參與城市社區(qū)治理造成了制度層面的障礙。例如，在具體的制度運(yùn)作上，信息公開(kāi)制度不能滿足公眾參與的需要，公眾參與又缺乏有效的反饋機(jī)制等，所以，目前我們國(guó)家的公眾參與有些還處在政府部門(mén)單向的征集和聽(tīng)取意見(jiàn)階段，還沒(méi)有做到政府與公眾的雙向互動(dòng)。

（三）城市社區(qū)治理中公眾參與的組織化程度不高

公眾參與依照參與方式不同，大致可以分為兩種類(lèi)型：一是以個(gè)體化的方式參與治理活動(dòng)；二是以組織化的方式參與治理活動(dòng)。社會(huì)組織具有非營(yíng)利性、民間性、公益性、自愿性和組織性這幾個(gè)特點(diǎn)，因此相比于個(gè)體參與，組織化參與有兩個(gè)大的優(yōu)點(diǎn)：一是能在很大程度上避免個(gè)體自發(fā)式參與因力量有限導(dǎo)致的參與無(wú)效。二是能在社會(huì)矛盾尚未發(fā)展為政治矛盾之前，通過(guò)利益表達(dá)與協(xié)調(diào)化解社會(huì)矛盾。雖然，近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展很快，但相比較而言，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的相對(duì)量仍然比較少。國(guó)際上，萬(wàn)人社會(huì)組織的數(shù)量已成為衡量一個(gè)社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)。在萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)量方面，世界發(fā)達(dá)國(guó)家一般以50個(gè)為準(zhǔn)。而我國(guó)2016年底，大概是6個(gè)。另外，社區(qū)社會(huì)組織專業(yè)化水平不高，以及缺乏必要的工作人員激勵(lì)機(jī)制，這些都極大地制約了公眾參與社區(qū)治理的渠道和機(jī)會(huì)，致使社會(huì)組織還難以有效發(fā)揮在社區(qū)治理方面應(yīng)有的作用。

（四）城市社區(qū)治理中公眾參與意識(shí)與能力不足

從公眾角度講，參與社區(qū)治理是喚醒廣大公眾公共精神和社區(qū)責(zé)任感的過(guò)程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和單一結(jié)構(gòu)的政府治理模式，使廣大公眾缺乏建立新型社區(qū)治理模式所應(yīng)有的主體意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)和主動(dòng)參與意識(shí)。相當(dāng)一部分公眾養(yǎng)成了依賴政府的社會(huì)心態(tài)，只希望政府作為，自身參與社區(qū)治理的積極性和熱情不高，更缺乏主動(dòng)參與的行動(dòng)。另外，相當(dāng)多數(shù)公眾實(shí)際參與能力不高、還存在一些不合法非理性的參與行為。

三、推進(jìn)城市社區(qū)治理中公眾參與的對(duì)策建議

可以說(shuō)，公眾參與社區(qū)治理離不開(kāi)政府推進(jìn)，離不開(kāi)每一個(gè)主體的積極參與，社區(qū)治理中起主導(dǎo)作用的是政府。因此，本文主要從政府層面來(lái)加以闡述推進(jìn)社區(qū)治理中公眾參與的對(duì)策建議。

（一）強(qiáng)化政府職責(zé)，轉(zhuǎn)變城市社區(qū)治理理念

政府在社區(qū)治理中占據(jù)著主導(dǎo)地位，沒(méi)有政府社區(qū)治理理念和治理方式的轉(zhuǎn)變，就不可能有公眾參與社區(qū)治理的有效空間。所以，推進(jìn)公眾參與社區(qū)治理離不開(kāi)政府治理理念的轉(zhuǎn)變，一是要樹(shù)立社區(qū)治理理念，切實(shí)尊重人民群眾主體地位。二是不斷創(chuàng)新公眾參與活動(dòng)方式，努力提高活動(dòng)實(shí)際效果，增強(qiáng)凝聚力和向心力，讓公眾愿意參與、樂(lè)于參與，進(jìn)而可以提高公眾參與的水平。

（二）建立健全城市社區(qū)治理中公眾參與的制度體系

健全合理的制度安排是公眾能否有效參與社區(qū)治理的重要保障。公眾參與社區(qū)治理，首先就是要構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的公眾參與制度體系。一是要完善政府信息公開(kāi)制度，滿足公眾參與的需要；二是建立健全公眾參與程序制度，使聽(tīng)證、公示、咨詢、責(zé)任等制度真正發(fā)揮實(shí)際的效果，改進(jìn)公眾參與中出現(xiàn)的問(wèn)題；三是建立健全公眾參與的反饋制度，政府對(duì)公眾意見(jiàn)及時(shí)回應(yīng)，同時(shí)，采納公眾的合理意見(jiàn)，并將回應(yīng)公開(kāi)化、制度化，進(jìn)而提高公眾參與的積極性；四是建立健全公眾非理性參與的責(zé)任追究制度，通過(guò)制度的規(guī)定來(lái)約束公眾非理性的參與行為。其次，制度的生命在于執(zhí)行效果，在于制度的高執(zhí)行力。制度要得到貫徹執(zhí)行，一是對(duì)制度的執(zhí)行要加大力度檢查，二是對(duì)檢查的結(jié)果，進(jìn)行獎(jiǎng)懲與問(wèn)責(zé)。

（三）培育和規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展

社區(qū)內(nèi)多種多樣的居民參與的社會(huì)組織可以整合各類(lèi)公眾力量，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)與公眾的對(duì)接和合作，實(shí)現(xiàn)良好的公眾參與效果?？梢圆扇《喾N措施來(lái)培育、引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展：完善社會(huì)組織法律法規(guī)體系，比如，對(duì)于社區(qū)民間組織注冊(cè)難的問(wèn)題，要從立法著手降低其準(zhǔn)入門(mén)檻，通過(guò)建立健全社區(qū)民間組織的信息公開(kāi)、年檢、評(píng)估等制度，促進(jìn)其更好更快發(fā)展[4]；逐步擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的范圍；規(guī)范社會(huì)組織內(nèi)部管理，形成監(jiān)管合力；以品牌社會(huì)組織帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展；建立社會(huì)組織孵化機(jī)制和支持體系。

（四）提高公眾參與的意識(shí)和能力

公眾是社區(qū)治理的主體之一，公眾本身的參與意識(shí)、方式、能力直接決定著社區(qū)治理的水平高低。一是積極引導(dǎo)公眾人格意識(shí)轉(zhuǎn)變。公眾人格意識(shí)的轉(zhuǎn)變，要求變“個(gè)體人”的意識(shí)為“公共人”的意識(shí)。這種“公共人”意味著廣大公眾要由被管理者角色轉(zhuǎn)為管理者角色，變“被動(dòng)者”身份為“主動(dòng)者”，變“無(wú)責(zé)任主體”為“有責(zé)任主體”[5]。二是提升公眾參與社區(qū)治理的能力。使公眾不僅愿意參與，而且能夠參與。可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)政策、教育培訓(xùn)、媒體傳播、精英帶動(dòng)等方式提高公眾的參與意識(shí)與能力。

公眾參與是我國(guó)社會(huì)治理格局的重要一極，是確保形成良好社區(qū)治理的有效途徑。在城市社區(qū)治理中，居民、社會(huì)組織、單位等公眾是最主要的利益相關(guān)者，充分提高公眾參與城市社區(qū)治理的積極性，提升其參與的意識(shí)與能力，培育和規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展，并從制度層面為公眾參與城市社區(qū)治理建立起完善機(jī)制，對(duì)于城市社區(qū)治理水平將會(huì)起到更為積極和重要的作用。政府推進(jìn)、公眾積極，公眾參與必將迎來(lái)一個(gè)加速健康的發(fā)展期，必將形成社區(qū)治理人人有責(zé)，和諧社區(qū)人人共享的良好局面。

[1]張民闊.公民參與 “城中村”社區(qū)治理的研究綜述[J].公共管理,2015(33)：99.

[2]蔣俊杰.領(lǐng)導(dǎo)干部提升社會(huì)治理能力的方向與方法[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2014(3)：6-8.

[3]吳佳順.城市社區(qū)治理中公民參與方式研究[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011(6)：39,43.

[4]鄭嵐.城市社區(qū)治理中的公眾參與[J].人民論壇,2011(29)：246-247.

[5]黃品嘉等.提升公眾參與社會(huì)治理創(chuàng)新的積極性[OL].http://theory.people.com.cn,2016-09-25.