曾 文 趙 濤

(1.長(zhǎng)江航務(wù)管理局，湖北 武漢 430014；2.長(zhǎng)江武漢航道局，湖北 武漢 430014)

“非法采砂入刑”司法實(shí)踐的困境與對(duì)策*

曾 文1趙 濤2

(1.長(zhǎng)江航務(wù)管理局，湖北 武漢 430014；2.長(zhǎng)江武漢航道局，湖北 武漢 430014)

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái)后，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的無(wú)證采砂行為以非法采礦罪定罪量刑，增加了打擊力度和威懾力，但因“兩高”司法解釋執(zhí)行時(shí)間較短，積累經(jīng)驗(yàn)不多，辦案機(jī)關(guān)對(duì)有些法條的適用還存在認(rèn)識(shí)上的分歧，而且此類(lèi)案件辦理涉及部門(mén)多、環(huán)節(jié)多、協(xié)調(diào)難，存在不少問(wèn)題和困難。文章對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)的對(duì)策和措施。

行政執(zhí)法；“非法采砂入刑”；司法實(shí)踐

2016年11月28日，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》正式發(fā)布，于當(dāng)年12月1日起施行。兩高司法解釋明確，“在河道管理范圍內(nèi)采砂，情節(jié)嚴(yán)重的，以非法采礦罪定罪處罰”，將“非法采砂”入刑，為更好地運(yùn)用刑罰手段打擊河道非法采砂行為提供了有力的法律依據(jù)，對(duì)非法采砂行為產(chǎn)生強(qiáng)大威懾力。目前，長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)正采取有力措施，積極貫徹實(shí)施“兩高”司法解釋?zhuān)瑢?duì)一批涉嫌非法采礦罪的河道采砂案件加大偵辦力度，取得了階段性成果，同時(shí)也遇到一些迫切需要解決的問(wèn)題和困難，本文對(duì)此進(jìn)行研究，提出對(duì)策和措施，以期為“非法采砂入刑”司法實(shí)踐提供借鑒。

一、“非法采砂”治理法律法規(guī)評(píng)析

我國(guó)實(shí)行罪刑法定原則，即犯罪行為的罪名、構(gòu)成要件和刑罰處罰的種類(lèi)、幅度等，均應(yīng)由刑法規(guī)范明確規(guī)定，對(duì)于刑法沒(méi)有明文規(guī)定為犯罪的行為，不得定罪處罰。由于現(xiàn)行刑法對(duì)河湖水域保護(hù)沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的罪名，一些嚴(yán)重影響防洪安全和生態(tài)安全的水事違法行為，如河道非法采砂，依據(jù)《河道管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，水行政主管部門(mén)只能進(jìn)行行政處罰，如責(zé)令停止違法行為，處以行政罰款等，難以實(shí)施刑事制裁。河道非法采砂違法風(fēng)險(xiǎn)小、成本低、獲利高，屢禁不止，屢打不絕，且多涉及暴力抗法、黑社會(huì)犯罪等情形，執(zhí)法成本高，管理難度大，嚴(yán)重影響河湖防洪安全和社會(huì)穩(wěn)定。

實(shí)踐證明，僅用行政處罰或者治安處罰等手段，難以有效遏制河道非法采砂多發(fā)、頻發(fā)局面，多年來(lái)已成為困擾河道砂石管理的一大頑癥。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年河道非法采砂案件達(dá)1.5萬(wàn)起左右，占全國(guó)水事違法案件總數(shù)的30%以上，在長(zhǎng)江、淮河、珠江等流域采砂管理任務(wù)較重的省份，比例高達(dá)70%。

黨的十八大確立了在我國(guó)實(shí)施最嚴(yán)格的土地、水資源和環(huán)境保護(hù)管理制度，目前只有最嚴(yán)格的水資源管理制度，缺乏刑法的有力保護(hù)，所以推動(dòng)河道非法采砂行為入刑十分迫切。最高人民法院、最高人民檢察院為依法懲處河道非法采砂犯罪活動(dòng)，根據(jù)刑法、刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，出臺(tái)辦理此類(lèi)刑事案件適用法律若干問(wèn)題的司法解釋十分及時(shí)。

“兩高”司法解釋的出臺(tái)，將“非法采砂”入刑，為更好地運(yùn)用刑罰手段打擊河道非法采砂行為提供了有力的法律依據(jù)，突破了以往僅僅依靠行政手段打擊非法采砂的局限性，通過(guò)刑罰手段打擊河道非法采砂行為，具有強(qiáng)大的震懾力，對(duì)遏制非法采砂行為，保護(hù)砂石資源，維護(hù)防洪、生態(tài)和航運(yùn)安全，穩(wěn)定河勢(shì)和航道，將起到積極作用。

二、“非法采砂入刑”司法實(shí)踐存在的問(wèn)題和困難

長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著2838公里長(zhǎng)江干線(xiàn)航道的治安、消防管理與刑事偵查等職責(zé)，對(duì)嚴(yán)重威脅防洪、航運(yùn)安全和社會(huì)治安穩(wěn)定的非法采砂行為一直保持高壓態(tài)勢(shì)，特別是對(duì)于涉砂刑事案件高度重視，“兩高”司法解釋出臺(tái)前，就主動(dòng)作為，勇于創(chuàng)新，克服困難，破獲多起涉嫌非法采礦罪的河道采砂案件，積累了案件辦理經(jīng)驗(yàn)。以“兩高”司法解釋出臺(tái)為契機(jī)，長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)加大涉砂刑事案件辦理力度，目前正在辦理的涉嫌非法采礦罪的河道采砂案件有6起，取得了初步成果，有力地保護(hù)了長(zhǎng)江航道資源和通航安全。

“兩高”司法解釋雖已出臺(tái)，但執(zhí)行時(shí)間不長(zhǎng)，辦案機(jī)關(guān)對(duì)有些條款的具體執(zhí)行方面還存在認(rèn)識(shí)上的分歧，而且涉嫌非法采礦罪的河道采砂案件辦理中涉及部門(mén)多、環(huán)節(jié)多、協(xié)調(diào)難，長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)在辦理此類(lèi)案件中遇到不少問(wèn)題和困難：

(一)“兩高”司法解釋有關(guān)規(guī)定仍需進(jìn)一步明確

1.沿江各省(市)尚未出臺(tái)本地區(qū)刑事追責(zé)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)

“兩高”司法解釋第三條、第六條規(guī)定的刑事追責(zé)“礦產(chǎn)品價(jià)值或者造成的礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值”數(shù)額是根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大而作出的一定幅度的規(guī)定，最高數(shù)額是最低的3倍。第十五條規(guī)定省級(jí)高法、高檢可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，確定本地區(qū)的具體刑事追責(zé)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。但目前沿江各省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不平衡，各地對(duì)“兩高”司法解釋的認(rèn)識(shí)程度也不一樣，有的正在準(zhǔn)備配套細(xì)則的起草，有的還沒(méi)有納入議事日程，目前還沒(méi)有一個(gè)地方出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，給公安機(jī)關(guān)辦案帶來(lái)困難。

2.對(duì)非法采礦實(shí)施“行政處罰”的主體不明確

“兩高”司法解釋第三條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，“二年內(nèi)曾因非法采礦受過(guò)兩次以上行政處罰，又實(shí)施非法采礦行為的”，認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”情形。但并沒(méi)有明確此處的“行政處罰”主體和類(lèi)型，導(dǎo)致實(shí)踐中各辦案機(jī)關(guān)存在認(rèn)識(shí)上的分歧，有的認(rèn)為“行政處罰”僅指水行政主管部門(mén)(國(guó)土資源主管部門(mén))對(duì)非法采砂(礦)的行政處罰，有的認(rèn)為還應(yīng)包括環(huán)保、水上交通等部門(mén)對(duì)因采砂而造成環(huán)境、交通設(shè)施、通航安全等破壞而實(shí)施的行政處罰。如依據(jù)《中華人民共和國(guó)航道法》規(guī)定：在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)采砂，損害航道通航條件的，負(fù)責(zé)航道管理的部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處以五萬(wàn)以上三十萬(wàn)以下罰款。

(二)非法采砂行為監(jiān)管難

河道非法采砂行為大多夜間偷偷進(jìn)行，“三無(wú)”船舶多，流動(dòng)性強(qiáng)，取證難，抓獲難。涉案人員復(fù)雜，利益主體眾多，主從犯認(rèn)定難，如長(zhǎng)航公安黃石分局2016年查獲“10·20”非法采砂案，移送起訴即達(dá)20人之多，上網(wǎng)追逃4人；涉案船舶、工具、砂石收繳扣押保管難度大，費(fèi)用高。又如長(zhǎng)航公安武漢分局2017年查獲的“3·16”案，現(xiàn)場(chǎng)抓獲“阜南工035”吊機(jī)船及“皖安順368號(hào)”“皖強(qiáng)勝5666號(hào)”運(yùn)砂船，以及涉案江砂近12000噸，刑事拘留6人，這些涉砂船舶和上萬(wàn)噸砂石扣押、保管難度都非常大，而且存在很大的安全風(fēng)險(xiǎn)；偵破阻力大，耗時(shí)長(zhǎng)，執(zhí)法安全風(fēng)險(xiǎn)高?！皟筛摺彼痉ń忉尦雠_(tái)后，又出現(xiàn)了非法采砂化整為零、變大為小等現(xiàn)象，以減少單次砂石價(jià)值，逃避刑事打擊，原來(lái)一條大型挖砂船一晚上就可開(kāi)采價(jià)值超10萬(wàn)元的砂石，達(dá)到刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在改為小型吸砂船只開(kāi)采，單次開(kāi)采砂石的價(jià)值上萬(wàn)元，卻達(dá)不到刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)。

(三)非法采砂案件處理涉及多部門(mén)，多環(huán)節(jié)，影響執(zhí)法效率

一是有關(guān)認(rèn)定、鑒定涉及部門(mén)多，協(xié)調(diào)難度大。非法采砂案件辦理中，有關(guān)“未取得采礦(砂)許可證”的認(rèn)定，以及砂石價(jià)值、生態(tài)環(huán)境損害、危害防洪安全等鑒定、認(rèn)定，分別由水行政主管部門(mén)、價(jià)格認(rèn)證機(jī)構(gòu)、司法鑒定機(jī)構(gòu)等部門(mén)、機(jī)構(gòu)依職能作出，公安機(jī)關(guān)取證時(shí)協(xié)調(diào)部門(mén)多、周期長(zhǎng)、難度大，制約辦案效率。

二是依據(jù)“因非法采礦受過(guò)兩次以上行政處罰”作為“情節(jié)嚴(yán)重”辦案時(shí)，必須以行政處罰為前提，涉及行政機(jī)關(guān)移送案件等環(huán)節(jié)，需要協(xié)調(diào)溝通，統(tǒng)一行政執(zhí)法與刑事司法銜接的標(biāo)準(zhǔn)和程序，磨合、處理時(shí)間較長(zhǎng)。

(四)行政執(zhí)法與刑事司法(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩法”)銜接不順暢

按照法律規(guī)定，非法采砂涉嫌犯罪的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)在對(duì)非法采砂實(shí)施行政處罰后，應(yīng)當(dāng)移送公安司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，不得以罰代刑、罰過(guò)放行。但受制于部分行政機(jī)關(guān)怕麻煩，或者有其他利益方面考量，不愿意主動(dòng)移交案件，從目前辦案情況來(lái)看，尚無(wú)涉砂管理的行政機(jī)關(guān)移交涉嫌犯罪采砂案件，主要依靠長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和打擊。而且，目前還普遍存在涉砂行政執(zhí)法與刑事司法信息沒(méi)有互聯(lián)互通、共享不充分的現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)很難掌握水行政主管等部門(mén)有關(guān)采砂行政執(zhí)法案件信息，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)涉嫌犯罪采砂行為的及時(shí)有效打擊。

(五)管理體制不對(duì)應(yīng)增加溝通協(xié)調(diào)難度

按照目前管理體制，長(zhǎng)江干線(xiàn)上涉嫌犯罪案件(含涉嫌非法采礦罪的河道采砂案件)的刑事偵查職能屬中央事權(quán)，由長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，實(shí)行“一條線(xiàn)管理”；負(fù)責(zé)刑事案件審查起訴的檢察院、審判的法院，一般實(shí)行“屬地管轄”；而長(zhǎng)江采砂、防洪安全管理職責(zé)由長(zhǎng)江委和地方水行政主管部門(mén)按照職責(zé)分工分別履行，屬“條塊結(jié)合管理”；對(duì)礦產(chǎn)品價(jià)值認(rèn)定的價(jià)格認(rèn)證、對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定的司法鑒定等職責(zé)為“屬地管理”。以上不對(duì)應(yīng)的管理體制給長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)刑事案件辦理帶來(lái)溝通協(xié)調(diào)上的難度。

三、提高“非法采砂入刑”執(zhí)法工作效率的對(duì)策和措施

2017年是貫徹執(zhí)行“兩高”司法解釋的第一年，長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)將落實(shí)“非法采砂入刑”作為2017年的重點(diǎn)工作進(jìn)行突破，一方面針對(duì)落實(shí)工作中存在的一些問(wèn)題和困難認(rèn)真研究，采取有力舉措進(jìn)行突破；另一方面集中發(fā)力，加大辦案力度，通過(guò)典型案件以點(diǎn)帶面擴(kuò)大執(zhí)法成果，堅(jiān)決維護(hù)法律的權(quán)威，保護(hù)砂石資源，保護(hù)航道條件和通航安全。

(一)加強(qiáng)與有關(guān)法院、檢察院的溝通協(xié)調(diào)

長(zhǎng)航局系統(tǒng)各單位將主動(dòng)與沿江各地檢察院、法院溝通協(xié)調(diào)，積極反映“兩高”司法解釋中有關(guān)規(guī)定適用問(wèn)題，請(qǐng)省高檢、高法根據(jù)各省實(shí)際情況，針對(duì)“兩高”司法解釋第三條、第六條規(guī)定，盡快出臺(tái)適于本地區(qū)執(zhí)行的刑事追責(zé)具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。制定標(biāo)準(zhǔn)既應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，又要結(jié)合非法采砂案件的數(shù)量，以及砂石資源保護(hù)的需要，科學(xué)合理確定標(biāo)準(zhǔn)。如果立案標(biāo)準(zhǔn)太低，則刑事案件數(shù)量多，公安機(jī)關(guān)辦案壓力較大；反之，如果立案標(biāo)準(zhǔn)太高，雖然辦案數(shù)量少了，但對(duì)一些破壞國(guó)家砂石資源的違法犯罪活動(dòng)卻起不到較好的威懾和制裁效果。

同時(shí)，省級(jí)“兩高”對(duì)司法解釋中第三條第一款第三項(xiàng)中的“行政處罰”主體及類(lèi)型予以明確，便于相關(guān)行政機(jī)關(guān)、公安司法機(jī)關(guān)遵照?qǐng)?zhí)行，更好地依法開(kāi)展“非法采砂入刑”執(zhí)法工作。

另外，請(qǐng)沿江各地檢察機(jī)關(guān)加大對(duì)涉嫌犯罪無(wú)證采砂行政處罰案件辦理機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作，督促其按“兩法銜接”要求進(jìn)行移送；對(duì)涉嫌犯罪采砂案件，也請(qǐng)各地方檢、法提前介入，以利于提高辦案質(zhì)量和效率。

(二)把“非法采砂入刑”納入“2+N”合作機(jī)制

“2+N”是指由長(zhǎng)航局和沿江省(直轄市)級(jí)交通運(yùn)輸廳(委)牽頭，聯(lián)合該省(直轄市)境內(nèi)N個(gè)沿江地市人民政府，按照“年初有計(jì)劃、年終有總結(jié)，社會(huì)有需求、各方有響應(yīng)，合力推進(jìn)、互利共贏”的工作方針，共同推動(dòng)長(zhǎng)江黃金水道建設(shè)和沿江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)全新的合作機(jī)制。在落實(shí)“非法采砂入刑”工作中，也要進(jìn)一步發(fā)揮“2+N”合作協(xié)調(diào)機(jī)制作用，將“非法采砂入刑”執(zhí)法聯(lián)動(dòng)作為其中合作的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，爭(zhēng)取得到各級(jí)地方政府及相關(guān)部門(mén)的支持，合作共贏，提高“聯(lián)合治水”、共建黃金水道的成效。

(三)發(fā)揮好兩部派出機(jī)構(gòu)采砂管理合作協(xié)調(diào)機(jī)制作用

長(zhǎng)江航務(wù)管理局作為交通運(yùn)輸部在長(zhǎng)江上的派出機(jī)構(gòu)，代表其履行長(zhǎng)江航運(yùn)行政管理事務(wù)。長(zhǎng)江水利委員會(huì)作為水利部在長(zhǎng)江上的派出機(jī)構(gòu)，代表其履行長(zhǎng)江流域水利行政管理事務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，兩個(gè)派出機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，在聯(lián)合治水、采砂管理等方面形成了好的機(jī)制，取得了較好成效。在“非法采砂入刑”工作中，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮好長(zhǎng)航局與長(zhǎng)江水利委員會(huì)合作協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，促使其加大對(duì)“非法采砂入刑”案件辦理中有關(guān)涉嫌犯罪的行政案件移交、“未取得采砂許可證”認(rèn)定、危害防洪安全認(rèn)定等事項(xiàng)的工作力度。同時(shí)，長(zhǎng)江委根據(jù)《解釋》的第十三條第二款和第十四條規(guī)定，盡快制定適用長(zhǎng)江沿線(xiàn)的關(guān)于出具河道非法采砂砂石價(jià)值認(rèn)定報(bào)告和危害防洪安全鑒定報(bào)告的具體制度與指導(dǎo)意見(jiàn)。

(四)多措并舉，加大打擊力度

組織長(zhǎng)航局系統(tǒng)公安、海事、航道等單位繼續(xù)加大“兩高”司法解釋宣傳力度，對(duì)“采砂船舶”“運(yùn)砂船舶”負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員有針對(duì)性地開(kāi)展法制宣傳，普及“兩高”司法解釋、非法采砂入刑相關(guān)規(guī)定，擴(kuò)大社會(huì)影響，從源頭遏制非法采砂行為。就一些重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題研討，制定各單位執(zhí)法工作規(guī)范和指導(dǎo)意見(jiàn)。長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)明確專(zhuān)門(mén)警力，分區(qū)段對(duì)采砂船舶、從業(yè)人員落實(shí)動(dòng)態(tài)管控，掌握“非法采砂”從業(yè)船舶和人員基本情況和活動(dòng)規(guī)律，為采取“非法采砂入刑”積累基礎(chǔ)信息，把握工作主動(dòng)權(quán)。同時(shí)，長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)加大重點(diǎn)水域巡查頻度，及時(shí)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和查處涉嫌犯罪無(wú)證采砂行為。

(五)加強(qiáng)溝通，開(kāi)展非法采砂專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)

長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)與長(zhǎng)江委、長(zhǎng)江海事、地方水行政主管等部門(mén)聯(lián)合，開(kāi)展打擊非法采砂專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，建立執(zhí)法信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息共享，做好行政執(zhí)法案件與刑事司法案件的有效銜接；加強(qiáng)長(zhǎng)航公安與地方各級(jí)檢察院、法院的溝通合作，形成共識(shí)，步調(diào)一致，對(duì)部分重點(diǎn)、疑難采砂案件，地方檢察機(jī)關(guān)可以提前介入，共同辦好涉嫌犯罪無(wú)證采砂典型案件，形成經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面，擴(kuò)大戰(zhàn)果，取得“非法采砂入刑”執(zhí)行的最佳效果。

2017-05-01

曾 文(1973-)，男，湖南長(zhǎng)沙人，長(zhǎng)江航務(wù)管理局高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事航運(yùn)法規(guī)研究。趙 濤(1976-)，男，湖北洪湖人，長(zhǎng)江武漢航道局工程師，主要從事航道行政執(zhí)法工作。

10.3969/j.issn.1672-9846.2017.02.007

D924.36

A

1672-9846(2017)02-0034-04