摘要：農(nóng)村土地征用問題是城鎮(zhèn)化過程中無法避免的問題。伴隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地征用現(xiàn)象發(fā)生的越來越多。土地是我國的稀缺資源，是農(nóng)民得以生存的基礎(chǔ)，也是維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的前提。從我國目前的農(nóng)村土地征用的程序來看，在土地征用過程中行政主體的自由裁量權(quán)過大過寬，這容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，在這種情況下公正的程序就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：土地征用；程序；法治化

中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0108-02

作者簡介：韓娟（1991-），女，漢族，河南鄲城人，華東交通大學人文社會科學學院，2016級碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

一、關(guān)于土地征用程序問題

行政征用是行政主體依照法律的規(guī)定，基于公共利益的目的，依法強制性地取得行政相對人土地所有權(quán)，并給行政相對人合理經(jīng)濟補償?shù)囊环N具體行政行為。因此，它是一種特定的行政行為。

行政征用的基本構(gòu)成要素為：1.公共目的性。表現(xiàn)在國家行使征用土地權(quán)力的目的是為公共利益，這是土地征用的的首要條件。2.強制性。體現(xiàn)在國家行使征收土地的權(quán)利時不受任何國家機關(guān)、團體和個人的干涉，土地所有權(quán)人必須服從。3.補償性。國家征用土地所有權(quán)人的土地時必須依照法律的規(guī)定給予適當?shù)难a償，國家并不是無償?shù)恼饔猛恋厮袡?quán)人的土地。①這三個要素是行政征用的基本構(gòu)成要素，是行使土地征用權(quán)時所必須具備的要素。

土地征用程序是行政主體在實施土地征用行為時的方式和步驟。土地征用程序在整個土地征用過程中發(fā)揮著不可替代的作用，是決定土地價值能否實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，是決定土地所有權(quán)人的利益能否得到保障的重要因素。在土地征用過程中，行政機關(guān)擁有極大的自由裁量權(quán)，包括公共利益如何認定到補償?shù)姆绞胶蜆藴实拇_立，都由行政機關(guān)說的算。如果對有權(quán)力的人沒有任何的約束機制，勢必會導(dǎo)致權(quán)力的濫用，這是不言自明的真理。在這種情況下，規(guī)范行政機關(guān)的自由裁量權(quán)就顯得極為重要，這是保障土地被征用人合法權(quán)益的重要渠道，也有利于土地征用程序走向法治化。

二、我國農(nóng)村土地征用程序的現(xiàn)狀

目前，我國沒有統(tǒng)一的土地征用法和行政程序法。雖然我國的土地征用啟動程序的規(guī)范性文件集中于我國的《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等法律文件中，可是依據(jù)現(xiàn)行的規(guī)定來看，土地征用主要由以下幾個步驟構(gòu)成：擬定征用方案、審查報批，征用方案公告、制定補償方案、公告補償安置方案并組織實施、清理土地和實施征用土地。從上面的土地征用環(huán)節(jié)中，可以看出各個環(huán)節(jié)都存在不同程度的程序混亂以及程序規(guī)范模糊，曲解的情況，缺乏必要的公正性，并且沒有體現(xiàn)被征用土地人的參與情況，也沒有征求意見的環(huán)節(jié)和后續(xù)的司法救濟程序，存在很多程序規(guī)定上的缺陷。農(nóng)民的利益得不到保障，由此引發(fā)的沖突和問題不斷。

（一）土地征用程序缺乏公正性

公正的程序要求對權(quán)利主體和義務(wù)主體同等對待，這是對權(quán)利保障中應(yīng)首先體現(xiàn)的方面。首先，糾紛的解決者應(yīng)保持中立的地位，這是公正程序的要求。并且在解決糾紛時與實體權(quán)利義務(wù)有關(guān)的人不應(yīng)扮演裁決者的角色。裁決者保持中立的地位會給當事人一種公平待遇的感覺，有利于程序公正的實現(xiàn)。其次，公正的程序還要求在糾紛解決的過程中，要充分聽取處于弱勢地位的當事人的意見，讓雙方當事人都能參與到其中。

從《土地管理法》中可以看出，土地征用方案是經(jīng)過市、縣人民政府批準并組織實施；土地征用補償、安置方案的出臺，是由市、縣人民政府批準后，并由其土地行政主管部門實施；而且如果被征用土地的被征地人如果對補償方面的相關(guān)問題有不同意見而發(fā)生爭議的，由縣級以上地方人民政府組織協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)沒有成功，那么就由批準征用土地的人民政府做最后的裁決。由此看出，在征收征用土地規(guī)定的制度方面，基層人民政府既是運動員又是裁判員，充當了征用土地的決策者、實施者、被征收土地的使用者、爭議的協(xié)調(diào)者和裁決者的多重身份。這種情況下，就嚴重違背了“任何人不能作為自己案件的法官”的法理要求，往往造成行政機關(guān)打著公共利益的旗號來達到謀取私利的目的。在行政主體占絕對優(yōu)勢的情況下，相對人明顯的處于弱勢的地位，這種情況下往往由行政主體一方說的算。②

（二）土地征用程序中法律地位不對等

公正的程序在制度設(shè)計的時候要求應(yīng)該含有聽證制度、公告制度等方面的內(nèi)容。土地征用程序中要求給予土地的被征用方充分的參與機會，征用土地的行政主體應(yīng)當充分聽取對方的意見和建議，但是，在實際的操作過程中，雙方當事人的法律地位明顯的不對等。

我國《土地管理法》中有關(guān)被征用土地方的權(quán)利特別少，僅僅有兩次象征性的公告。我國《土地管理法》第46條規(guī)定的“國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。這次公告僅僅是一個附屬程序，僅僅是批準程序中的附屬程序，它的目的在于讓權(quán)利人進行權(quán)利登記。可以從中看出已經(jīng)批準了再進行公告完全起不到監(jiān)督的作用，更體現(xiàn)不出被征用土地方的參與原則。還有就是第48條規(guī)定的“征用補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的意見”。從這次的公告可以看出，土地征用方案是已經(jīng)確定之后而發(fā)出的公告，完全談不上是征求意見更多的是告知。

從我國《土地管理實施條例》的規(guī)定可以看出，土地征用的方案和相關(guān)補償是在征用后公告的，是一種后置程序。被土地征用人只有在政府對地塊和安置標準確認之后，才能獲知相關(guān)消息。在征用土地的過程中，被土地征用人對所征用土地的程序和有關(guān)的補償以及所要承擔的風險一無所知，完全被剝奪了知情權(quán)和參與權(quán)。在聽證的過程中，被土地征用人完全被排除在外，征收補償方案的確定明顯缺乏聽證、協(xié)商、公正評估等內(nèi)容，都沒有體現(xiàn)被土地征用人的參與原則，雙方完全處于不對等的地位。

（三）土地征用程序缺乏司法救濟方面的規(guī)定

在所有的有關(guān)救濟程序中，司法方面的監(jiān)督無疑是最有效的監(jiān)督，是保障公民權(quán)利最有效的手段。因為土地征用中，雙方處于不平等的法律地位：處于強勢地位的行政主體和處于弱勢地位的公民。假如對實施的程序不加以規(guī)定和監(jiān)督，容易導(dǎo)致行政主體及其工作人員打著公共利益的旗號而任意理解法律，以自己的方式和方法來處理土地征用過程中的爭議。這樣對本來就處于弱勢地位的被土地征用方的地位更加不利，缺乏對土地權(quán)益人的權(quán)益救濟。我國對于土地征用制度沒有明確規(guī)定相關(guān)的司法救濟，沒有為被土地征用方設(shè)立出現(xiàn)征用爭議向人民法院起訴的救濟途徑，這是一個嚴重的缺陷和不足。我國的土地征用程序應(yīng)當明確規(guī)定土地征用出現(xiàn)爭議時的司法救濟途徑，只有這樣才能保障處于弱勢地位的當事人的合法權(quán)益。

三、我國土地征用程序的構(gòu)建

（一）單獨設(shè)立公共利益審查機關(guān)

我國的土地征用程序一般是指行政征收征用中的個別程序。而行政征收、行政征用的目的是相同的，都是以實現(xiàn)公共利益為目的，所以，關(guān)于公共利益的認定是行政征收和行政征用的重要內(nèi)容。

依據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，土地征用中，用地單位向縣級以上人民政府提出用地申請。以公共利益為申請理由是每個用地單位提出申請的依據(jù)，但是，如何確定是否是為了公共利益，應(yīng)當由專門的行政機關(guān)進行公正的認定，審查其是否符合“公共利益”的標準。

根據(jù)我國目前關(guān)于公共利益范圍的廣泛性和復(fù)雜性的特點，關(guān)于認定公共利益的程序要作為土地征用程序中的重點。在我國，土地征用是對被土地征用人的財產(chǎn)權(quán)的一種侵害，為了使“公益”和“私益”達到相對平衡的狀態(tài)，在土地征用程序中應(yīng)當體現(xiàn)相對人參與的原則。在行政機關(guān)認定公共利益之前，應(yīng)當召開相關(guān)的征求意見的會議，給相對人參與的機會，聽取被土地征用方的意見和建議。當土地征用的范圍較大時，聽證會議應(yīng)當由土地申請人、被土地征用人、有關(guān)專家組成，對征用土地的行為的必要性與合理性進行有關(guān)的聽證。聽證結(jié)束后，行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)聽證中篩選的相關(guān)信息進行審查，如果認為征用目的符合公共利益標準，應(yīng)當作出決定并及時向財產(chǎn)權(quán)益人進行公告。若土地征用的目的是符合公共利益要求的，則責令批準；若不符合公共利益的要求，那么應(yīng)當駁回土地申請人的申請。

（二）將聽證程序列入法定程序

將土地征用聽證程序與“兩公告，一登記”制度一起列入法律，保障被土地征用方具有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。聽證會議應(yīng)當由土地申請人、被土地征用人、有關(guān)專家組成，對征用土地的行為的必要性與合理性進行有關(guān)的聽證。在構(gòu)建聽證制度的同時，需要讓被土地征用方充分加入到土地征用的過程中，確保土地征用的最后決定是建立在雙方當事人參與的基礎(chǔ)上，給各利益方提供有效溝通、協(xié)議的渠道。

（三）明確司法救濟作為土地征用糾紛解決的最終手段

司法是法治的最后一道防線，把司法救濟明確到土地征用程序中是非常有必要的。在被土地征用者看來，當權(quán)利受到侵害時，法律應(yīng)為其提供救濟的途徑，保障其因土地被征用而遭受的損失。一方面，公正的司法救濟程序給被土地征用者提供了參與的機會和陳述的權(quán)利。另一方面，當土地征用機關(guān)違法征用土地或假借公共利益的名義侵權(quán)時，司法機關(guān)在很大程度上為被土地征用者提供了訴訟權(quán)和司法救濟途徑。

在審理土地征用糾紛中，審理機關(guān)應(yīng)重點審查土地征用行為是否是為了公共利益。如果不符合公共利益，審理機關(guān)應(yīng)根據(jù)法律的規(guī)定對土地征用決定進行撤銷。在審查補償爭議時，審查機關(guān)則應(yīng)重點審查財產(chǎn)評估報告，確定被征用土地的價值，法院對補償標準具有終裁權(quán)。

我國仍處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初級階段，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，土地征用補償機制不合理，土地征用評估機制不健全，部分土地征用工作人員的行為方式有待改善。農(nóng)村土地征用問題是一項關(guān)系國計民生的大問題，此問題的有效解決關(guān)系到農(nóng)民的切身權(quán)益。在完善各項土地征用工作的同時，應(yīng)該遵守法律法規(guī)，堅守法治理念，讓農(nóng)村土地征用走上法治化、規(guī)范化的道路。

[注釋]

①孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務(wù)印書館，1982：154.

②吳睿，王晴穎.論征用之公共利益要件[J].甘肅行政學院學報，2004（1）.

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[3]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務(wù)印書館，1982：154.

[4]王翠敏.土地征用法律程序的失范與完善[J].齊魯學刊，2007（5）.

[5]吳睿，王晴穎.論征用之公共利益要件[J].甘肅行政學院學報，2004（1）.