吳茜茜

（蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院 蘇州 215123）

美國聯(lián)邦《電子郵件管理指南》及其對我國的啟示

吳茜茜

（蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院 蘇州 215123）

本文主要通過分析美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)《電子郵件管理的新方法指南》以及《電子郵件管理指南》的實(shí)施背景和主要內(nèi)容，介紹其電子郵件管理過程中所采用的“頂石（Capstone）”方法，并從電子郵件的捕獲、存儲保管以及處置等方面分析這兩項(xiàng)指南中電子郵件管理的主要特點(diǎn)，以期為我國行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《公務(wù)電子郵件歸檔與管理規(guī)則》（DA/T32-2005）的完善和電子郵件的管理提供借鑒與啟示。

電子郵件 指南 美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu) “頂石”方法 啟示

電子郵件在政府和企業(yè)中的應(yīng)用已十分廣泛，加拿大《電子郵件管理指南》中提到“加拿大政府雇員每年要處理超過30億封電子郵件，并且這一數(shù)字還在逐年增加”。隨著電子郵件應(yīng)用的進(jìn)一步擴(kuò)展，其獨(dú)特的文件、檔案價(jià)值也愈發(fā)得到重視，各國紛紛制訂、完善其電子郵件管理政策。其中最典型的是美國管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget，OMB）、國家檔案與文件署（National Archives and Records Administration，NARA）聯(lián)合頒布的《電子郵件管理指南》。本文分析其重要旨意及特點(diǎn)，以期為我國電子郵件的精細(xì)化管理提供借鑒和啟示。

一、《電子郵件管理指南》的實(shí)施

美國聯(lián)邦《電子郵件管理指南》的實(shí)施源于兩大背景：建設(shè)開放政府和建設(shè)數(shù)字政府。美國奧巴馬政府一直將政府開放作為其施政重點(diǎn)，明確提出要建立透明、參與式和協(xié)作式政府，并將文件管理視為政府開放的支柱。然而，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)生成的電子文件數(shù)量激增，而原有基于紙質(zhì)文件和檔案柜的文件管理模式顯然已無法適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的需求，文件管理改革迫在眉睫。2012年8月24日，美國管理和預(yù)算局同國家檔案與文件署聯(lián)合發(fā)布了《管理政府文件指令》（Managing Government Records Directive，M-12-18），其中心目標(biāo)是“到2016年，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要以可訪問的電子形式管理永久和短期電子郵件公文”[1]79-87。為了達(dá)成這一目標(biāo)，OMB與NARA于2013年8月29日聯(lián)合頒布了《電子郵件管理的新方法指南》（Guidance on a New Approach to Managing Email Records），其中推出了被稱為“頂石”（Capstone）的聯(lián)邦電子郵件管理新方法。在此基礎(chǔ)上，2014年9月15日又頒布了《電子郵件管理指南》（Guidance on Managing Email），對用“頂石”方法管理電子郵件提供具體指導(dǎo)意見，并要求該兩本指南配套使用。

二、《電子郵件管理指南》的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

兩本指南均圍繞“頂石”方法展開，其主要內(nèi)容和要求如下。

1.基于“頂石”方法的電子郵件遴選鑒定。多數(shù)國家的電子郵件政策都指出，機(jī)構(gòu)內(nèi)每一位員工都肩負(fù)著電子郵件的捕獲（歸檔）責(zé)任。這意味著所有員工必須管理好自己的電子郵件賬戶，并且需要檢查每條消息，判斷它們的價(jià)值，選擇刪除或者將其歸檔。NARA認(rèn)為，這種將電子郵件鑒定、歸檔責(zé)任全部置于員工身上，員工在郵件往來基礎(chǔ)上對電子郵件作出處理決定的做法，會(huì)帶來巨大的負(fù)擔(dān)。因此，機(jī)構(gòu)需要采用一種更為簡便和自動(dòng)化的方法來管理電子郵件，于是“頂石”方法問世。

“頂石”方法是根據(jù)機(jī)構(gòu)內(nèi)電子郵件賬戶擁有者的工作或職位來對電子郵件進(jìn)行分類處理，從而從一個(gè)臨時(shí)性的、短暫的集合中將具有永久性保存價(jià)值的文件自動(dòng)分離出來的方法。當(dāng)機(jī)構(gòu)內(nèi)某些員工處在可能創(chuàng)建和接收需要永久保存的電子郵件的職位時(shí)，指定其電子郵件賬戶為“頂石賬戶”[2]。這些“頂石賬戶”的擁有者一般是機(jī)構(gòu)內(nèi)職位最高的領(lǐng)導(dǎo)或官員，也可能是機(jī)構(gòu)內(nèi)級別相對較低的關(guān)鍵決策者。按照這種方法，將機(jī)構(gòu)內(nèi)部所有“頂石賬戶”中的電子郵件列出，作為永久記錄進(jìn)行保存。機(jī)構(gòu)或組織內(nèi)剩余的電子郵件賬戶（“非頂石賬戶”）中的電子郵件則被自動(dòng)捕獲，作為臨時(shí)文件列出，并根據(jù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)需要設(shè)置其保管期限，進(jìn)行統(tǒng)一管理。此外，還可以使用手動(dòng)標(biāo)記的方式來覆蓋系統(tǒng)自動(dòng)默認(rèn)的規(guī)則，進(jìn)而保證低層員工生成或接收的適合長期或者永久保存的電子郵件文件能夠得到連續(xù)性保存[1]79-87。這種方法不依賴于特定的技術(shù)或軟件，旨在利用機(jī)構(gòu)內(nèi)已有的技術(shù)對電子郵件進(jìn)行管理，例如，機(jī)構(gòu)可以使用本地電子郵件系統(tǒng)、電子郵件歸檔應(yīng)用程序或者其他保存系統(tǒng)等。

2.電子郵件的捕獲。NARA頒布上述指南的目的是確保聯(lián)邦電子郵件在整個(gè)生命周期內(nèi)的全過程管理?！吨改稀分赋觯袡C(jī)構(gòu)管理的電子郵件賬戶都有可能涉及聯(lián)邦文件，如擁有多個(gè)用戶的電子郵件賬戶或者在多個(gè)系統(tǒng)中使用的個(gè)人郵件賬戶中的文件，以及機(jī)構(gòu)官員使用個(gè)人電子郵件賬戶處理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)產(chǎn)生的聯(lián)邦文件，或者發(fā)送至個(gè)人郵件賬戶但與機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)有關(guān)的文件等。因此，采用“頂石”方法時(shí)必須準(zhǔn)確識別最有可能包含具有永久保存價(jià)值的聯(lián)邦文件的相關(guān)郵件賬戶?！吨改稀肪唧w列舉了相關(guān)“頂石賬戶”，如獨(dú)立機(jī)構(gòu)或部門的領(lǐng)導(dǎo)及他們的助理或秘書、辦事處的負(fù)責(zé)人、主要區(qū)域的官員等。一旦確定了“頂石賬戶”，機(jī)構(gòu)就需要為其確定合適的處理權(quán)限，并與NARA的檔案鑒定人員一起來確定合適的電子郵件管理策略。

此外，《指南》要求出于法律和業(yè)務(wù)需要，機(jī)構(gòu)必須保留電子郵件的元數(shù)據(jù)，并且機(jī)構(gòu)有責(zé)任與其信息技術(shù)部門共同確認(rèn)相關(guān)元數(shù)據(jù)是否被捕獲，必要時(shí)可將元數(shù)據(jù)元素導(dǎo)出保存。這些元數(shù)據(jù)元素主要包括電子郵件日期、名稱、收件人發(fā)件人的地址、通訊組列表等等。

3.電子郵件的存儲和保管。在電子郵件的存儲和保管方面，“頂石”方法采用了NARA的預(yù)存儲（Pre-access ioning）策略，預(yù)存儲是指機(jī)構(gòu)將具有永久保存價(jià)值的電子文件副本轉(zhuǎn)移到NARA，在這些文件被作為國家檔案合法保管之前，機(jī)構(gòu)仍有對文件的控制訪問權(quán)[3]。在預(yù)存儲之后，轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)仍需保管完整的、功能齊全的轉(zhuǎn)移文件副本，直至某天被NARA合法保管為止。這種做法可以部分減輕因時(shí)間推移而帶來的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)殡娮余]件從被創(chuàng)建到被NARA合法保存之間可能間隔數(shù)年，在這一時(shí)間段內(nèi)，電子郵件具有潛在的風(fēng)險(xiǎn)。其次也可以避免由于技術(shù)手段或應(yīng)用程序改變造成的無法訪問、讀取的損失。

同時(shí)，為了規(guī)避未經(jīng)授權(quán)銷毀聯(lián)邦文件的狀況發(fā)生，《指南》要求機(jī)構(gòu)意識到發(fā)生了電子郵件未經(jīng)授權(quán)就被擅自銷毀的情況時(shí)，必須向政府文件辦公室的長官報(bào)告該事件發(fā)生的具體情況和涉及的文件，以及未來要采取的糾正措施。同樣，如果NARA在機(jī)構(gòu)之前得知類似狀況的發(fā)生，NARA有責(zé)任通知和要求機(jī)構(gòu)采取類似的措施，確保相關(guān)損失得以修正。

4.電子郵件的處置。作為聯(lián)邦文件，相關(guān)電子郵件必須按照文件保管期限表保存特定的時(shí)間?！吨改稀方ㄗh機(jī)構(gòu)設(shè)置對電子郵件進(jìn)行電子化保存的最低時(shí)限，以滿足機(jī)構(gòu)當(dāng)前的業(yè)務(wù)需要和訪問需求。例如，機(jī)構(gòu)可以選取日志工具欄將機(jī)構(gòu)內(nèi)所有電子郵件保存一年，以此來滿足審核和訪問要求。

機(jī)構(gòu)要確保擁有完備的電子郵件備份策略，包括需要對什么文件進(jìn)行備份以及備份文件需要保存的期限。備份數(shù)據(jù)庫雖然不是歸檔系統(tǒng)，但可以在技術(shù)、硬件等故障時(shí)幫助恢復(fù)文件。《指南》明確指出，如果計(jì)算機(jī)或者移動(dòng)設(shè)備不具有備份功能，不能將聯(lián)邦文件或電子郵件保存在該類設(shè)備上。

三、《電子郵件管理指南》對我國電子郵件管理政策的啟示

首先，要增強(qiáng)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的適用性。電子郵件頻繁使用帶來的龐大的數(shù)據(jù)量使得機(jī)構(gòu)員工或檔案工作者很難對其逐一進(jìn)行鑒定歸檔。如果沒有辦法利用自動(dòng)化的手段，將具有保存價(jià)值的電子郵件從眾多電子郵件中脫離出來，根本無法滿足數(shù)字時(shí)代電子郵件歸檔的要求。此外，打印成紙質(zhì)版進(jìn)行歸檔的電子郵件保管政策，由于無法完全保管電子郵件元數(shù)據(jù)，也不能滿足歸檔電子郵件的完整性與真實(shí)性要求。

面對這一系列問題，美國聯(lián)邦電子郵件管理采用了“頂石”方法，摒棄了人工對電子郵件進(jìn)行鑒定以及打印歸檔的方式，轉(zhuǎn)而選取“頂石賬戶”進(jìn)行自動(dòng)歸檔，這是解決郵件“泛濫”問題的明智對策。反觀我國目前的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《公務(wù)電子郵件歸檔與管理規(guī)則》，由于頒布較早，其中的相關(guān)規(guī)定已無法適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展，更不能提供解決上述問題的有效對策。因此，及時(shí)升級、完善現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的適用性，提出具體可行的操作方式，已成當(dāng)務(wù)之急。

其次，要制訂詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃。《指南》不僅明確聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)人員對于管理和保管電子郵件所負(fù)擔(dān)的責(zé)任，還對機(jī)構(gòu)電子郵件設(shè)置了明確的時(shí)間限制。規(guī)定在2016年12月31日前，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要以可訪問的電子形式管理永久和短期電子郵件公文。也就是說聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的電子郵件文件必須保存在一個(gè)適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)中：支持文件管理，而且滿足其他的法律要求，包括在需要時(shí)能實(shí)現(xiàn)識別、檢索和保存文件的能力。這種明確的時(shí)間限制與目標(biāo)規(guī)定，使得電子郵件管理的各項(xiàng)任務(wù)得以有效實(shí)施。未來，我國在制定與完善相關(guān)電子郵件歸檔管理政策時(shí)，也必須明確具體目標(biāo)，制定翔實(shí)的實(shí)施規(guī)則，提高工作效率。

最后，檔案部門要發(fā)揮監(jiān)督與指導(dǎo)作用。從美國聯(lián)邦政府的兩項(xiàng)《指南》中不難發(fā)現(xiàn)，NARA在電子郵件管理中起著重要的監(jiān)督與指導(dǎo)作用。NARA除了要對各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)電子郵件管理目標(biāo)的完成情況進(jìn)行追蹤并定期向OMB報(bào)告以外，還要對機(jī)構(gòu)電子郵件丟失或未經(jīng)授權(quán)的銷毀等狀況進(jìn)行監(jiān)督，幫助機(jī)構(gòu)及時(shí)采取修正措施。同時(shí)，NARA的預(yù)存儲策略也有效地幫助機(jī)構(gòu)減少了潛在的電子郵件丟失的風(fēng)險(xiǎn)。這些對于我國檔案部門推進(jìn)電子郵件管理具有很強(qiáng)的借鑒與學(xué)習(xí)意義。

當(dāng)然，“頂石”方法并不完美，也還存在一些問題，比如：如何保障“頂石”賬戶的安全？“頂石”賬戶中可能包含的臨時(shí)文件或非文件如何剔除？電子郵件采用自動(dòng)化管理后文件管理人員或檔案人員的作用如何調(diào)整？這一系列問題都有待進(jìn)一步探索與研究。但無論如何，上述《指南》對我國電子郵件歸檔管理政策的制定無疑具有重要的參考、借鑒價(jià)值。

[1]加小雙，閆冬.美國《管理政府文件指令》及其對我國政府文件管理的啟示[J].云夢學(xué)刊，2015（4）.

[2]Guidance on a New Approach to Managing Email Records [EB/OL].[2016-10-28].https：//www.archives.gov/records-mgmt/b ulletins/2013/2013-02.html.

[3]Guidance on Managing Email[EB/OL].[2016-10-28].https：//www.archives.gov/records-mgmt/bulletins/2014/2014-06.html.

Guidance on Managing E-mails in US Federal Agencies And Its Implications for China

Wu Qianqian
(Society School of Soochow University,Suzhou 215123,China)

The paper analyses the background and main content of Guidance on a New Approach to Managing E-mail Records and Guidance on Managing E-mails in US federal agencies,explains their"Capstone"method of E-mail management,and sorts out main features of E-mail records management in perspective of E-mails’capture,storage,custody and disposal.It is believed that these guidelines will be instructive to the improvement of domestic standard on official email records management(DA/T32-2005)and the further development of E-mail management in China.

E-mail management;guidance;federal agencies;Capstone;implications

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.10.09

G271.3

A

2017-03-24