本刊記者 原松華

盡快構(gòu)建人口與發(fā)展綜合決策新機制

本刊記者 原松華

少子老齡化、嚴重老齡化、勞動年齡人口逐年減少，是我國人口發(fā)展面臨的三大“難題”。為促進人口長期均衡發(fā)展，我國政府從調(diào)整生育政策入手，2016年起實施全面二孩政策，對近中期的人口老齡化有微弱的下調(diào)作用?！笆濉逼陂g，如何調(diào)整人口政策體系，以實現(xiàn)新常態(tài)下的人口均衡發(fā)展？為此，《中國發(fā)展觀察》記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副研究員馮文猛、中國宏觀經(jīng)濟研究院社會所社會治理研究室副主任顧嚴。

生育政策調(diào)整需要分三步走

中國發(fā)展觀察：我國是人口大國，既要面對發(fā)展中國家人口多、資源環(huán)境關(guān)系緊張、就業(yè)和脫貧壓力等問題，也要面對發(fā)達國家的人口老齡化和低生育率問題，2016年我國正式公布了《關(guān)于實施全面兩孩政策，改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》，但全面二孩政策并沒有產(chǎn)生預(yù)期的生育高峰，為什么？有業(yè)內(nèi)專家建議，應(yīng)全面放開生育，您對此怎么看？

馮文猛：事實上，對于二孩政策落地是否帶來了預(yù)期的生育高峰，是存在爭論的。按照國家統(tǒng)計局給的數(shù)據(jù)，近些年我國每年出生人口一直維持在1600萬人左右，2016年出生人口1786萬，比2015年增加了131萬。從這個數(shù)據(jù)判斷，說二孩政策一點兒效果也沒有顯然不符合實際。

但二孩政策落地后，確實沒有帶來有些人預(yù)期的幾百萬新增出生人口。對此，我們需理性看待。一方面，二孩政策所積累的生育是需要時間釋放出來的，一般是三到五年。一個簡單的事實是，懷孕、妊娠都需要時間。全面二孩政策剛落地，且各地在實施中還有一些時差，不可能政策一落地，孩子立刻出生。2016年選擇生育的，往往是那些年紀太大無法再等的高齡群體。對于全面放開二孩后到底能夠帶來多少效果，需要花時間緊密跟蹤，只有把未來三、四年的生育情況做個整體分析，才可能做出比較科學(xué)的結(jié)論。

另一方面，一個不容忽視的現(xiàn)實是，受觀念改變、育兒成本上升、工作方式變化、家庭政策不完善等多方面因素影響，人們的生育意愿確實在下降。這方面已有一些調(diào)查，雖然結(jié)果不盡相同，但整體顯示出這樣的趨勢。

我國從上世紀90年代初期總和生育率就開始低于2.1的更替水平，對于目前的總和生育率，比較令人信服的判斷是在1.5左右。這種情況從中長期看，不利于我國的經(jīng)濟社會發(fā)展。對于是否應(yīng)該全面放開生育，我個人是贊同的。實際上，在2012年寫的一篇研究報告中，我曾提出生育政策調(diào)整需要分三步走的思路。首先是到2015年放開二孩，其次是到2020年全面放開生育政策，第三步是再過五年左右還要鼓勵生育。從最近幾年人口變化的實際情況看，估計這個時間表還需要提前。但考慮到人口出生盡量避免給醫(yī)院、就學(xué)和之后的就業(yè)帶來集中在某個期間的沖擊，這個調(diào)整需要經(jīng)過認真研究后進行，這幾年對全面二孩政策實施后的效果評估尤為重要。

顧嚴：全面兩孩政策，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央，站在中華民族長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度，促進人口均衡發(fā)展的重大舉措。對于全面兩孩政策的實施效果，社會各界高度關(guān)注。

2016年，全國出生人口1786萬人，比上年增長了7.9%。針對同樣的數(shù)據(jù)，卻有迥異的觀點。樂觀者認為，出生人口創(chuàng)2000年以來的最高水平，說明全面兩孩政策“完全符合預(yù)判”“十分有效”。悲觀者認為，這與中國人口學(xué)會會長翟振武教授預(yù)測的近5000萬人的出生人口峰值相去甚遠，政策效果不及預(yù)期。

本人認為，單憑2016年的出生人口數(shù)，既不能論證全面兩孩政策有效，也不能斷定其無效。因為，從生育政策的調(diào)整，到生育意愿、再到生育行為的改變，是有一個傳導(dǎo)過程的。假定全面兩孩政策2016年1月一公布，原先受到政策限制的育齡女性立即受孕成功，最快也要到當年第四季度，才能產(chǎn)下新生

馮文猛：對于是否應(yīng)該全面放開生育，我個人是贊同的。應(yīng)該分三步走，首先是2015年已經(jīng)放開了二孩，其次是到2020年全面放開生育政策，第三步是2025年左右還要鼓勵生育。從實際情況看，第二、三步還要提前。兒。更何況，中央決定出臺了，還要等地方的細則落地，家庭也要做備孕的安排，經(jīng)過幾個月的“造人”努力，再熬過懷胎十月，而后才是分娩。照此推測，2017年才會迎來全面兩孩政策后的第一個生育高峰?，F(xiàn)在就判斷全面兩孩政策的實施效果，為時尚早。

不過，對我國婦女總和生育率明顯低于更替水平的現(xiàn)狀，對適齡人口生育意愿明顯降低的趨勢，各方的認識是一致的。因此，對于進一步放開生育政策，甚至是實施鼓勵生育的政策，人們也有很強的期待。

但要立即轉(zhuǎn)為全面放開生育的話，目前配套的準備明顯不足。我們的研究團隊建議，一要加快推進個稅改革，以家庭為單位計征個人所得稅，以家庭為單位綜合征收工資薪金和一次性勞務(wù)所得稅，減輕家庭的生育和撫養(yǎng)負擔；二要提前配置服務(wù)資源，特別是婦幼健康、兒童照料、學(xué)前教育、義務(wù)教育、住房保障等，發(fā)揮政府和社會力量兩方面的積極性，為生育水平的回升創(chuàng)造條件；三要建立出生人口預(yù)警機制，設(shè)定生育政策進一步調(diào)整的觸發(fā)條件，以2017年—2018年為密切觀察期，一旦年出生人口連續(xù)達不到1900萬人，就應(yīng)啟動新一輪生育政策調(diào)整。

抓住“十三五”老年人口增長放緩窗口期，構(gòu)建政策體系

中國發(fā)展觀察：到21世紀中葉，我國將迎來老年人口高峰，具體會在什么時間？對經(jīng)濟與社會發(fā)展的影響是什么？2030年我國將進入老年人照顧負擔沉重階段，需要提前做好哪些工作？

馮文猛：到21世紀中葉的老年人口高峰，實際上和20世紀下半期我國經(jīng)歷的三次嬰兒潮是相對應(yīng)的。新中國成立后，第一次嬰兒潮出現(xiàn)在20世紀50年代，年出生人口超過了1000萬；第二次是從1962年開始維持了15年，每年出生人口保持在2000多萬人的高位；第三次是1986年到1990年，其中1990年2621萬人，達到年出生人口的頂點。出生后經(jīng)過60年，人開始步入老年階段。從這三次嬰兒潮的時間，很容易推算出本世紀我國老年人口高峰期出現(xiàn)的具體時間。

規(guī)模龐大的老年人口出現(xiàn)和快速發(fā)展的老齡化，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響是全方位的。在經(jīng)濟層面，既有勞動年齡人口的減少和勞動力平均年齡的上升，也有醫(yī)療養(yǎng)老等領(lǐng)域財政支出壓力的增大；在社會層面，既有養(yǎng)老照料需求的急劇增加，也有家庭以及代際關(guān)系的重新調(diào)整，等等。同時，需要注意的是，老齡化的發(fā)生，帶來的不僅僅是負面的影響。且不說健康長壽是一個社會文明進步的主要標志，單看近些年老齡產(chǎn)業(yè)的興起和迅速發(fā)展，就能明白老齡化對經(jīng)濟社會的發(fā)展也具有很多正向作用，需要去不斷挖掘。

2030年，我國進入養(yǎng)老照顧負擔沉重階段，需要做好三個方面的工作。一是解決人的問題，即培育合格的護理人員隊伍；二是解決錢的問題，是通過長期護理險還是通過其他籌資方式，抑或由家庭出資解決，需要結(jié)合我國具體國情做出研商；三是充分發(fā)揮家庭的作用，任何國家都無力通過機構(gòu)為所有老年人提供照料，我國自古重視家庭孝道，近些年在養(yǎng)老服務(wù)體系中也確立了居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托的原則，因此，充分發(fā)揮家庭照料作用不容小覷。問題的關(guān)鍵在于在家庭規(guī)模日益縮小和當前雙職工為主的工作模式下，為家庭提供養(yǎng)老照料服務(wù)創(chuàng)造條件。

近期，養(yǎng)老照料需要確定一些重點人群。其中，失能、半失能老人和空巢老人等群體應(yīng)該成為重點對象。還需注意，提供照料不僅包括身體照料，也需要考慮精神慰藉和老年人的社會參與。

顧嚴：我國于2000年前后進入了老齡化社會，那時的人均GDP排名全球后1/3，老齡化率卻在前1/3，“未富先老”的特征十分明顯?！笆晃濉睍r期，全國年均增加老年人口約670萬。“十二五”時期，這一數(shù)字上升至850萬人左右，此時期被看作是我國老年人口的第一次增長高峰。

進入“十三五”，老年人口的增長將出現(xiàn)階段性放緩，年均增加680萬左右。但2020年以后，將迎來老年人口第二次增長高峰，持續(xù)三個五年，年均增加1000多萬老年人。2036年—2045年，老年人口增長明顯放緩，年均增幅會降至400萬人以下。2046年—2050年，第三次老年人口增長高峰出現(xiàn)，年均增幅將回升到680萬人。

人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，深刻影響國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。一是社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等支出增加，政府、企業(yè)和家庭負擔加重。二是勞動年齡人口減少，壓低經(jīng)濟潛在增長率。三是儲蓄率下降，消費率的上升對沖不了投資增長的放緩和消費能力的下降。四是社會整體活力衰減，創(chuàng)新能力弱化。五是涉老生活照料和精神慰藉的壓力增大，空巢老人與留守老人、隨遷老人與返鄉(xiāng)老人、失能老人與困難老人等社會問題凸顯。

按照習(xí)近平總書記的要求，必須做到及時應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、綜合應(yīng)對。具體而言，就是要牢牢抓住“十三五”這個老年人口增長的窗口期（老年人口總量規(guī)模增加，增長率趨緩），面向第二個100年奮斗目標來加強頂層設(shè)計，構(gòu)建起效應(yīng)長遠、協(xié)調(diào)配套的政策體系。最為重要的三個方面，一是動態(tài)完善生育政策，促進生育率向更替水平回歸，避免過快和過度的人口老化；二是推動就業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，以增加勞動力有效供給和提高勞動生產(chǎn)率為導(dǎo)向，讓人口數(shù)量型紅利順利轉(zhuǎn)為質(zhì)量型；三是健全養(yǎng)老服務(wù)體系，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合，精準高效地滿足多樣多層的需求。

延遲退休必須事先滿足四組先決條件

中國發(fā)展觀察：面對人口老齡化問題的臨近和未來勞動力總量的減少，2017年國家將出臺延遲退休方案，能解決哪些問題？

馮文猛：隨著人均預(yù)期壽命增加和人口老齡化的加劇，世界上很多國家都在嘗試提高退休年齡。我國目前的退休制度是在很多年前制定的，同當時相比，現(xiàn)在的勞動方式、人均預(yù)期壽命都發(fā)生了很大的變化，因此，做出延遲退休年齡的方案，是符合我國當前的具體國情和今后的發(fā)展趨勢的。

延遲退休方案的出臺，一方面能夠緩解日益增大的養(yǎng)老金支出壓力，畢竟在同等待遇下，人們領(lǐng)取養(yǎng)老金的周期縮短了。另一方面，也是最主要的，是在人均預(yù)期壽命已經(jīng)大大提高的背景下，充分利用老年人力資本，這對一個國家的中長期經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要。在這個領(lǐng)域，很多發(fā)達國家都在嘗試且有了不少成功經(jīng)驗，我國這方面的工作雖有起步，但整體發(fā)展并不成熟。在延遲退休年齡方案出臺后，進一步研究如何創(chuàng)造老年友好型工作環(huán)境，充分利用老年人力資本，更為重要。

同時，延遲退休年齡在操作中需要考慮具體工種。在一些領(lǐng)域，年齡的增加會帶來生產(chǎn)效率的顯著下降，且勞動者個人也無法承擔相應(yīng)的勞動強度，勞動者本身的人力資本也不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的要求。對于這些領(lǐng)域，采取“一刀切”的方式可能并不適宜。

顧嚴：根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2016年人口數(shù)據(jù)，勞動年齡人口與老年人口的比例關(guān)系約為3.9：1。2025年，這一比例會降至2.8：1。到2035年和2050年，將進一步降為1.9：1和1.3：1。再加上兒童撫養(yǎng)負

顧嚴：以2017年—2018年為密切觀察期，一旦年出生人口連續(xù)達不到1900萬人，就應(yīng)啟動新一輪生育政策調(diào)整。擔，就更加沉重了。目前是1.9個人養(yǎng)1個人，21世紀中葉會變成1個人養(yǎng)1個人。

延遲退休作為應(yīng)對人口老齡化，特別是養(yǎng)老負擔加重和勞動年齡人口減少的措施，其積極效應(yīng)的發(fā)揮是需要一些先決條件的，絕不是沒有副作用的“神藥”。本人曾經(jīng)在拙文《實施延遲退休須滿足四組先決條件》（《中國發(fā)展觀察》2015年第10期）中，闡述過如下觀點：

第一，假定從2020年起，每三年退休年齡延遲1歲，與退休年齡不變的情況相比，2020年—2030年、2030年—2040年、2040年—2050年期間，年均增加勞動年齡人口700萬人、1090萬人和2070萬人；然而，退休年齡每延遲1歲，全國整體的勞動生產(chǎn)率會下降五至六個百分點。

第二，按照同樣的政策假定，2030年、2040年和2050年的老年撫養(yǎng)比，將比退休年齡不變的情況低11、19和41個百分點，總撫養(yǎng)比分別低13、22和47個百分點；但是延遲退休會減少家庭內(nèi)部提供照料服務(wù)的人力，增加家庭的撫養(yǎng)壓力。

第三，按照職工人均繳費8500元、離退休人員人均領(lǐng)取2.5萬元的2014年水平匡算，2020年—2030年、2030年—2040年、2040年—2050年期間，年均增加養(yǎng)老保險繳費收入600億元、930億元、1760億元，年均減少養(yǎng)老金支出1750億元、2730億元、5180億元；不過，延遲退休極易引發(fā)社會不穩(wěn)定，法國、韓國、比利時、波蘭等近期都爆發(fā)過單次規(guī)模10萬人甚至是100萬人的游行示威。

為發(fā)揮其積極作用、減輕其消極影響，必須事先滿足四組先決條件：一是勞動生產(chǎn)率提升的普遍化和勞動力市場的彈性化；二是公共政策的家庭化和家庭支持政策的普惠化；三是養(yǎng)老保險預(yù)期權(quán)益的清晰化和退休金增長的機制化；四是社會態(tài)度的正面化和涉穩(wěn)風險的可控化。

這就需要加快建立富有彈性的勞動力市場，著力構(gòu)建有利于家庭發(fā)展的政策支持體系，實施兼顧老年人待遇和勞動者權(quán)益的養(yǎng)老保險收支策略，扎實開展延遲退休的社會穩(wěn)定風險評估。此外，在起步階段，延遲退休宜自愿、不宜強制，宜分類、不宜“一刀切”。

我國勞動年齡人口呈現(xiàn)五個特征

中國發(fā)展觀察：人口發(fā)展是經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，未來我國勞動年齡人口特征是什么？

馮文猛：人口發(fā)展具有慣性，如果沒有突發(fā)的重大影響因素發(fā)生，當前的低生育率水平和人口老齡化預(yù)期會在今后相當長的一段時期內(nèi)持續(xù)下去。在這一背景下，未來我國勞動年齡人口將會出現(xiàn)總量和比例的持續(xù)下降；同時，勞動年齡人口的平均年齡也將持續(xù)上升。勞動年齡人口的這兩大特征，將會對我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展帶來深遠影響，需要包括勞動力市場政策在內(nèi)的各個領(lǐng)域做出相應(yīng)調(diào)整。

自20世紀80年代以來，日益活躍的人口流動成為我國經(jīng)濟社會領(lǐng)域中的一個重要現(xiàn)象。毋庸置疑，人口的遷移流動已經(jīng)對人口空間分布的“胡煥庸線”產(chǎn)生了影響。在研究遷移流動時，需要注意兩個不同的趨勢。在很長一段時期內(nèi)，人口從中西部向東部流動成為主流，只要東西部的地區(qū)間發(fā)展差距存在，今后這一趨勢依然會持續(xù)下去。但近些年，隨著產(chǎn)業(yè)向中西部的階梯式轉(zhuǎn)移以及中西部的不斷發(fā)展，人口從東部向中西部回流也成為一個重要現(xiàn)象。因此，在考慮人口的遷移流動時，這兩個趨勢都需要引起重視。在這兩個趨勢的共同影響下，人口地理分布是否繼續(xù)遵從“胡煥庸線”，將成為一個值得關(guān)注的有意思的問題。

顧嚴：當前及今后一個時期，我國的勞動年齡人口至少呈現(xiàn)出五個特征：一是總量持續(xù)減少；二是結(jié)構(gòu)不斷老化；三是素質(zhì)有所提升；四是流動趨于有序；五是分布更加集中。

總量和結(jié)構(gòu)特征是人口老齡化的必然結(jié)果，素質(zhì)特征取決于教育培訓(xùn)的發(fā)展，流動和分布特征受到客觀規(guī)律—“胡煥庸線”的影響。

在尊重這一規(guī)律的基礎(chǔ)上，進一步促進人口的合理流動和優(yōu)化分布，我們的研究團隊認為，首先要持續(xù)推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，暢通落戶渠道，完善公共服務(wù)，深化財政和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城。其次要推動人口合理集聚，以城市群為主體形態(tài)，促進不同等級的城市以及小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；再次要根據(jù)人口與資源環(huán)境之間的平衡關(guān)系，制定和完善與主體功能區(qū)相配套的人口政策，引導(dǎo)人口合理遷移和分布。此外，還要從人口安全和國家安全的戰(zhàn)略高度，多措并舉穩(wěn)住邊境人口適度規(guī)模，促進邊境地區(qū)繁榮發(fā)展、群眾安居樂業(yè)。

對農(nóng)民工需建立“費隨人走”的長效機制

中國發(fā)展觀察：離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工已成為城市貧困人口的新主體，如何對待他們？國家是否需要有新政策扶持他們培訓(xùn)、就業(yè)？

馮文猛：城市貧困人口中有一部分來自離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工，這同當前我國的戶籍制度改革、公共服務(wù)提供模式、勞動力市場分割、社會保障制度碎片化等多個因素有關(guān)。需要看到的是，大規(guī)模的農(nóng)民工群體，為我國過去30多年的經(jīng)濟高速發(fā)展和社會進步做出了巨大貢獻，因此，對待農(nóng)民工需要一視同仁。對于成為貧困人口的農(nóng)民工群體，更需要給予充分重視，分析其貧困的具體原因，分類施策，解決這些人的生活困難，力爭實現(xiàn)充分就業(yè)，帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

同時，鑒于農(nóng)民工群體在勞動力市場上相對弱勢，且從事的工作具有相對集中性，需要國家對其就業(yè)培訓(xùn)進行支持。事實上，近些年政府不同部門已經(jīng)針對農(nóng)民工展開了不同形式的培訓(xùn)。今后的培訓(xùn)工作重點，是如何將這些既有的項目結(jié)合起來，通過整合資源，提升其培訓(xùn)效果，更大程度地實現(xiàn)對農(nóng)民工的就業(yè)支持。同時，對于培訓(xùn)內(nèi)容的設(shè)定，鼓勵企業(yè)更多介入，使培訓(xùn)內(nèi)容和市場需求更為契合，也是需要考慮的一個重要方面。此外，對農(nóng)民工的培訓(xùn)，不應(yīng)僅限于技能提升，對其如何進行權(quán)益保護，也要納入培訓(xùn)內(nèi)容。

顧嚴：不論從理論上還是實證上，都有很強的證據(jù)表明，農(nóng)民工平均的人力資本水平，既高于他們在農(nóng)村留守的家人，又高于所到城市的貧困居民。因此，進城的農(nóng)民工中，處于絕對貧困狀態(tài)的，尚屬于少數(shù)。按照常住人口的口徑計算，農(nóng)民工的貧困發(fā)生率，也低于城市戶籍居民。

對于農(nóng)民工成為城市新貧困人口的關(guān)切和擔憂，主要是因為其就業(yè)穩(wěn)定性比較差，勞動收入又占全部收入的95%以上，一旦失去工作，就很容易陷入貧困。直接的推論是，應(yīng)該加強對農(nóng)民工的就業(yè)和培訓(xùn)扶持。我認為，還可以從更寬的視角來解決農(nóng)民工貧困問題。

一方面，應(yīng)該考慮農(nóng)民工在農(nóng)村的合法權(quán)益的切實保障和更好實現(xiàn)，增強其“帶資進城”能力。首先要明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)頒證、集體經(jīng)濟組織成員權(quán)認定和集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，修改《農(nóng)村土地承包法》的不合理條款，確保進城不影響其在農(nóng)村的合法權(quán)益。二是要建立農(nóng)村集體資源使用者付費制度，新老劃斷，近期對新申請的宅基地按照一定標準收取使用費，中長期對農(nóng)村新取得土地和資產(chǎn)的一律采用市場化方式購買。三是要健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和收益分配機制，探索宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等市場交易方式，理順增值收益的分配關(guān)系，確保大部分土地流轉(zhuǎn)增值收益由村集體及其成員享有。

另一方面，要按照基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的要求，給予農(nóng)民工在城市的公平待遇。從機制設(shè)計的角度看，一定要有效激勵流入地政府，為常住農(nóng)民工及其家庭提供基本服務(wù)。近期可結(jié)合新一輪戶籍制度改革，建立健全中央和省級財政的獎勵機制。獎勵原則上，重獎居住證持有人享有公共服務(wù)較實、進城落戶人口較多的流入地，同時不降低對流出地的轉(zhuǎn)移支付；獎勵方向上，中央財政側(cè)重跨省流入地區(qū)和中西部省內(nèi)遷移集中地區(qū)，省級財政側(cè)重省內(nèi)跨地市流入地區(qū)和欠發(fā)達地市內(nèi)遷移集中地區(qū)；獎勵方式上，對財力較弱地區(qū)以資金獎勵、上收事權(quán)、增加一般性轉(zhuǎn)移支付和基建投資為主，對財政可持續(xù)能力較強地區(qū)以下放財權(quán)、階段性增加地方債發(fā)行規(guī)模為主。中長期看，應(yīng)建立“費隨人走”的長效機制。

實施國土均衡發(fā)展戰(zhàn)略，促進人口均衡發(fā)展

中國發(fā)展觀察：請對流動人口社會融合與新型城鎮(zhèn)化、促進人口均衡發(fā)展提出政策建議。

馮文猛：當前，我國流動人口社會融合和城鎮(zhèn)化中的突出問題，是半城市化現(xiàn)象，即大部分地區(qū)的流動人口仍然無法充分享有同本地市民相同的待遇，無法實現(xiàn)充分的社會融合，造成社會中“二元”甚至“三元”現(xiàn)象。這就需要我國未來推進更為徹底的戶籍制度改革，消除基于戶籍產(chǎn)生的人們在接受教育、進行就業(yè)、享受社保中的各種差異。當前，這方面的難點，是人口在500萬人以上的特大城市如何進行戶籍制度改革的問題。

需要指出的是，絕大多數(shù)的個人流動是理性的，只要存在地區(qū)差距，只要有更加充分的就業(yè)機會，個人流向大城市是必然的。因此，從中長期的視角看，要促進人口均衡發(fā)展，需要盡力縮小地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)機會、公共服務(wù)等各個領(lǐng)域中的差異。這就要求一方面各地根據(jù)自身情況發(fā)掘自己的特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造充分的就業(yè)機會，另一方面國家要有意識地實施國土均衡發(fā)展戰(zhàn)略，消除公共服務(wù)提供中的地區(qū)差異，從多角度入手對既存的落后區(qū)域進行支持。

顧嚴：前面談到的人口流動與分布、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋等，實際上都是新型城鎮(zhèn)化的重要議題；著重分析的人口老齡化問題，涉及人口自身正常更替、人口與經(jīng)濟社會相協(xié)調(diào)等人口均衡發(fā)展的重要內(nèi)容。這里再補充一條建議——為了支撐《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》提出的人口均衡發(fā)展國家戰(zhàn)略，必須盡快構(gòu)建起人口與發(fā)展綜合決策的新機制。

在此機制下，分散的人口數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)共享與整合利用，人口監(jiān)測和預(yù)測的信息能相互印證，而不是互相否定，進而為政府、企事業(yè)單位和社會公眾的決策提供最基礎(chǔ)、最靠譜的人口數(shù)據(jù)支撐；人口因素對重大決策、重大改革和重大工程建設(shè)的影響，能夠及時得到分析，經(jīng)濟增長和社會發(fā)展對人口的影響，也能得到科學(xué)的評估，人口政策因而可以和相關(guān)政策有效銜接；人口風險的評價與防控會有所加強，相應(yīng)的政策儲備將被提前謀劃和安排，以切實保障國家人口安全。