張 愿

戰(zhàn)后安排與美國在亞速爾群島軍事基地權(quán)利的起源

張 愿

亞速爾群島是跨大西洋交通的重要樞紐。美國在二戰(zhàn)中借機駐軍，并在戰(zhàn)后與葡萄牙進行多次談判，終于確定并鞏固了在亞速爾群島的長期軍事存在。在這一過程中，美國運用其對戰(zhàn)后安排的巨大權(quán)力，在領(lǐng)土處置、地區(qū)安全、政治地位、國家主權(quán)等幾方面的問題上部分滿足了葡萄牙的需求。美國在亞速爾群島的軍事基地權(quán)利就是建立在這一基礎(chǔ)之上。但另一方面，美國作出的所有讓步也都有一定的限度和條件。葡萄牙之所以同意美國駐軍，并非出于自身利益得到保障的確信，而更多地是作為大西洋國家發(fā)展對美關(guān)系的需要。

美國；亞速爾群島；軍事基地；戰(zhàn)后安排

亞速爾群島位于大西洋的中西部，是跨大西洋交通的重要樞紐，也是守衛(wèi)直布羅陀海峽的重要門戶。該群島政治上屬葡萄牙所有。二戰(zhàn)中，美國借戰(zhàn)爭之機進駐亞速爾群島；戰(zhàn)后又與葡萄牙幾經(jīng)談判，終于確定并逐漸鞏固了在亞速爾的長期存在。時至今日，亞速爾群島依然是美軍在大西洋地區(qū)行動的重要支點。然而，以往研究往往僅限于對戰(zhàn)時及戰(zhàn)后美、葡交涉過程的梳理，而未清楚闡明美國獲得亞速爾軍事基地權(quán)利的根本原因是什么。尤其是，美國在亞速爾的軍事基地權(quán)利與美國在戰(zhàn)后安排上所擁有的重要權(quán)力之間有何關(guān)聯(lián)。①參見Kenneth G.Weiss,“The Azores in Diplomacy and Strategy,1940-1945”,Center for Naval Analysis Professional Paper 272/March 1980;Melvyn P.Leffler,“The American Conception of National Security and the Beginnings of the Cold War,1945-48”,The American Historical Review,Vol.89,No.2 (Apr.,1984);Daniel Marcos, “Between the Atlantic and the Empire:NATO as a Framework for Portuguese-American Relations in Early Cold War （1949-1957）”,Journal of Transatlantic Studies,2014,Vol.12,No.3,pp.324-341;NunoSeveriano Teixeira,“From Neutrality to Alignment:Portugal in the Foundation of the Atlantic Pact”,Luso-Brazilian Review,Vol.29,No.2（Winter,1992）,pp.113-126.有鑒于此，本文擬簡化或繞過對美國獲取亞速爾基地的歷史過程的描述，而從它所遭遇的問題出發(fā)，著重梳理、分析其在戰(zhàn)后處置中向葡萄牙作出的妥協(xié)，說明美國獲得亞速爾軍事基地的基本邏輯，并討論戰(zhàn)后美國霸權(quán)的性質(zhì)。

一、轉(zhuǎn)變中的大西洋格局與亞速爾群島

地理要素對國際關(guān)系格局的意義并非總是一成不變。在人類歷史上，大西洋的角色和功能就在不斷地發(fā)生變化。它曾經(jīng)是古希臘、古羅馬時代文明的邊緣；是歐洲殖民帝國發(fā)現(xiàn)、開拓新大陸和獲取資本原始積累的橋梁；是新興的美國維護自身獨立性和推行門羅主義的屏障。

在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之際，一個新的大西洋時代即將來臨。首先，隨著世界權(quán)力中心西移，大西洋兩岸的權(quán)力關(guān)系也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)后，傳統(tǒng)的西歐強國或淪為戰(zhàn)敗國，或在戰(zhàn)爭摧殘下百廢待興、政治動蕩、社會不安，并普遍面臨來自蘇聯(lián)的安全壓力。美國則成為西方世界的霸主。它不僅擁有世界上最強大的海空軍力量，其經(jīng)濟實力、工業(yè)生產(chǎn)能力也首屈一指，還掌握著戰(zhàn)后和平安排的巨大權(quán)力。因此，戰(zhàn)后西歐各國紛紛調(diào)整政策，致力于在政治、經(jīng)濟、安全等各個領(lǐng)域強化與美國的合作。其次，美國的國防觀念也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)爭的巨大代價令美國決策者記憶猶新，其國防觀念從以兩洋為屏障，轉(zhuǎn)為縱深防御，強調(diào)拒敵于千里之外；原子彈的問世進一步強化了這一觀念。與此同時，美國國防還從靜態(tài)防御轉(zhuǎn)向積極投送力量，強調(diào)“及時”采取攻勢行動，打擊對手發(fā)動戰(zhàn)爭的能力和意愿。這兩個轉(zhuǎn)變都要求美國在盡可能遠離自身的關(guān)鍵地區(qū)，建立“戰(zhàn)略前沿”，并不斷施加影響力。美國實際承擔(dān)了英國曾在歐洲大陸長期扮演的離岸平衡手的角色。①Melvyn P.Leffler, “The American Conception of National Security and the Beginnings of the Cold War,1945-48”,The American Historical Review,Vol.89,No.2(Apr.,1984),pp.346-381.再次，交通、通信技術(shù)的迅猛發(fā)展，尤其是現(xiàn)代航空業(yè)的發(fā)展，使美國與西歐間的物理和心理距離進一步縮短。從1928年林賽伯格實現(xiàn)跨大西洋飛行起，穿越大西洋的飛行時間就縮短至28小時?？绱笪餮蠛骄€的開辟使商務(wù)、物資、人員往來更加頻繁，安全上的關(guān)聯(lián)也更加緊密?？傊?，在冷戰(zhàn)初起時，美國與西歐日益結(jié)成一個統(tǒng)一的地緣政治板塊，前者構(gòu)成力量的基礎(chǔ)和大后方，后者成為與蘇聯(lián)為首的社會主義陣營對抗的戰(zhàn)略前沿，缺一不可；大西洋則成為聯(lián)結(jié)前后方的交通要道。②Nuno Severiano Teixeira, “From Neutrality to Alignment:Portugal in the Foundation of the Atlantic Pact”,Luso-Brazilian Review,Vol.29,No.2(Winter,1992),p.114.

亞速爾群島正好是大西洋海空通道的樞紐。它地處中大西洋，距離美國本土約4800英里，距離歐洲伊比利亞半島約2400英里，即從歐洲到美國約1/3的位置。③Lawrence S.Kaplan,NATO 1948:The Birth of the Transatlantic Alliance,New York:Rowman&Littlefield Publishers,p.175.它不僅扼守從歐洲通往遼闊大西洋的咽喉要道，而且位置居中，方便美國與西歐、北非、地中海地區(qū)直接聯(lián)系；此外，與經(jīng)過紐芬蘭－冰島－英國的北大西洋航線相比，它緯度較低，更少受到惡劣氣候和結(jié)冰帶來的不利影響。二戰(zhàn)初期，美、英曾擔(dān)心德國占領(lǐng)亞速爾群島，將其作為進攻美國的跳板；其后，美、英利用在亞速爾群島的軍事基地，積極開展反潛、護航、空運行動，有力保障了大西洋海上和空運通道的暢通和高效，為盟軍反攻創(chuàng)造了條件。④Kenneth G.Weiss,“The Azores in Diplomacy and Strategy,1940-1945”,Center for Naval Analysis Professional Paper 272/March 1980,pp.19-20.戰(zhàn)后，美國參謀長聯(lián)席會議將亞速爾群島與格陵蘭島、冰島并列，作為美國戰(zhàn)后海外軍事基地需求的“主要基地區(qū)域”。參聯(lián)會還將亞速爾視為西半球防御的前哨站，稱其“尤其適合作為投送空中、潛艇和反潛行動的基地”。⑤“United States Post-war Military Base Requirements in the Azores”,April 11,1945,JCS Decision Amending J.C.S.1289/1.1947年，美國家安全委員會對上述三個區(qū)域的戰(zhàn)略價值進行評估，認為在用于針對蘇聯(lián)的進攻和本土防御的價值上，亞速爾群島并沒有冰島、格陵蘭島突出。但是，如果亞速爾群島被對手控制，則將“直接威脅美國絕大多數(shù)可能戰(zhàn)區(qū)的交通線”；更重要的是，在作為空運和空中打擊的中轉(zhuǎn)點方面，該群島被視為除戰(zhàn)區(qū)和美國本土外，“全世界最重要的單獨一點”，是“主要空中交通線的關(guān)鍵”。⑥“Base Rights in Greenland,Iceland,and the Azores”,November 25,1947,NSC reports to the President.

從擁有亞速爾群島的葡萄牙角度來看，它地處歐洲伊比利亞半島一隅，國勢衰弱。長期以來，葡萄牙一直依靠與英國長達500多年的同盟關(guān)系，來保持自身在歐洲的地位和海外殖民帝國的完整性。在二戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后，葡萄牙依然缺乏現(xiàn)代化的工業(yè)基礎(chǔ)和海空軍力量，不僅無力充分經(jīng)營、開發(fā)、利用亞速爾群島，甚至連自衛(wèi)都難以保證。二戰(zhàn)時期，美、英與德國都曾制定過武力奪取亞速爾群島的計劃，只是因為雙方對彼此的顧忌而暫時作罷。⑦Kenneth G.Weiss,“The Azores in Diplomacy and Strategy,1940-1945”,pp.3-6.葡萄牙的對外形象也不佳。它正處于總理薩拉撒的獨裁統(tǒng)治之下，與西班牙佛朗哥政權(quán)類似，夾雜在西方奉行民主憲政體制的國家中格格不入。對于上述情形，薩拉撒心知肚明。他曾明確指出，二戰(zhàn)可能是“葡萄牙最后一次能夠保持中立的戰(zhàn)爭”。⑧Foreign Relations of the United States(FRUS),1946,Vol.5,the British of Commonwealth,Western and Central Europe,pp.967-972.的確，無論是地理位置、歷史傳統(tǒng)，還是實力對比、現(xiàn)實需要，各種因素都促使葡萄牙加入西方陣營。

由此看來，美國獲得并保持在亞速爾群島的軍事基地是大勢所趨。但這并非意味著沒有困難。亞速爾群島畢竟是葡萄牙的領(lǐng)土，而葡既非戰(zhàn)敗國，也不在同盟國的軍事占領(lǐng)之下。而且，美、英政府戰(zhàn)時均明確向葡作出保證，將在戰(zhàn)后從亞速爾群島撤軍。因此，美國必須通過與葡萄牙進行談判來達到目的，而葡萄牙也有自己的訴求和顧慮。所以，美國如何通過制度性的長久安排，回應(yīng)葡萄牙的重點關(guān)切，就成為關(guān)注的重點。美國駐葡萄牙大使林肯麥考威（Lincoln MacVeagh）曾這樣評價與葡交涉的困難：“有時即使把馬牽到河邊，也很難讓它喝水?！倍遥斑@和馬的大小無關(guān)。小馬也可能比大馬頑固得多”。①Daniel Marcos,“Between the Atlantic and the Empire:NATO as a Framework for Portuguese-American Relations in Early Cold War(1949-1957)”,Journal of Transatlantic Studies,2014,Vol.12,No.3,p.324.

二、美葡交涉中的戰(zhàn)后葡屬領(lǐng)土處置：東帝汶、澳門

領(lǐng)土處置是戰(zhàn)后安排的一項重要內(nèi)容，也是葡萄牙政府極為關(guān)切的話題，尤其是它在遠東地區(qū)的兩塊殖民地：東帝汶與中國澳門。當(dāng)時整個帝汶島仍在荷蘭和葡萄牙的殖民統(tǒng)治之下，以西屬荷，以東屬葡。1942年，日軍占領(lǐng)了東帝汶，實行嚴酷統(tǒng)治，葡當(dāng)?shù)匦姓賳T外逃。所以，葡方迫切希望借盟軍反攻之機，恢復(fù)對該地區(qū)的管理。澳門在二戰(zhàn)中并未被日軍占領(lǐng)，而是仍在葡總督的管理之下，并維持著一支1000人左右的象征性駐軍。但由于戰(zhàn)時中國國際地位上升及中美關(guān)系的發(fā)展，葡政府自然擔(dān)心，同盟國政府可能將澳門歸還中國。它也不想過分刺激日本，以免日本進犯澳門，使得中國軍隊借機直接收復(fù)。②FRUS,1944,Vol.4,Europe,pp.19-20,43.此外，葡萄牙方面還極為看重保持其遠東殖民地完整的政治意義，認為如果戰(zhàn)后不能收復(fù)葡屬帝汶，則包括莫桑比克、安哥拉等地在內(nèi)的整個葡萄牙殖民帝國將瀕臨崩潰。③FRUS,1945,Vol.2,the Conference of Berlin,p.1356.因此，葡萄牙特別希望得到美、英戰(zhàn)后維護其殖民地主權(quán)的保證，并要求在盟軍對日反攻之際，允許葡軍參與解放東帝汶的行動，還要求獲得戰(zhàn)后參加遠東和會的權(quán)利。④FRUS,1945,Vol.5,Europe,p.457.

在這種情況下，美、英在亞速爾的軍事基地需求成為葡萄牙手里最重要的籌碼。1943年6月，英國首先援引《英葡同盟條約》，要求葡允許其使用亞速爾群島的港口和機場設(shè)施時，葡方就提出葡軍參加遠東作戰(zhàn)的問題。英國隨即代表南非、澳大利亞政府，保證“維護葡在所有葡屬殖民地的主權(quán)”，并多次敦促美國作出類似承諾。1943年8月17日，英國與葡萄牙達成協(xié)定，允許英軍占領(lǐng)和使用亞速爾群島中法亞爾島（Fayal）的荷塔港（Horta）和特西拉島（Terceira）的拉根斯機場（Lagens Field）。10月 8日起開始實施。⑤Kenneth G.Weiss, “The Azores in Diplomacy and Strategy,1940-1945”,p.25;FRUS,1943,Vol.2,Europe,pp.534-535,539-540,540-541,542-543.英葡協(xié)定生效后，美國加緊與葡交涉，一是要求使用和擴建英軍所獲得的?？哲娫O(shè)施；二是尋求在桑塔瑪利亞島（Santa Maria）建立獨立于英葡協(xié)定以外的第二機場。但兩方面都遭遇了相當(dāng)?shù)睦щy。從1943年10月至1944年底，葡總理薩拉撒一面多次、反復(fù)提及東帝汶、澳門、葡軍參戰(zhàn)等議題，一面在美國獲取、使用亞速爾基地上設(shè)置障礙，抓住人員簽證、物資通關(guān)、勘測、建筑、使用的每一個環(huán)節(jié)討價還價。他還同時保持與日本接觸，以與美、英合作的暗示來威逼其讓步，要求日本在東帝汶駐軍向葡官員移交權(quán)力，毫不諱言自己在“兩邊要價”。

與英國相比，美國一直高舉著反殖民主義的道義旗幟，有意在戰(zhàn)后殖民地處置上與英、法等西方列強保持距離。但為滿足葡方關(guān)切，美國政府也不得不有所表示。1943年10月25日，美駐葡代辦喬治凱南向葡方表示，美國將“尊重葡萄牙在所有葡屬殖民地主權(quán)”。⑥FRUS,1943,Vol.2,Europe,pp.547,550,562.這一政治承諾雖不像英國的保證那樣直接和主動，但意味著美國在戰(zhàn)后安排時，至少不能有意鼓勵葡屬殖民地獨立。葡萄牙對此表示感謝，但仍不滿意，繼續(xù)將亞速爾第二機場與葡軍在遠東參戰(zhàn)相關(guān)聯(lián)。⑦FRUS,1944,Vol.4,Europe,pp.19,24.1944年5月21日，美英聯(lián)合參謀長會議（CCS,Combined Chiefs of Staff）決定同意葡軍在遠東參戰(zhàn)，表示：歡迎葡萄牙自愿采取行動，成為對日及歐洲軸心國作戰(zhàn)的“積極盟友”；軍事上不反對葡軍參加最終解放帝汶的行動；建議由美、英、葡三方參謀長在里斯本舉行會談，商討葡軍作戰(zhàn)能力、后勤補給等問題的具體細節(jié)；強調(diào)葡萄牙在對日作戰(zhàn)及解放帝汶中所能作出的“最重要的貢獻”，將是給予亞速爾所需設(shè)施。①Ibid.,pp.25-27.1944年11月28日，美葡簽署空軍基地協(xié)定，美軍如愿以償獲得在桑塔瑪麗亞的第二機場。②Ibid.,p.84.

此后，美國信守承諾，幫助葡軍接管東帝汶。1945年7-8月間，日本投降在即，葡萄牙急于派軍隊前往東帝汶接管、受降，并作好了準備。而美英聯(lián)合參謀長會議卻從1月起一直拖延，遲遲未作出任何安排。這其中固然有軍事上的考量。葡軍作戰(zhàn)、補給能力都很有限，反而可能拖累盟軍行動；而且，解放帝汶也遠非盟軍優(yōu)先考慮的目標。③FRUS,1945,the Conference of Berlin,Vol.2,pp.1353-1354.但更為直接的原因，卻是澳大利亞從中阻撓。其實，基于地理鄰近及安全上的理由，澳大利亞對東帝汶也頗多關(guān)切。在日軍南進時，英、澳軍隊就曾進入帝汶島與日軍交戰(zhàn)，延續(xù)數(shù)年。④Werner Levi,“Portuguese Timor and the War”,Far Eastern Survey,Vol.15,No.14(July 17,1946),pp.221-223.所以，對葡參加遠東作戰(zhàn)的安排，澳方先是拖延答復(fù)，后直接拒絕為葡軍提供作訓(xùn)、安置場所。⑤FRUS,1945,the Conference of Berlin,Vol.2,pp.1349-1353.9月12日，澳方干脆以接受日軍投降的名義，宣布將自己派兵登陸葡屬帝汶，遭到了葡萄牙的強烈抵制。⑥Ibid.,pp.1352-1353;FRUS,1945,Vol.5,Europe,pp.459-460.

美國政府很清楚此事的意義，國務(wù)院西歐司司長庫伯特森（Culbertson）指出，“除非葡萄牙人對帝汶問題完全滿意，國務(wù)院無法開始關(guān)于戰(zhàn)后亞速爾長期軍事權(quán)利的談判”。⑦FRUS,1945,the Conference of Berlin,Vol.2,pp.1350-1351.9月17日，美執(zhí)行國務(wù)卿艾奇遜指示駐英大使韋蘭特向英、澳施壓，說明三點：（1）美、英已明確保證葡軍參與將日軍驅(qū)逐出葡屬帝汶，以交換亞速爾基地，所以不愿看到“葡軍抵達帝汶的任何不順、拖延”；（2）澳向葡屬帝汶派兵，其數(shù)量“超過對日受降和確保安全所需”，因為目前已不存在武力驅(qū)逐日軍問題；（3）與葡協(xié)定已言明，行動目的是“恢復(fù)葡萄牙的完整主權(quán)”，而“過多澳軍存在與該目標不符”。⑧FRUS,1945,Vol.5,Europe,pp.460-461.在美國的強力干預(yù)下，這場紛爭最終以澳軍在荷屬帝汶受降了結(jié)，葡萄牙恢復(fù)了對東帝汶的統(tǒng)治。⑨Ibid.,p.463.

美國對葡萄牙的政治保證也反映在對澳門處置的計劃中。1945年4月25日，美國國務(wù)院遠東跨部門地區(qū)委員會（Inter-Divisional Area Committee on the Far East）開會討論。一方面，與會者大多認為，從政治利益的角度看，應(yīng)將澳門歸還中國?！爸灰拈T還在葡萄牙手中，將會是一個危險點”?！叭绻麣W洲列強繼續(xù)保持在中國的屬地，美國將為東方殖民體系的罪惡遭到與其他西方列強同等的指責(zé)”。而且，美國輿論也強烈支持歐洲列強將其在中國侵占的飛地歸還中國，如果放任葡繼續(xù)占領(lǐng)澳門將顯得“異?！薄５硪环矫?，與會者也清楚地意識到美國對葡政治保證。因此，息事寧人、和平過渡就成為美國極力追求的目標。會上無人反對下列提議：（1）只要中國不提出歸還澳門，美國將不對澳門作為“葡萄牙主權(quán)下的殖民地”地位提出異議；（2）如果中國準備通過外交手段實現(xiàn)澳門回歸，并爭取美國的外交支持，美國將給予中國“與尊重葡萄牙在其所有屬地主權(quán)的義務(wù)相符合”的支持；（3）如果中國采取任何“法外方式”獲得澳門，如未經(jīng)葡萄牙允許，軍事占領(lǐng)澳門，美國將表示反對，表明澳門回歸中國只能以“合法方式”實現(xiàn)。⑩“Macao,1946-1947”,Records of the Office of Chinese Affairs,1945-1955.

7月11日，美國國務(wù)院、海、陸軍三部協(xié)調(diào)委員會（SWNCC）的遠東小組委員會表達了類似的立場。結(jié)論認為：（1）美國應(yīng)避免卷入中、葡關(guān)于澳門歸屬的爭端；（2）除非在對日作戰(zhàn)中有壓倒性的軍事考量，否則，無論日本是否進犯澳門，美國都應(yīng)避免對澳門采取軍事行動；（3）如果英國打算占領(lǐng)澳門，美國應(yīng)表態(tài)不支持、不援助；（4）如中國在日本未進犯時打算占領(lǐng)澳門，美國應(yīng)予以勸阻；如果日本進犯后，中國軍隊占領(lǐng)澳門，則美國通知中、葡，“美國對華援助完全出于對日作戰(zhàn)目的，不影響未來該殖民地地位”，“澳門內(nèi)政事務(wù)的安排將由中、葡商定”；（5）未來澳門處置將主要由中、葡兩國解決，美國應(yīng)“避免可能被視為支持其中任何一方的行動”。①“U.S.Occupation of Macao,April-Dec.,1945”,US National Archives at College Park,Microfilms,LM 54,Roll 11,SWNCC 112.

總之，美國對葡萄牙殖民帝國的政治承諾，是它為獲取和保持在亞速爾群島的軍事基地而向葡交出的一份“投名狀”。這一點后來也成為美國在政治上的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)葡屬安哥拉、莫桑比克、果阿等地民族解放運動興起時，美國都因為保持沉默而遭到國際輿論的詬病。

三、不完全的安全保證：從聯(lián)合國到北約

領(lǐng)土訴求只是葡萄牙關(guān)切的一個方面。在全球日益分裂為冷戰(zhàn)對抗的兩大陣營、戰(zhàn)爭一觸即發(fā)的緊張環(huán)境下，葡萄牙還極為關(guān)注政治、安全方面的議題。這首先是基于國家安全的理由。葡政府認為，一旦允許戰(zhàn)后美國繼續(xù)在戰(zhàn)略地位極為重要的亞速爾群島建立和使用軍事基地，就意味著自己已在事實上作出選擇，站在了西方陣營一邊。此時，如果還得不到西方國家、尤其是美國的防衛(wèi)保證，則可能使自己首先遭受來自蘇聯(lián)的軍事打擊。這一點隨著空軍飛行技術(shù)的發(fā)展、核武器的問世變得更加緊迫，如薩拉撒所強調(diào)指出的，美國對亞速爾的軍事基地主張將很可能使葡萄牙成為下一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)時的首個“無人之地”。②FRUS,1946,Vol.5,the British of Commonwealth,Western and Central Europe,p.986.此外，葡萄牙也可能有借機爭取戰(zhàn)后國際政治地位、借美軍保護殖民帝國完整的企圖。

正因為如此，1946年美葡就戰(zhàn)后亞速爾基地問題交涉伊始，薩拉撒就表明了對政治合作的興趣，稱如果僅討論1944年美葡戰(zhàn)時協(xié)定到期后飛行設(shè)施的延續(xù)，那整件事只有“次要意義”；但如果共同關(guān)注“大西洋及歐洲沿海地區(qū)安全”，則“大有不同”。③Ibid.,pp.965-967.5月5日，薩拉撒向美、英代表宣讀和闡釋了一份文件，詢問其尋求戰(zhàn)后亞速爾基地的政治假設(shè)：（1）基于與俄國發(fā)生戰(zhàn)爭的可能，美、英、葡三國進行合作；（2）基于占領(lǐng)德國和日本的需要，美、英要求延續(xù)此前獲得的設(shè)施；（3）為促進國際民用航空，幫助葡政府將兩個現(xiàn)有機場維持在最佳狀態(tài)。其中，他尤其強調(diào)第一種假設(shè)，稱其“具有最重要的政治意義”，表示葡“不反對參與大西洋安全合作”，但由于葡仍未加入聯(lián)合國，所以必須考慮聯(lián)合國框架外的安全合作。他特別指出，“對我們而言，英國具有盟友地位。而美國則不具有這樣的地位。盡管美國將為和平進行一般性的干涉，但并不承諾任何特別一國或其屬地的領(lǐng)土完整和獨立，也不包含任何義務(wù)，幫助其減少可能的損失和傷害”，并由此詢問美國，“是否可能訂立政治協(xié)定，以便合理、合法地建立基礎(chǔ)，以某種方式、在一定時期內(nèi)、針對某個特定風(fēng)險或目標進行合作”。④Ibid.,pp.967-971.顯然，薩拉撒希望重演英葡同盟故事，尋求與新霸主美國結(jié)成同盟。

但美國政府不愿與葡結(jié)成同盟或直接給予其安全保證。不僅美國憲法規(guī)定了政府締結(jié)條約須經(jīng)參議院三分之二的議員批準，公開針對蘇聯(lián)結(jié)盟也與構(gòu)建中的聯(lián)合國精神不符，積極為葡殖民地背書更會背上沉重的政治包袱。因此，5月6日，美國執(zhí)行國務(wù)卿艾奇遜表示，薩拉撒的想法“遠遠超出了美國政府設(shè)想的僅10年有效期的協(xié)定范圍”。⑤Ibid.,pp.972-973.5月16日，美國政府正式答復(fù)葡萄牙。它一方面表示，“由于美國歷史和政治結(jié)構(gòu)中眾所周知的原因，美國政府不愿承諾與葡締結(jié)正式、具體的雙邊協(xié)定，保證葡萄牙帝國面對任何來源進攻的完整”。另一方面，強調(diào)美國“作為聯(lián)合國一員，有維持世界和平、安全的責(zé)任及義務(wù)……任何對葡萄牙或葡屬領(lǐng)土和平、安全的威脅都將立刻引起美國關(guān)注，尤其是當(dāng)美葡利益在亞速爾形成交集時”。此外，它還試圖從與美國合作所能帶來的財政和技術(shù)援助、亞速爾作為大西洋樞紐的發(fā)展前景、葡萄牙作為大西洋國家的共同利益等方面進行勸說。⑥Ibid.,pp.978-981.這種間接、模糊的暗示自然并不能令葡萄牙滿意。連美駐葡大使巴魯克都抱怨說，“我們正進入一場非常重要的游戲，卻沒有任何大的籌碼。葡方表示他們對有形的、物質(zhì)的、航空業(yè)的好處不感興趣，他們的興趣在政治領(lǐng)域，而我們的政府卻空手而來”。①Ibid.,pp.990-994.

于是，葡萄牙堅持要求美國履行戰(zhàn)時約定，限期從亞速爾撤軍；逐漸由葡方人員接管、運營機場；僅給予18個月的過渡期，用于對德、日占領(lǐng)的轉(zhuǎn)運需要。在這種情況下，美國迫切需要找到一種折中的方案。②1946年5月30日，美被迫接受了葡提出的關(guān)于臨時延長美在亞速爾基地權(quán)利的方案。主要內(nèi)容有五點：（1）美、英在6月2日正式向葡移交桑塔瑪利亞和拉根斯機場；（2）只有拉根斯機場軍用，逐漸整合到葡國家空軍基地計劃內(nèi)；桑塔瑪利亞機場將用于商業(yè)航空；（3）允許美、英飛機為占領(lǐng)德、日目的過境拉根斯機場，為期18個月；在葡軍單位進駐拉根斯機場前，也暫時允許通過桑塔瑪利亞機場轉(zhuǎn)運；（4）在葡建立有效管理前，由美、英在葡監(jiān)管下運營機場；（5）在90天內(nèi)，美、英撤離葡認為維持機場運營不必要的物資和人員。Ibid.,pp.991-992.7月16日，美助理國務(wù)卿羅塞爾專程前往里斯本，表示美國愿對葡方做出一項“從未在西半球以外提出過”的保證，即：任何對葡萄牙領(lǐng)土安全的威脅都將構(gòu)成“對大西洋乃至整個世界安全的威脅”，因此關(guān)系到美國政府的“最高利益”。如果葡萄牙成為侵略的受害者，美國基于對聯(lián)合國的責(zé)任，“有義務(wù)使用武力”應(yīng)對任何侵略者，維護和平。如聯(lián)合國未能通過安理會采取應(yīng)對行動，美國將立即與葡進行磋商。但上述保證要基于葡萄牙給予美國在亞速爾和佛得角的空軍基地權(quán)利。薩拉撒有保留地同意將其作為長期軍事基地權(quán)利談判的基礎(chǔ)。③Ibid.,pp.1004-1006.

與此同時，美國還積極推動葡萄牙加入聯(lián)合國。這確實是一舉多得的好辦法。它對謀求戰(zhàn)后國際地位的葡萄牙而言，是一項政治利益。而且，一旦葡萄牙成為聯(lián)合國成員，就勢必要承擔(dān)維護世界和平的義務(wù)，這就為葡萄牙給予美國在亞速爾的軍事基地提供了對內(nèi)對外都名正言順的理由和依據(jù)。此外，美國也無需在聯(lián)合國框架外對葡做出安全承諾。所以，在與葡交涉遭遇阻力時，美國國務(wù)卿貝爾納斯曾指示，“暫緩談判數(shù)月，希望葡萄牙在9月加入聯(lián)合國會有助于會談”。④Ibid.,p.995.1946年6月，美國與英國聯(lián)系，希望其鼓動葡萄牙向聯(lián)合國提交加入申請。⑤FRUS,1946,Vol.1,the United Nations,p.396.其后，又向中、蘇、法三國代表挑明，美國認為瑞典、冰島、葡萄牙等國“適合且很有資格”此時加入。⑥Ibid.,p.399.美國還決定，為了保全這些國家、哪怕是其中一兩個突出國家加入聯(lián)合國，都將支持蘇聯(lián)所希望的阿爾巴尼亞的申請；后又同意此次申請的9個國家全部加入聯(lián)合國，這意味著外蒙古也可加入。⑦Ibid.,pp.410-411,432-434.但蘇聯(lián)打破了美國的如意盤算。8月29日，蘇聯(lián)駐聯(lián)合國大使葛羅米柯受命，以與蘇沒有外交關(guān)系為由，在安理會否決了葡萄牙、愛爾蘭、約旦、暹羅（今泰國）的申請。⑧Ibid.,pp.427-428.作為報復(fù)，美國也否決了阿爾巴尼亞和外蒙古的申請，并發(fā)表了譴責(zé)性的聲明。⑨Ibid.,pp.441-451.

直到北約組織出現(xiàn)，美國才算是找到了解決問題的辦法。1948年9月，美國與挪威、丹麥、冰島、愛爾蘭等國作出決定，邀請葡萄牙加入新的北大西洋公約組織，盡管它“無法完全達到所需條件”。此時，葡萄牙政權(quán)的“獨裁”性質(zhì)及其與西班牙佛朗哥政權(quán)的密切關(guān)系，引起了一些國家的批評，尤其是北歐國家和加拿大。加外長諾曼·皮爾森（Norman Pearson）指出，讓葡萄牙加入“致力于維護民主精神和自由體制”的聯(lián)盟是自相矛盾。然而，美國執(zhí)行國務(wù)卿艾奇遜極力勸說道：“葡萄牙作為亞速爾群島的擁有者，其對西歐防務(wù)的重要性已經(jīng)足夠清楚。”⑩C.T.Sandars,America’s Overseas Garrisons:The Leasehold Empire,New York:Oxford University Press,2000,p.66.而且，盡管葡萄牙在二戰(zhàn)中保持中立，但畢竟在最后階段向同盟國靠攏。葡萄牙強烈的反共特征，也足以使其獲得邀請。在英國的支持下，美國最后力排眾議，10月首次向葡萄牙發(fā)出了加入北約的邀約。經(jīng)過艱苦談判，1949年4月4日，葡萄牙終于作為創(chuàng)始國加入北約。在北約框架下，葡萄牙以“提供共同防御所需的設(shè)施”的有限義務(wù)，獲得“所有成員國保證防衛(wèi)其領(lǐng)土”的安全保證。[11]FRUS,1948,Vol.3,Western Europe,pp.240-241.它也藉此機會，改善了自身國際形象，提高了政治地位，避免孤立于西方陣營之外。不過，在加入北約的談判中，葡萄牙還曾提出將葡屬殖民地也納入條約保護范圍、邀請西班牙加入等條件，卻并未得到美國的支持，而是以英、法殖民地也未納入予以拒絕。①NunoSeveriano Teixeira, “From Neutrality to Alignment:Portugal in the Foundation of the Atlantic Pact”,Luso-Brazilian Review,Vol.29,No.2(Winter,1992),p.117.

對美國來說，葡萄牙加入北約的意義在于為其主張在亞速爾的軍事權(quán)利打開一扇大門。1951年9月6日，美葡防務(wù)協(xié)定直接以北約義務(wù)作為美軍部署于亞速爾的依據(jù)。葡萄牙媒體也評論說，“意識到北約關(guān)于共同防衛(wèi)與維護和平安全的原則，美國和葡萄牙簽署防衛(wèi)協(xié)定，通過將這些設(shè)施（指亞速爾軍事基地）整合到聯(lián)盟的防御框架內(nèi)加以管理”。因此，“作為北約成員國”，葡萄牙政府允許美國“立即著手和保持其認為必要的設(shè)施，以便使它們做好戰(zhàn)爭準備”。②Daniel Marcos,“Between the Atlantic and the Empire:NATO as a Framework for Portuguese-American Relations in Early Cold War(1949-1957)”,Journal of Transatlantic Studies,2014,Vol.12,No.3,pp.327-328.

四、靈活霸權(quán)下的主權(quán)淡化

外國軍隊在本國領(lǐng)土駐軍，這對任何一個國家而言都極其敏感。它對外關(guān)系到主權(quán)獨立、領(lǐng)土完整；對內(nèi)關(guān)系到政權(quán)的聲譽和合法性。這也是美國在與葡萄牙及其他國家進行軍事基地交涉時最感棘手的問題。

從葡政府的角度來看，亞速爾群島的戰(zhàn)略地位如此重要，但自己尚無力進行大規(guī)模開發(fā)、利用，且當(dāng)?shù)厝丝趯χ醒胝脖憩F(xiàn)出較強的離心傾向，反而對美國所能帶來的大幅投資、先進技術(shù)和工作機會頗多好感。所以，面對戰(zhàn)后美國的強勢地位和談判中所提出的要求，它有理由擔(dān)心美國會借機長期侵占、甚至吞并亞速爾群島。在戰(zhàn)時交涉中，薩拉撒就曾幾次質(zhì)疑美國大規(guī)模擴建機場的必要性和目的。③FRUS,1944,Vol.4,Europe,pp.10,21-22,45-46.

為打消葡萄牙在國家主權(quán)、民族尊嚴方面的顧慮，美國政府對軍事基地訴求作了一些形式上的包裝。其一，淡化“軍事基地”概念，強調(diào)主要目的是“與葡萄牙一起在亞速爾群島經(jīng)營一個對世界各國開放的大型民用航空機場”，只是“同時允許美國軍機擁有使用機場的一定權(quán)利”。④FRUS,1946,Vol.5,the British of Commonwealth,Western and Central Europe,pp.972-973.其二，打著聯(lián)合國的旗號，以世界和平、大西洋安全的名義，并拿出與英國、冰島等其他國家已經(jīng)達成的軍事基地權(quán)利協(xié)定為例，說明美國海外軍事基地并非侵犯主權(quán)，而是一種新形式的集體安全。美國經(jīng)常強調(diào)其基地協(xié)定在聯(lián)合國義務(wù)上的安排，“如果葡萄牙成為聯(lián)合國成員，機場設(shè)施將在安理會需要時供其使用”。⑤Ibid.,pp.972-973.其三，淡化美國在亞速爾群島的獨占控制，強調(diào)美、葡“聯(lián)合運營”。如表示桑塔瑪利亞機場仍為葡萄牙所有，并在其主權(quán)之下；成立由6名同等數(shù)量的美葡代表組成的美葡聯(lián)合航空委員會，制定管理和使用機場的政策及計劃，并向兩國政府提交關(guān)于財政負擔(dān)及收益分配方案的建議。機場具體由美國政府任命的經(jīng)理管理，但受航空委員會政策指導(dǎo)。⑥Ibid.,pp.982-985.

在軍事基地權(quán)利的內(nèi)容上，美國政府也作了一番調(diào)整。1945年11月，美國曾希望與葡一道防衛(wèi)亞速爾，在當(dāng)?shù)亟?、使用、維持軍事基地；占領(lǐng)、維護、升級、運營、控制在桑塔瑪利亞、拉根斯及“其他不時與葡商定”地點的軍事基地；在共同商定的地點，建立、維護、運營碼頭、海軍駐錨地及防御設(shè)施，包括預(yù)警系統(tǒng)、氣象報告、通訊、航行輔助設(shè)施；除額外商定，允許軍用飛機、艦船、車輛無限制進入、穿越、飛越、離開亞速爾；為上述權(quán)利實施所必需的其他設(shè)施及權(quán)利，如使用亞速爾港口、交通、通訊設(shè)施，免稅進口、存儲、撤離物資和人員，對美方人員的司法管轄權(quán)等。⑦SWNCC 38/4,38/26,38/27,“Postwar Base Requirements in Azores and other Portuguese Territories,Apr.–Nov.1945”,US National Archives at College Park,Microfilms,LM 54,Roll 5.顯然，按照上述要求，亞速爾將成為美軍控制下名副其實的軍事基地。但到1946年美國正式交涉時，未再提出“防衛(wèi)”“占領(lǐng)”和“控制”這些明顯侵犯葡主權(quán)的要求。⑧FRUS,1946,Vol.5,pp.1010-1011.而且，它在“長期權(quán)利”談判之外，又逐漸發(fā)展出“臨時權(quán)利”談判。前者對應(yīng)之前提及的要求，期限99年；作為交換，美國將給予葡萄牙一定的政治、安全保證。而后者只要求美國軍機在拉根斯機場“轉(zhuǎn)運”，以及惡劣天氣時使用桑塔瑪利亞機場緊急備降，并為此目的維持必要的美方人員及設(shè)施。有效期為“美國對德、日占領(lǐng)期間”。美國也無需作出“任何形式的政治保證”，只是幫助訓(xùn)練葡方人員，提供剩余軍機，修筑設(shè)施，并承擔(dān)機場維護的責(zé)任。①FRUS,1947,Vol.3,the British Commonwealth,Europe,pp.1020-1022.

但即便如此，美方立場與葡萄牙主張依然相去甚遠。1946年8月6日葡方提出的協(xié)議草案集中反映了兩國分歧：（1）有效期。美方要求99年，葡萄牙只能接受5年。其理由是，葡不能同意利用亞速爾“針對任何敵人”，只有短期協(xié)定，才能較明確地確定對象；而且，葡方還要將確保大戰(zhàn)中美、英在同一陣營。（2）美、英對亞速爾機場設(shè)施的使用僅限于戰(zhàn)時。在和平時期不能在使用機場設(shè)施上照顧任何國家，而歧視別國；“完全”由葡直接控制兩機場活動；不允許外國人員對機場任何類型的軍事占領(lǐng)或干涉，不允許任何類型的“聯(lián)合主權(quán)”；但出于確保機場最高效率的目的，葡萄牙接受并希望英、美在軍用和民用領(lǐng)域提供關(guān)于機場設(shè)施、服務(wù)、裝備的升級建議和意見，為此設(shè)立一個固定委員會，其組成和功能另行商定；為訓(xùn)練人員，葡將與美、英協(xié)定，派遣葡方人員進入外國學(xué)校，或請美英技術(shù)人員進入亞速爾機場；財務(wù)責(zé)任平等商定。在戰(zhàn)時且美英共同對敵的情況下，葡萄牙將把亞速爾機場設(shè)施交給兩國空軍，葡空軍對所有設(shè)施享有平等地位，并商定使用權(quán)、財務(wù)負擔(dān)分配及戰(zhàn)后撤軍。（3）敵對行動結(jié)束6個月內(nèi)，美、英所有人員撤離亞速爾機場設(shè)施。（4）還需對以下事項進行附帶約定，如軍用機場的使用條件、外國人員在和平時期在機場提供服務(wù)的條件、聯(lián)合委員會的運作、和平時期財務(wù)負擔(dān)分配、免稅問題、戰(zhàn)時司法管轄權(quán)等等。②Ibid.,pp.1012-1014.簡言之，亞速爾群島及其設(shè)施歸葡萄牙所有和運營，和平時期不得駐扎外軍。

在這種情況下，談判一度陷入僵局。1946年8月，負責(zé)談判的美國官員庫伯特森抱怨說：“每當(dāng)我們努力說明令人滿意的空軍基地所需的必備條件，以及為什么葡萄牙無法維護、運營這一基地，他們就拿出不能允許外國軍隊在和平時期進駐葡萄牙領(lǐng)土的說辭……他們不接受超重型轟炸機長期駐扎，但同意修筑必要設(shè)施……他們僅僅從純粹防御基地的角度，認為自己可以在美國技術(shù)人員的有限幫助下，通過美國大規(guī)模的投資和設(shè)備，來運營基地。我非常確信，現(xiàn)在無法使這些想法有任何基本的改變?！币虼?，他直接向葡方表示，如果葡認為美國的提議是單方面的，“純屬自私而并非平等互利”，那“最好停止談判”；同時，也向美國政府提出了擱置談判的建議。③FRUS,1946,the British Commonwealth,Western and Central Europe,Vol.5,pp.1015-1016.

此時，美葡交涉出現(xiàn)了戲劇性的轉(zhuǎn)折。在亞速爾當(dāng)?shù)貎绍娋?月30日臨時安排的解釋的談判中，葡軍代表辛特拉（Cintra）忽然與美軍駐亞速爾指揮官基斯勒（Kissner）達成協(xié)議，實際上滿足了美軍在一年半過渡期內(nèi)的駐留人員需求。④按照葡外交部政治部主任馬西亞斯的說法，希特拉此舉“違背了既定方針，也遠遠超出了其所獲得的授權(quán)”。薩拉撒本人對此“大為震怒”。美外交官也大惑不解。但重要的是，薩拉撒最后接受了上述安排，并將持反對意見的馬西亞斯調(diào)離。FRUS,1946,Vol.5,pp.1017-1020.美國政府立刻抓住機會，暫停了與葡萄牙的長期基地權(quán)利談判，葡方大為不滿。⑤FRUS,1946,Vol.5,p.1017.1947年6月，美國干脆只提“臨時權(quán)利”談判。⑥FRUS,1947,Vol.3,the British Commonwealth,Europe,pp.1020-1023.當(dāng)葡方再次提出拉根斯機場的“控制、維護、技術(shù)援助的所有服務(wù)完全移交給葡方人員執(zhí)行”時，美國駐葡大使威利（Wiley）當(dāng)即表示“完全不可接受”。美國還設(shè)定了談判時限，稱有義務(wù)“在9月2日前制定撤離拉根斯機場的計劃”。⑦Ibid.,pp.1028-1032.8月14日，威利再次表示，美軍寧肯撤離亞速爾，拉根斯機場并非“必不可少”。他還以美葡關(guān)系相威脅，稱“拉根斯問題將是美葡關(guān)系的起點，沒有這一起點，只能是非常悲觀”，并大談美軍撤離加拉帕戈斯群島后厄瓜多爾的“懊悔”。⑧Ibid.,pp.1033-1034.

在美國的壓力下，葡政府反而更急于達成協(xié)定。它一面多次主動表態(tài)，表示極為看重美葡關(guān)系，美國一定能夠得償所愿；一面不斷主動提出各種妥協(xié)方案，如“先調(diào)查葡方人員能力，然后確定其接管機場的程度”，或僅要求“以某種方式體現(xiàn)葡在接管機場上有所進展”，或試圖加入政治條件，美方均未積極回應(yīng)；在美國降低對亞速爾群島軍事基地權(quán)利的評價時，葡萄牙反而表示不滿。①Ibid.,pp.1036-1037,1040-1042,1045-1046.最后，還是葡方主動宣布“找到滿意辦法”，基于下列條件給予美國通過拉根斯機場的轉(zhuǎn)運權(quán)利：（1）有效期3年，并可自動續(xù)約2年；（2）免除使用機場的各種稅費，但美國應(yīng)負責(zé)機場升級費用，且所有建筑立即視為葡方資產(chǎn)；（3）美國繼續(xù)培訓(xùn)葡方人員；（4）“技術(shù)性質(zhì)的特別條件”由美葡兩軍商定，但美方人員一般不超出此前12個月內(nèi)的最少數(shù)量，“緊急情況”下可與葡協(xié)商獲得更多人員進入的授權(quán)。其后，美國又提出“緊急情況”可以解釋為“為滿足技術(shù)上的迫切需求”，有意將其解釋模糊化，葡萄牙也予以同意。在此基礎(chǔ)上，1948年2月2日，美葡簽署了允許美機繼續(xù)使用亞速爾機場設(shè)施轉(zhuǎn)運的協(xié)定。②Ibid.,pp.1037-1038,1045,1047-1048,1049-1050,1052.

從協(xié)定的實際效果而言，美國雖未實現(xiàn)“最大需求”，將亞速爾群島轉(zhuǎn)化為在自己主導(dǎo)下，集機場、海港、交通、通訊、預(yù)警、氣象、維修等多種功能于一體的全方位、綜合性的大型軍事基地群，但卻以最小的代價滿足了美軍對亞速爾群島的基本需要。1945年4月美軍擬定的“最低可接受”條件，就是軍機、艦船進出亞速爾，及為此目的維持最少必要人員和物資。③“United States Post-war Military Base Requirements in the Azores”,April 11,1945,JCS Decision Amending J.C.S.1289/1.該協(xié)定也為美軍未來繼續(xù)駐留亞速爾奠定了基礎(chǔ)。葡萄牙政府有理由擔(dān)心，美國實際上“以短期協(xié)定的形式得到了長期基地權(quán)利，卻未付出交換條件”。④FRUS,1947,Vol.3,the British Commonwealth,Europe,p.1045.但改善美葡關(guān)系的渴望或?qū)γ榔详P(guān)系惡化的擔(dān)憂顯然成為葡萄牙壓倒性的需要。在這一情形下，關(guān)于外軍進駐本國領(lǐng)土的政治辯論逐漸讓位于技術(shù)細節(jié)的瑣碎爭執(zhí)，“去政治化”成為雙方都可以接受的目標。此外，美葡協(xié)定名義上的“臨時”性質(zhì)不僅有利于葡政府應(yīng)付國內(nèi)外壓力，也為其每隔數(shù)年就向美國提出各類訴求提供了機會。美葡之間的合意是在這樣一個基礎(chǔ)上達成的。

五、小 結(jié)

正如國際戰(zhàn)略學(xué)界知名學(xué)者約翰·伊肯伯里所指出的，在決定性戰(zhàn)爭中贏得勝利之后，戰(zhàn)勝國往往希望通過創(chuàng)立合法而長久的戰(zhàn)后秩序，來“鎖定”其有利的戰(zhàn)后地位。按照盧梭的名言：“最強大者從來沒有強大到永居主人之位，除非他將其實力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，將順從轉(zhuǎn)化為義務(wù)?！雹菁s翰·伊肯伯里：《大戰(zhàn)勝利之后：制度、戰(zhàn)略約束與戰(zhàn)后秩序重建》，門洪華譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第2、47頁。

美國在亞速爾群島的軍事基地權(quán)利談判就體現(xiàn)了這樣一種“轉(zhuǎn)化”。它旨在通過控制關(guān)鍵地理位置，固化美國在大西洋的支配地位，并使其成為遍及全球的海外軍事基地體系鏈條的重要一環(huán)，從而維護和確保美國主導(dǎo)下的戰(zhàn)后國際秩序。為達此目的，美國充分運用了其在戰(zhàn)時獲得的巨大權(quán)力進行戰(zhàn)后收益分配，部分回應(yīng)了葡萄牙關(guān)切的一些問題。正是由于美國對亞速爾的軍事基地需求，使得二戰(zhàn)中的中立國葡萄牙得以在戰(zhàn)爭結(jié)束后，依然恢復(fù)并保持對東帝汶、中國澳門及其他屬地的控制。美國也積極支持葡萄牙加入聯(lián)合國和北約組織，從而為葡提供了安全保障，并有助于其融入戰(zhàn)后西方社會。在軍事基地要求的具體內(nèi)容上，美國也體現(xiàn)出靈活務(wù)實的態(tài)度。它預(yù)見到葡方在主權(quán)、民族尊嚴方面的顧慮，對其軍事基地要求在形式上進行包裝，在內(nèi)容上進行調(diào)整，避其虛名而只取其實，以臨時、轉(zhuǎn)運權(quán)利等技術(shù)化手法掩蓋了對亞速爾群島的實質(zhì)控制。所有這些都在各種原則、利益、需求之間建立起一種微妙的平衡，增加了葡萄牙抵制美國在亞速爾軍事基地訴求的成本，有利于葡向美靠攏。

但與一般的設(shè)想不同，美國在與葡萄牙的戰(zhàn)后基地權(quán)利談判中，并未表現(xiàn)出有求于人的被動姿態(tài)，反而居于明顯的強勢地位。美國對葡做出的所有安排或者讓步，都保持著一定的限度。在葡屬領(lǐng)土處置上，美國并非如英國一般承擔(dān)主動“維護”葡萄牙殖民帝國的義務(wù)，而是僅表示“尊重”葡屬殖民地主權(quán)，并時常強調(diào)其保證僅限于局部地區(qū)；在安全承諾上，美國并未給予葡萄牙直接的安全保證，而是隱藏于北約集體安全的框架之下，且明確將葡屬殖民地排除于條約保護的范圍之外；在葡主權(quán)關(guān)切方面，美國始終堅持在和平時期應(yīng)有一定數(shù)量的美軍人員駐守亞速爾機場。而且，每當(dāng)談判陷入僵局，總是美國不惜以談判破裂相威脅，揚言撤離亞速爾群島，反倒是葡萄牙以不斷讓步維系將本國領(lǐng)土作為美國軍事基地的談判。因此，葡萄牙最終與美國就亞速爾群島軍事基地權(quán)利達成協(xié)定，并非出于自身利益得到保障的確信，而更多地是出于無奈和畏懼。當(dāng)北美－西歐日益結(jié)成一個統(tǒng)一的地緣政治板塊、而傳統(tǒng)歐洲列強普遍衰落之時，擁有亞速爾群島的葡萄牙本來就沒有多少選擇的余地。正如薩拉撒本人在批準加入北約的國民大會上承認，自己“被綁住了雙手”，葡萄牙成為北約創(chuàng)始國主要是由于大西洋島嶼對西方地緣戰(zhàn)略的重要性，葡萄牙“難以缺席”。①Daniel Marcos,“Between the Atlantic and the Empire:NATO as a Framework for Portuguese-American Relations in Early Cold War(1949-1957)”,Journal of Transatlantic Studies,2014,Vol.12,No.3,p.327.

相比之下，美國通過戰(zhàn)爭確立的超級大國地位及對戰(zhàn)后處置的巨大權(quán)力，使各國都非?？粗貙γ狸P(guān)系的發(fā)展，對美關(guān)系本身成為一種國家利益。當(dāng)葡萄牙政府擔(dān)憂美軍進駐亞速爾將被國內(nèi)反對派利用煽動民族情緒，美國大使卻能言之鑿鑿地回應(yīng)，如果未達成協(xié)定，“反對派也會批評薩拉撒沒有抓住機會，改善美葡關(guān)系”。②FRUS,1946,Vol.5,p.1016.在這種情況下，美葡談判爭論的并非美國能否獲得在亞速爾群島的軍事基地權(quán)利，而主要是美國以何種方式和條件來達到自己的目的。

（責(zé)任編輯：孟鐘捷）

張愿，武漢大學(xué)國際問題研究院講師、國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員（郵編430072）。