陳 光， 王玥琦

(大連理工大學(xué) 法律系，遼寧 大連 116024)

我國(guó)區(qū)域治理中行政立法的現(xiàn)狀及其改進(jìn)建議

陳 光， 王玥琦

(大連理工大學(xué) 法律系，遼寧 大連 116024)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中公共事務(wù)的治理，需要借助于相應(yīng)的制度與規(guī)范，區(qū)域行政立法能夠?yàn)閰^(qū)域治理提供法律上的規(guī)范和保障依據(jù)。我國(guó)區(qū)域治理實(shí)踐中，無論是中央行政立法還是地方行政立法都嚴(yán)重不足。我國(guó)已有的區(qū)域行政立法存在效力低、針對(duì)性差和自主空間不足等問題，建議制定一部區(qū)域治理基本法，合理分配中央和地方在區(qū)域治理中的立法權(quán)限，同時(shí)注重地方行政立法與其他規(guī)范之間的銜接與協(xié)調(diào)，以更好地發(fā)揮地方行政立法在促進(jìn)和保障區(qū)域治理中的積極功能。

區(qū)域治理；行政立法；區(qū)域治理基本法；軟法

在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展過程中，普遍存在著行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的矛盾沖突問題?！皡^(qū)域治理”是紓解區(qū)域經(jīng)濟(jì)或環(huán)境利益等方面的沖突，并促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新型治理模式。在這種模式下，行政立法作為政府調(diào)控和推動(dòng)區(qū)域治理的手段之一，需要有關(guān)各方給予足夠的重視。本文在闡述區(qū)域治理行政立法的含義與必要性的基礎(chǔ)上，分析了行政立法在區(qū)域治理中的作用現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

一、區(qū)域治理中行政立法的含義與必要性

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快,以及一些跨區(qū)域公共事務(wù)的出現(xiàn)，使得區(qū)域治理的重要性愈發(fā)凸顯。政府在區(qū)域治理中顯然發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。以區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為代表的公共政策、區(qū)域政府間協(xié)議是區(qū)域治理實(shí)踐中常見的兩種規(guī)范，行政立法或行政規(guī)范性文件同樣應(yīng)該作為一種重要的區(qū)域治理規(guī)范。

(一)區(qū)域治理中行政立法的含義

區(qū)域治理是將治理理念具體運(yùn)用于區(qū)域公共事務(wù)管理和社會(huì)關(guān)系調(diào)整當(dāng)中。具體而言，“區(qū)域治理是指政府、非政府組織、市場(chǎng)主體、公民及其他利益相關(guān)者為了區(qū)域公共利益最大化，通過談判、協(xié)商等方式對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動(dòng)的過程?！雹訇惾鹕?，楊愛平.從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究：歷史的轉(zhuǎn)型[J].南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2012(2)：48-57.區(qū)域治理的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為: 一是治理主體的多元性，包括政府、非政府組織、市場(chǎng)主體、公民，雖然政府仍是區(qū)域治理的主導(dǎo)者，但政府之外的各治理主體(非政府組織、市場(chǎng)主體、公民)被賦予更多的權(quán)能；二是區(qū)域治理方式或手段的互動(dòng)性，以更加多元、協(xié)調(diào)的方式來解決區(qū)域問題，而非傳統(tǒng)的主要依靠政府指令的方式。

行政立法是指依法享有立法權(quán)的特定行政機(jī)關(guān)，在其法定權(quán)限范圍內(nèi)按照法定程序，制定和發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。根據(jù)我國(guó)憲法、立法法和地方組織法的相關(guān)規(guī)定，行政立法的種類具體包括:(1)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的活動(dòng)；(2)國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定部門規(guī)章的活動(dòng)；(3)省級(jí)人民政府、較大的市和設(shè)區(qū)的市人民政府制定地方政府規(guī)章的活動(dòng)。

區(qū)域治理行政立法是行政立法在區(qū)域發(fā)展和治理中的一種特殊形式。在立法主體方面，包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各職能部門，以及特定的地方政府。在立法事項(xiàng)方面，根據(jù)中央和地方立法權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于涉及區(qū)域發(fā)展的重要行政事項(xiàng)，由中央立法(包括中央行政立法)來調(diào)整，對(duì)于區(qū)域內(nèi)相對(duì)重要的行政事項(xiàng)，由地方立法(包括地方行政立法)來調(diào)整。有學(xué)者認(rèn)為， “區(qū)域行政立法是針對(duì)區(qū)域內(nèi)的共同事項(xiàng)進(jìn)行的共同立法”*王春業(yè).區(qū)域行政立法模式研究：以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為背景[M].北京：法律出版社,2009：43.。在立法形式方面，區(qū)域治理行政立法可以表現(xiàn)為中央立法主體制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章，也可以表現(xiàn)為地方立法主體制定的政府規(guī)章。據(jù)此，區(qū)域治理行政立法指的是享有行政立法權(quán)的主體針對(duì)區(qū)域性公共事務(wù)，依據(jù)法定職權(quán)和程序，制定有關(guān)行政法規(guī)或規(guī)章的特定立法活動(dòng)。

(二)區(qū)域治理中行政立法的必要性

其一，區(qū)域治理需要行政立法的統(tǒng)一規(guī)范。通常，中央行政立法在區(qū)域公共事務(wù)治理方面發(fā)揮著統(tǒng)一調(diào)整的作用。在此基礎(chǔ)上，區(qū)域內(nèi)各種地方行政立法在關(guān)涉區(qū)域治理的各種社會(huì)關(guān)系中，發(fā)揮著經(jīng)常性的調(diào)整或規(guī)范作用?？梢?，在區(qū)域治理中地方行政立法是調(diào)整區(qū)域公共事務(wù)或社會(huì)關(guān)系的經(jīng)常性乃至主要的依據(jù)，相對(duì)于其他區(qū)域協(xié)調(diào)方式(如合作協(xié)議)來講，發(fā)揮著更為重要的規(guī)范作用。在區(qū)域治理的過程中，中央行政立法為區(qū)域一體化的發(fā)展提供了原則和框架依據(jù)，需要均衡地考慮各個(gè)地方的不同情況，以全國(guó)一盤棋式的高度制定較為宏觀的規(guī)則。對(duì)于區(qū)域治理中出現(xiàn)的地方行政立法沖突等問題，通過中央行政立法或者立法協(xié)調(diào)機(jī)制來消除這些問題，都是必要的也是可行的選擇。當(dāng)然，有些區(qū)域治理問題超出了某一地方行政立法的調(diào)整范圍，此時(shí)需要由中央行政立法統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)整。在這種情形下，中央行政立法協(xié)調(diào)就作為必需的選項(xiàng)。對(duì)于某一地方或某一區(qū)域治理中的具體事務(wù)或需求而言，中央行政立法一般很難滿足其要求，地方行政立法也便有了發(fā)揮作用的空間。

實(shí)踐證明，區(qū)域內(nèi)各地方行政立法協(xié)調(diào)如果開展得好，就有助于促進(jìn)各地加強(qiáng)橫向的經(jīng)濟(jì)合作及制度上的銜接，有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)或環(huán)境等利益或收益的最大化。在行政立法上明確規(guī)定其他協(xié)調(diào)方式的權(quán)限和范圍，也有助于提高以其他協(xié)調(diào)方式處理區(qū)域治理問題的積極性，從而發(fā)揮各種協(xié)調(diào)方式的積極作用。借助行政立法的方式來調(diào)整區(qū)域公共事務(wù)或社會(huì)關(guān)系，對(duì)于政府本身而言也是一種規(guī)范。概言之，行政立法既可以用來統(tǒng)一調(diào)整區(qū)域治理事務(wù)，也有助于加強(qiáng)和改進(jìn)依法行政，規(guī)范行政權(quán)的行使。

其二，區(qū)域治理中一些重大事項(xiàng)的調(diào)整需要行政立法。區(qū)域治理中存在一些屬于區(qū)域性的重大事項(xiàng)或者全局性的綜合事項(xiàng)，對(duì)于這些事項(xiàng)，中央政府和各相關(guān)地方政府固然可以通過出臺(tái)政策或發(fā)布命令的方式加以調(diào)整，但行政立法的作用也不可替代。原因在于，相較于公共政策或行政命令等方式，行政立法在效力和穩(wěn)定性等方面更具有優(yōu)先性，以行政法規(guī)或規(guī)章的方式加以規(guī)范或確認(rèn)區(qū)域治理中的一些重大事項(xiàng)，能夠?yàn)閰⑴c區(qū)域治理各方主體的行為提供更為明確的預(yù)期，也為相關(guān)的一些枝節(jié)性事務(wù)的處理提供更有效力的依據(jù)。

其三，區(qū)域治理中行政立法可以作為其他規(guī)范(如區(qū)域合作協(xié)議)實(shí)施的依據(jù)和基礎(chǔ)。在區(qū)域治理過程中，各級(jí)政府之間、政府職能部門之間達(dá)成了許多區(qū)域性的行政合作協(xié)議。這些合作協(xié)議涉及區(qū)域治理的很多領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)等，對(duì)區(qū)域治理的順利進(jìn)行，以及推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，發(fā)揮了積極的規(guī)范和協(xié)調(diào)作用。以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，區(qū)域合作協(xié)議涉及旅游、交通、環(huán)境等領(lǐng)域，具體的表現(xiàn)形式為“宣言”“協(xié)議”“備忘錄”等，例如《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》《珠三角區(qū)域房地產(chǎn)合作備忘錄》等。對(duì)于這些區(qū)域合作協(xié)議的屬性及其規(guī)范效力，我國(guó)尚無明確的法律規(guī)定。合作協(xié)議的履行也主要依靠各方的自覺。由于缺乏法律的定位和依據(jù)，各方可以遵守也可以不遵守，既不穩(wěn)定也無約束。為此，有必要通過行政立法的方式對(duì)這些區(qū)域合作協(xié)議的法律屬性和規(guī)范效力進(jìn)行明確的規(guī)定，并以法律規(guī)則的方式規(guī)定剛性的責(zé)任條款，這樣可以有效推動(dòng)各類區(qū)域合作協(xié)議所設(shè)定的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)區(qū)域治理中行政立法的現(xiàn)狀及存在的主要問題

區(qū)域治理應(yīng)該是一種法治化的治理，但這只是一種應(yīng)然性的要求或期待。實(shí)踐中行政立法究竟是一種什么狀況呢？我們可以來考察一下區(qū)域治理實(shí)踐中的中央和地方行政立法現(xiàn)狀，以此來了解行政立法乃至國(guó)家法整體在區(qū)域治理中所發(fā)揮的作用。

(一)中央行政立法現(xiàn)狀

在中央立法中，有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)的政策與法律主要散見于一些規(guī)范性文件當(dāng)中，并且針對(duì)的是部分區(qū)域發(fā)展問題，沒有以行政立法的形式規(guī)范區(qū)域發(fā)展中的具體內(nèi)容，多是政策性措施。概言之，當(dāng)前區(qū)域治理實(shí)踐中主要是區(qū)域政策性文件，缺乏有效的中央行政立法。比如針對(duì)東北地區(qū)的振興與發(fā)展問題，國(guó)務(wù)院辦公廳在2005年下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)東北老工業(yè)基地進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的實(shí)施意見》，2007年國(guó)務(wù)院批復(fù)了《東北地區(qū)振興規(guī)劃》，以及2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》等一系列政策性文件。針對(duì)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，國(guó)務(wù)院于2008年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中包含區(qū)域發(fā)展的總體要求、主要原則和發(fā)展目標(biāo)等多項(xiàng)內(nèi)容。這些規(guī)范性文件無論在內(nèi)容上還是形式上，都屬于公共政策的范疇而非行政立法。

選取2016年1月～2017年1月本院接收的異位妊娠大出血輸血治療患者40例作為研究對(duì)象，對(duì)其臨床資料進(jìn)行回顧性分析，其中，平均年齡（26.68±1.76）歲；平均孕周（8.99±1.06）周。根據(jù)患者的不良反應(yīng)發(fā)生情況將其分為兩組，各20例。無不良反應(yīng)組為無輸血不良反應(yīng)或無感染的患者，不良反應(yīng)組為有輸血不良反應(yīng)或感染者的患者。比對(duì)兩組患者的一般資料，差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＞0.05）。

到目前為止，國(guó)務(wù)院尚未就區(qū)域治理制定一部專門的行政法規(guī)。即使是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定的關(guān)于區(qū)域治理主要事務(wù)的規(guī)章，其數(shù)量也非常有限。而且，已有的相關(guān)部門規(guī)章也僅針對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等個(gè)別領(lǐng)域的事務(wù)制定了一些簡(jiǎn)單的管理辦法，與區(qū)域治理或協(xié)調(diào)發(fā)展直接相關(guān)的具體內(nèi)容非常少。例如，農(nóng)業(yè)部制定的《全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)東西合作示范區(qū)管理辦法》，財(cái)政部制定的《中西部等地區(qū)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款財(cái)政貼息資金管理辦法》，科技部制定的《國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)管理辦法》等，其中涉及區(qū)域治理事務(wù)的內(nèi)容很少。顯然，現(xiàn)有的針對(duì)區(qū)域治理事務(wù)的中央行政立法較為有限。

(二)地方行政立法現(xiàn)狀

相較于中央行政立法，地方行政立法在區(qū)域治理中似乎應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。然而，盡管區(qū)域治理實(shí)踐中有些地方針對(duì)區(qū)域治理事務(wù)進(jìn)行了立法，但是迄今所取得的立法成效難以令人滿意。在現(xiàn)行的立法體制下，地方行政立法的形式主要表現(xiàn)為由省級(jí)政府制定的地方政府規(guī)章。例如，山西省為全面推進(jìn)山西工業(yè)新型化進(jìn)程而制定的《山西省創(chuàng)建新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地管理辦法》，甘肅省為促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)健康有序發(fā)展而制定的《甘肅省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)管理辦法》，安徽省為加快推進(jìn)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)而制定的《皖江城市帶承接示范區(qū)省級(jí)開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)暫行辦法》，等等。這些都屬于省級(jí)政府針對(duì)該省管轄范圍內(nèi)的特定區(qū)域所進(jìn)行的立法。在此類地方行政立法中，湖南省制定的《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例實(shí)施細(xì)則》具有良好的示范性，值得借鑒。

除此之外，有些區(qū)域在現(xiàn)行立法體制框架內(nèi)，也在積極探索區(qū)域立法協(xié)作，但總體而言，這種探索及相關(guān)實(shí)踐的進(jìn)展并未達(dá)到預(yù)期效果。例如，東北三省在2005年就開始嘗試地方行政立法的協(xié)作，但實(shí)際成效非常有限，而且延續(xù)性和深入創(chuàng)造性不足。與中央行政立法現(xiàn)狀相類似，有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地方規(guī)范性文件形式也主要體現(xiàn)為公共政策性文件，而非立法性文件，例如廣東省政府制定的《關(guān)于推進(jìn)泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展有關(guān)問題的意見》《關(guān)于加快推進(jìn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的指導(dǎo)意見》等。鑒于現(xiàn)行立法體制尚不允許各地方政府進(jìn)行立法合作，因此跨行政區(qū)劃的政府之間更多地選擇在各自立法中以協(xié)調(diào)的方式為區(qū)域治理及協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律依據(jù)和保障。

(三)區(qū)域治理中行政立法存在的主要問題

其一，缺少區(qū)域治理基本法的上位法規(guī)范與宏觀指導(dǎo)。盡管國(guó)家關(guān)于區(qū)域治理有許多的規(guī)劃和政策，自2009年起國(guó)家出臺(tái)了一系列的區(qū)域規(guī)劃文件，如《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，以及《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》等，但始終未曾制定過一部區(qū)域治理基本法。這些政策性文件雖然都對(duì)解決區(qū)域治理及協(xié)調(diào)發(fā)展等問題提出了要求，但因?yàn)檎咝晕募狈Ψ杉s束力，所以不利于執(zhí)行，這容易導(dǎo)致區(qū)域治理中各方主體對(duì)區(qū)域治理的效果缺乏穩(wěn)定的預(yù)期。

其二，已有行政立法數(shù)量太少，針對(duì)性不足。近年來，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程明顯加快，許多區(qū)域公共事務(wù)或社會(huì)關(guān)系趨于穩(wěn)定，以立法的方式進(jìn)行調(diào)整的條件已基本成熟。區(qū)域治理與發(fā)展已經(jīng)具備了較為穩(wěn)定的立法基礎(chǔ)。但是迄今為止，區(qū)域治理實(shí)踐中的規(guī)范性文件仍以政策性文件的形式為主，即使在中央層面，行政法規(guī)基本是缺位的，部門規(guī)章的數(shù)量也十分有限。政策性文件固然有其獨(dú)特的規(guī)范作用，但其缺點(diǎn)在于制定較隨意，明確性較差，無法穩(wěn)定地運(yùn)用于區(qū)域治理實(shí)踐中。至于現(xiàn)有的相關(guān)行政立法，多是從較宏觀的層面加以規(guī)定，存在針對(duì)性不足的問題。從中央行政立法來看，多是針對(duì)某一區(qū)域發(fā)展在宏觀上進(jìn)行指導(dǎo)。有關(guān)區(qū)域治理問題的中央立法主要散見于一些行政規(guī)范性文件中，這些行政規(guī)范性文件針對(duì)部分行政區(qū)域的發(fā)展或治理現(xiàn)狀提出了一些政策性措施，沒有以行政法規(guī)的形式去規(guī)范區(qū)域治理或保障經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。鮮有的幾部部門規(guī)章也只是針對(duì)如金融、環(huán)境等個(gè)別問題，其具體內(nèi)容與區(qū)域治理及協(xié)調(diào)發(fā)展的直接關(guān)聯(lián)甚少，難以滿足區(qū)域治理及協(xié)調(diào)發(fā)展的立法需求。 地方行政立法同樣存在數(shù)量少、針對(duì)性差的問題。這種現(xiàn)象表明,地方政府在參與區(qū)域治理過程中并未將法律作為主要的治理依據(jù)或手段。

其三，區(qū)域治理實(shí)踐中地方行政立法也存在一些問題。當(dāng)前，地方行政立法形式只有地方政府規(guī)章，立法主體也僅限于省級(jí)人民政府、較大的市和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府?！傲⒎ㄖ黧w的擴(kuò)大雖然可以更好地發(fā)揮積極性，但可能造成只考慮本地區(qū)的特殊性這樣的負(fù)面影響，從而形成一種以地域?yàn)橹行牡姆指瞵F(xiàn)象?！?楊解君.走向法治的缺失言說(二)——法理、憲法與行政法的診查[M].北京：北京大學(xué)出版社,2005：4-5.并且目前這種以行政區(qū)劃為單位，分片分塊、各自為政的地方行政立法體制影響了法治的統(tǒng)一，導(dǎo)致了法治的碎片化、地方化現(xiàn)象的出現(xiàn)*王春業(yè).論地方聯(lián)合制定行政規(guī)章[J].中國(guó)行政管理,2011(4): 36-40.。地方政策與行政立法之間的沖突大量存在于實(shí)踐當(dāng)中，嚴(yán)重制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

就區(qū)域治理的效果而言，建立在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的地方行政立法有很多弊端。例如，一些地方的行政立法數(shù)量過多而且重復(fù)立法，導(dǎo)致立法成本過高、立法資源浪費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。制定一部地方政府規(guī)章需要花費(fèi)大量的資源，從論證、調(diào)研、出臺(tái)草案到定稿，至少需要一至兩年的時(shí)間。如果經(jīng)過這些程序后，所制定的地方政府規(guī)章能夠確保質(zhì)量的話，也是值得的。問題在于，許多地方政府熱衷于行政立法，但對(duì)地方政府規(guī)章的質(zhì)量并未給予足夠的重視，規(guī)章制定過程中抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致條文重復(fù)且可執(zhí)行性較差。不僅如此，地方政府之間還可能基于經(jīng)濟(jì)或環(huán)境利益的爭(zhēng)奪而不顧全局利益，借助行政立法來實(shí)施地方保護(hù)。在這種情況下，地方行政立法已不再是一種實(shí)現(xiàn)良好目的的規(guī)范依據(jù)或保障，而成為實(shí)現(xiàn)不當(dāng)目的的“作惡”工具?！耙粋€(gè)法律制度，如果跟不上時(shí)代的需要或要求，而且死死抱住上個(gè)時(shí)代的只具有短暫意義的觀念不放的話，那么顯然是不可取的?！?博登海默E.法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法[M]. 鄧正來，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004：132.盡管區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為發(fā)展趨勢(shì)，但并不是所有的地方政府都能夠意識(shí)到并積極適應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)及治理要求。如果區(qū)域內(nèi)各有關(guān)地方政府不能及時(shí)地順應(yīng)區(qū)域治理的需要，并在立法協(xié)作與協(xié)調(diào)方面有所作為與創(chuàng)新，將難以保證區(qū)域治理有效開展的持續(xù)性和健康性。

三、區(qū)域治理中行政立法的改進(jìn)建議

區(qū)域治理是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中必然要面對(duì)的問題，法律是區(qū)域治理的基本依據(jù)。針對(duì)當(dāng)前區(qū)域治理中行政立法有效性不強(qiáng)的現(xiàn)狀，筆者提出如下三點(diǎn)建議。

(一)制定區(qū)域治理基本法和配套行政立法

針對(duì)區(qū)域治理的法制供給問題，學(xué)者們近年來紛紛提出了一些建議，其中包括建立協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)行區(qū)域立法協(xié)調(diào)。然而，區(qū)域治理中地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建不是一個(gè)“脫法”構(gòu)建的過程，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律，在現(xiàn)行立法體制的框架內(nèi)，積極探索建立一種新的機(jī)制。這就需要一個(gè)邏輯平臺(tái)，離開了這個(gè)平臺(tái)就會(huì)造成理論上的混亂，不利于實(shí)踐*葉必豐.長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2004(6):5-13.。這個(gè)邏輯平臺(tái)便是既要勇于創(chuàng)新機(jī)制，又不能過于脫離現(xiàn)行的立法體制。在這樣的前提下進(jìn)行機(jī)制構(gòu)建，探索具有合憲性、合法性的機(jī)制，就相對(duì)容易推進(jìn)也易取得成效。換言之，區(qū)域治理中地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，需要在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的前提下進(jìn)行，在《立法法》所設(shè)定的地方立法權(quán)限內(nèi)開展機(jī)制構(gòu)建，進(jìn)行立法協(xié)調(diào)機(jī)制的探索。

在這種情況下，由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定一部區(qū)域治理基本法非常有必要。其立法目的在于以實(shí)體法和程序法的形式，對(duì)區(qū)域治理的總體原則、總體規(guī)劃、總體目標(biāo)、權(quán)利義務(wù)，以及法律責(zé)任進(jìn)行明確的規(guī)定，并盡可能地在立法體制和機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。當(dāng)然，基本法的出臺(tái)主要是為了解決區(qū)域治理中出現(xiàn)的基本問題，難以包括區(qū)域治理中的全部問題。除了基本法之外，為了達(dá)到基本法實(shí)施的法律效果，還需要另行制定相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章以便配套基本法的實(shí)施，這是非常必要的。

(二)合理分配中央和地方立法在區(qū)域治理中的權(quán)限

我國(guó)《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”這是地方立法在區(qū)域治理中充分發(fā)揮積極性和主動(dòng)性的重要憲法依據(jù)。就因地制宜地解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題而言，地方立法已經(jīng)發(fā)揮了很大的作用，并且仍有很大的作用空間。需要做的是，如何在體制和機(jī)制上進(jìn)一步加以探索和創(chuàng)新，更好地發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性與積極性?？梢哉f，“用好用足地方立法權(quán)乃地方所需，國(guó)家所望”*李步云.立法法研究[M].長(zhǎng)沙：湖南人民出版社,1998:101.。為了讓地方立法發(fā)揮更大的作用，需要對(duì)區(qū)域治理中的中央和地方立法權(quán)限做出更為合理的配置，以及更為明確的定位。

顯然，中央和地方立法關(guān)系的調(diào)整及立法權(quán)限的劃分，從屬于我國(guó)中央和地方關(guān)系調(diào)整的大框架，不能也不應(yīng)操之過急。中央和地方立法權(quán)限的劃分與調(diào)整應(yīng)循序漸進(jìn)，在這一原則基礎(chǔ)上，明晰中央和地方立法權(quán)限劃分的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是要根據(jù)公共事務(wù)本身的屬性和管理效益的需要，合理調(diào)整和配置中央和地方的立法權(quán)。在保證法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，逐步賦予地方政府更大的自主立法空間。只有這樣，地方立法包括地方行政立法才能在區(qū)域治理中發(fā)揮更為重要的作用。根據(jù)筆者的調(diào)研，在地方立法實(shí)踐中，政府及其工作部門除了制定地方政府規(guī)章外，大部分地方性法規(guī)草案的起草也是由地方政府或其職能部門負(fù)責(zé)完成的。這表明，地方政府在地方立法中的積極性很高，也有著較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。區(qū)域治理中的法制需求將隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而增加，如果賦予地方政府更大的立法自主權(quán)，將有助于地方行政立法在區(qū)域治理中發(fā)揮更大的作用。

(三)加強(qiáng)區(qū)域治理中行政立法與其他規(guī)范的銜接與協(xié)調(diào)

區(qū)域治理法治化強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域治理應(yīng)該遵循合理的規(guī)范，并不等同于區(qū)域治理只能借助于國(guó)家的制定法，其他形式的規(guī)范如公共政策、合作協(xié)議、軟法和民間規(guī)范等同樣不可缺少。有學(xué)者指出，在我國(guó)探索區(qū)域治理的手段中，除了要繼續(xù)加強(qiáng)以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的“硬法”的協(xié)調(diào)之外，還應(yīng)關(guān)注“那些旨在描述法律事實(shí)或者具有宣示性、號(hào)召性、鼓勵(lì)性、促進(jìn)性、協(xié)調(diào)性、指導(dǎo)性的條款，其邏輯結(jié)構(gòu)不夠完整，沒有運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的‘軟法’”*羅豪才.直面軟法[N].人民日?qǐng)?bào),2009-08-07(8).。的確如此，當(dāng)前區(qū)域治理中“硬法”手段是常規(guī)的、主要的，也是長(zhǎng)期以來為大家所關(guān)注和重視的，需要在今后一如既往地發(fā)揮其作用。與此同時(shí)，從長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等區(qū)域立法協(xié)調(diào)的實(shí)踐來看，軟法協(xié)調(diào)的作用也不容忽視，顯示出了其拾遺補(bǔ)闕、宏觀指引的獨(dú)到價(jià)值*陳俊.區(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究[M].北京：法律出版社,2013:282-283.，即通過具有宣示性、號(hào)召性、鼓勵(lì)性，以及促進(jìn)性、協(xié)調(diào)性、指導(dǎo)性的條款，增進(jìn)各類區(qū)域治理主體的共識(shí)，增強(qiáng)他們?cè)趨^(qū)域治理中的法治意識(shí)。

不僅如此，區(qū)域治理中行政立法功能的發(fā)揮離不開其他形式的規(guī)范。法律的實(shí)施機(jī)制主要有三種：執(zhí)法、司法和守法。這并不意味著在具體的法律實(shí)施中，區(qū)域治理主體都是在直接地適用具體的法律條文。法律在具體的實(shí)施中可能借助于一些政策、軟法或協(xié)議等方式來實(shí)現(xiàn)其調(diào)整或規(guī)范作用。在區(qū)域治理實(shí)踐中，行政立法也確實(shí)與區(qū)域公共政策、區(qū)域合作協(xié)議和軟法等規(guī)范形式存在著各種關(guān)聯(lián)。對(duì)此，我們應(yīng)該注重和改進(jìn)這種關(guān)聯(lián)性，尤其是要加強(qiáng)行政立法與其他規(guī)范形式之間的銜接與協(xié)調(diào)，使各種區(qū)域治理規(guī)范形成規(guī)范合力，有機(jī)地作用于區(qū)域治理實(shí)踐。

總之，為推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的法治化，應(yīng)以創(chuàng)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的區(qū)域治理法治環(huán)境為首要條件。行政立法可以在區(qū)域治理中發(fā)揮良好的作用，為區(qū)域治理提供統(tǒng)一的法律指導(dǎo)和保障?，F(xiàn)階段，行政立法在我國(guó)區(qū)域治理中的作用并沒有充分發(fā)揮，不但需要制定區(qū)域治理基本法以作為其他區(qū)域立法的基礎(chǔ)，還應(yīng)發(fā)揮地方行政立法在區(qū)域治理中的積極作用。此外，在區(qū)域治理中，公共政策、軟法和合作協(xié)議等形式的規(guī)范作用也不容忽視，今后應(yīng)當(dāng)重視行政立法與其他規(guī)范形式之間的銜接與協(xié)調(diào)，合力促進(jìn)和保障區(qū)域治理有效開展。

〔責(zé)任編輯：李曉艷〕

On the present situation and improvement of the regional governance administrative legislation in China

Chen Guang, Wang Yueqi

(DepartmentofLaw,DalianUniversityofTechnology,Dalian116024,China)

The governance of public affairs in the process of regional economic and social integration need to be based on the corresponding system and norms and the regional administrative legislation can provide legislative norms for regional governance. Regional administrative legislation is the common legislation aimed at the common issues in the region. In the practice of regional governance in our country, both the central administrative legislation and the local administrative legislation are seriously insufficient, and the regional administrative legislation has low efficiency and no aim and autonomous room. The author sugests a regional governance law be made and the central and local legislative authority should have the rational allocation of regional governance. At the same time, we should pay attention to the combination and coordination of the local administrative legislation with other norms to better the local administrative legislation’s active function in the promotion and protection of regional governance.

regional governance; administrative legislation; fundamental law of regional governance; soft law

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201702013

2016-08-10 基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“區(qū)域治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)之優(yōu)化研究”(14YJC820004)

陳 光(1982-)，男，山東萊州人，大連理工大學(xué)副教授，博士，主要從事立法學(xué)與法律社會(huì)學(xué)研究。

D922.1

A

1000-1751(2017)02-0013-06