楊田甜

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

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少數(shù)民族地區(qū)法律援助的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策
——以黃南州澤庫縣為例

楊田甜

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

以黃南州澤庫縣為例，通過實(shí)地走訪，對(duì)澤庫縣法律援助現(xiàn)狀有一定了解的基礎(chǔ)上，分析目前該縣法律援助的現(xiàn)狀及存在的困難和問題，提出有針對(duì)性的建議：構(gòu)建以國家法為主導(dǎo)民間習(xí)慣法參與的法律援助立法體系、政府加大財(cái)政投入，降低司法成本、培養(yǎng)專業(yè)化人才，完善官方及民間組織機(jī)構(gòu)等，以期解決民族地區(qū)法律援助問題。

民族地區(qū)；法律援助制度；宗教信仰；法律制度

一、調(diào)研對(duì)象基本情況概要

澤庫縣，位于青海省的東南部，黃南藏族自治州中南部，東與甘肅省夏河縣毗鄰，南連本州河南蒙古族自治縣，西靠本省同德縣，東北與同仁接壤。地廣人稀，總面積6494平方千米。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣總?cè)丝?.39萬人，其中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口占5.8%。全縣共有藏、回、土、蒙古、撒拉、滿、東鄉(xiāng)、保安和黎族等9個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族人口為74372人，其中：藏族人口為73896人，占總?cè)丝诘?8.39%；產(chǎn)業(yè)以畜牧業(yè)為主，截止2014年底，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值中畜牧業(yè)總產(chǎn)值72830萬元，占比高達(dá)56.46%，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較單一。

二、該縣法律援助現(xiàn)狀

(一)牧民對(duì)法律援助的知曉情況

通過走訪牧民家里，了解到的情況是大部分牧民對(duì)于法律援助的知曉途徑，一方面來自于法制機(jī)構(gòu)宣傳，例如送下鄉(xiāng)活動(dòng)、張貼宣傳畫及發(fā)放宣傳手冊(cè)等方式，鑒于民族地區(qū)牧民接受的文化教育水平較低，對(duì)于宣傳冊(cè)一般采取圖畫等形式，這樣既簡(jiǎn)單易懂，也能增加閱讀的興趣和接受的愉悅性；另一方面也通過報(bào)紙報(bào)刊及鄉(xiāng)、村等政府信息公開欄加大宣傳力度。隨著通信的發(fā)達(dá)，更多的相關(guān)信息也可以通過網(wǎng)絡(luò)來了解；再者是通過一些法律援助的案件，當(dāng)事人能夠從案件辦理中真正感受到法律援助產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益實(shí)惠及主張的權(quán)利能夠得到滿足和支持?？傮w而言，該地區(qū)百分之八十的牧民對(duì)法律援助存有較高程度的理性認(rèn)識(shí)。但澤庫縣地處西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，交通閉塞、經(jīng)濟(jì)落后，仍有一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，而且法律援助的宣傳工作也有待進(jìn)一步地深入、持續(xù)開展。

(二)牧區(qū)法律援助的需求情況

通過走訪該縣法律援助中心的工作人員了解到，當(dāng)?shù)匦枰稍闹饕巳菏枪鹿牙先?家里子女或主要?jiǎng)趧?dòng)力外出打工或者出去放牧，無人看守)、婦女、殘疾人、農(nóng)民工、未成年人等弱勢(shì)群體。

該區(qū)遇到的法律糾紛類型，一般是農(nóng)民工工資糾紛、婚約財(cái)產(chǎn)糾紛、草場(chǎng)租賃、牲畜承包、土地權(quán)屬糾紛、債權(quán)債務(wù)糾紛、民間借貸等。從澤庫縣司法局法律援助中心2014年2月-11月法律援助案件登記表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，民事糾紛案件有73起，刑事案件糾紛8起，婚約財(cái)產(chǎn)糾紛有22起，農(nóng)民工工資糾紛28起。由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，走訪過程中和牧民們的交流發(fā)現(xiàn)普遍都受到文化水平的約束，全民信教地區(qū)宗教色彩濃厚，法治觀念淡薄，對(duì)法律法規(guī)的正面認(rèn)識(shí)和理解不夠，法律援助受到物力、人力和財(cái)力等條件的限制，以及法律服務(wù)和相應(yīng)的運(yùn)作成本不斷的增加，使法律援助的資源已經(jīng)無法適應(yīng)正在變化和急劇轉(zhuǎn)型中的社會(huì)對(duì)于法律援助的急切需求。

(三)牧區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)開展工作的情況

澤庫縣于2004年3月經(jīng)澤庫縣人民政府同意，縣機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)成立法律援助機(jī)構(gòu)并且在各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、各級(jí)工會(huì)以及各級(jí)殘聯(lián)、婦聯(lián)等設(shè)立了法律援助工作站。目前縣援助中心有2名專職工作人員，專職律師1名，擬任“1+1”法律援助律師1名，中心依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所監(jiān)理法律援助工作站7個(gè)，在縣工會(huì)、殘聯(lián)、婦聯(lián)、民政，看守所設(shè)立法律援助工作站各1個(gè)。從與該中心的工作人員的訪談了解到，雖然工作人員較少、工作任務(wù)較為繁重，但是能夠克服一定困難，認(rèn)真對(duì)待積極履行法律援助工作，從案件完成的效果來看民眾反映良好。在處理案件的過程中做到了堅(jiān)決維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)援盡援”的目標(biāo)，為構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的澤庫提供了法治保障，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┝烁咝У姆稍?wù)。

根據(jù)走訪的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2010年以來，共辦理各類法律援助案件351件，其中民事案件345件，刑事案件5件，行政案件1件，處理突發(fā)性緊急涉法事件2件，2016年1月至5月共援助了50個(gè)案件、其中民事案件31件、非訴案件16件、刑事案件3件，已結(jié)案25件(其中，民事9件、刑事2件、非訴16件)，代寫各類法律文書48件；登報(bào)有關(guān)援助信息2刊、為71人提供法律援助服務(wù)。

該縣法律援助中心的負(fù)責(zé)人談到，他們?cè)诠ぷ髦胁粩鄤?chuàng)新，積極實(shí)踐以適應(yīng)該縣的實(shí)際情況，其中工作方式和方法的選擇主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

首先，扎實(shí)推動(dòng)法律援助中心各項(xiàng)工作的深入開展。特別注意將法律援助宣傳納入全縣普法宣傳和“法律七進(jìn)”工作中，深入村鎮(zhèn)，社區(qū)、學(xué)校以及寺院等場(chǎng)所大力宣傳《法律援助條例》等法律法規(guī)知識(shí)，有效地提高了社會(huì)知曉率；參與巡回法庭2次，并組織了各類普法宣傳、法制宣講以及法律服務(wù)活動(dòng)5次，參加人數(shù)近1310人，覆蓋約2萬人。這樣有助于營造全社會(huì)學(xué)法、知法、用法、尊法的良好氛圍，在一定程度上加快推進(jìn)了法治社會(huì)的構(gòu)建。其次，對(duì)服務(wù)領(lǐng)域的大力拓展，從數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民工維權(quán)事件增多，針對(duì)建設(shè)工地農(nóng)民工維權(quán)方面出現(xiàn)的新問題，該部門積極采取相關(guān)措施，設(shè)立相關(guān)法律援助快速通道，從解決的效果來看基本良好，依法有效地將矛盾化解在基層。筆者認(rèn)為，通過調(diào)解的方式進(jìn)行化解矛盾糾紛，以更短的時(shí)間更大程度的維護(hù)當(dāng)?shù)厝鮿?shì)群體的合法權(quán)益，從而促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐暮椭C、穩(wěn)定，有助于法律援助工作社會(huì)效果與法律效果相統(tǒng)一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再者，完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制和構(gòu)建法律援助調(diào)解的前置性機(jī)制。制定了法律援助工作站和法律援助聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的職責(zé)，從而利用好整合好基層法律工作者隊(duì)伍，為確保法律援助工作順利開展提供保障。從后期的實(shí)踐效果來看，還是有一定的成效。

三、該縣法律援助工作中面臨的困難和問題

(一)法律援助銜接協(xié)作機(jī)制不夠完善

《法律援助條例》第3條第一款及第7、8條對(duì)于律師、社會(huì)團(tuán)體和事業(yè)單位等參與法律援助服務(wù)，只做了一般性的規(guī)定而缺乏具體實(shí)施細(xì)則，僅僅規(guī)定只是原則性的東西，并無有違反此規(guī)定的一些實(shí)際懲罰性措施要求，那么當(dāng)然隨之帶來的問題就是一些行政部門的不作為。通過走訪一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所及地方政府部門和村委會(huì)等得知，雖然在基層建立了一些法律援助工作點(diǎn)等，但因?yàn)楣ぷ魅藛T和相關(guān)經(jīng)費(fèi)的緊缺實(shí)際上并未真正運(yùn)作起來，而且相應(yīng)的職能也沒有充分的發(fā)揮作用，一些制度比如法律援助案件指派制度、接聽接待制度、限時(shí)辦結(jié)案件制度等雖然制定出來，但并未真正運(yùn)作，相對(duì)應(yīng)的對(duì)于審查、指派、辦案、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的監(jiān)控機(jī)制也未完整的構(gòu)建出來。

(二)法律援助經(jīng)費(fèi)短缺

按照通行的人口比例計(jì)算經(jīng)費(fèi)的需求情況，該縣的法律援助供需矛盾較為突出。法律援助經(jīng)費(fèi)的來源為中央和地方政府的財(cái)政撥款、法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、地方的專門撥款以及各種社會(huì)捐助等。法律援助機(jī)構(gòu)的日常行政性工作的行政成本耗需較多，辦案時(shí)甚至還要工作人員“倒貼錢”，這樣不僅無法調(diào)動(dòng)法律工作者辦理案件的積極性，也更加難以吸納其他法律工作者參與到法律援助的工作中來，并且其它工作例如法律援助工作的培訓(xùn)課程的開展，法律援助的宣傳費(fèi)等日常性開支，也難以得到充分的保障。澤庫縣地處西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，更別說基本的辦公條件。甚至，許多法律援助的工作人員都未配備相應(yīng)的工作場(chǎng)所。事實(shí)上，法律援助工作的順利展開，依賴的主要就是基層的法律援助機(jī)構(gòu)，尤其是縣級(jí)單位，但這些地區(qū)本身的財(cái)政緊張反而導(dǎo)致了這些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村地區(qū)的法律援助機(jī)構(gòu)難以設(shè)立。

(三)法律援助服務(wù)人員數(shù)量不足和法律素質(zhì)偏低

澤庫縣作為一個(gè)民族聚集地，有近98%的人口是藏族同胞，因此筆者對(duì)當(dāng)?shù)鼗厩闆r進(jìn)行了實(shí)地的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該區(qū)的各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的法律援助工作者以及律師十分缺乏，有些法律援助機(jī)構(gòu)人員是由當(dāng)?shù)厮痉ň謴膬?nèi)部調(diào)劑解決的。往往因?qū)I(yè)人員的缺乏導(dǎo)致這種建制形同虛設(shè)。走訪過程中和牧民們的交流發(fā)現(xiàn)普遍都受到文化水平的約束，有時(shí)候漢語講解或者宣傳起不到很好的作用，例如在化解雙方糾紛矛盾時(shí)必須依靠懂藏語的人來進(jìn)行，但是往往懂藏語的調(diào)解人不一定具備專業(yè)的法律知識(shí)。在這些少數(shù)民族地區(qū)的漢族律師很難與當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)行溝通，精通漢語和藏語的工作人員那更是少之又少。當(dāng)然該區(qū)的法律服務(wù)工作者其本身掌握的法律知識(shí)、法律技能也十分有限，其知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力與實(shí)際的工作崗位要求不相匹配，這樣直接導(dǎo)致既不利于民事糾紛的解決，也實(shí)際容易向當(dāng)?shù)厝罕妭鬟_(dá)錯(cuò)誤的信號(hào)。由于經(jīng)費(fèi)的緊張，大多數(shù)基層的法律工作者很少有機(jī)會(huì)得到專門性的法律知識(shí)培訓(xùn)。此外，當(dāng)?shù)氐男畔㈤]塞，也使得他們很難與外界進(jìn)行交流學(xué)習(xí)。

四、完善西部民族地區(qū)法律援助工作的路經(jīng)

(一)構(gòu)建以國家法為主導(dǎo)民間習(xí)慣法參與的法律援助立法體系

在許多民族地區(qū)，當(dāng)?shù)氐拿耖g糾紛的解決與婚姻家庭問題的處理等事務(wù)，廣為當(dāng)?shù)厝俗袷氐拿耖g習(xí)慣法發(fā)揮了很大的作用。實(shí)際上當(dāng)下的民間習(xí)慣法更多地深入到了民間，大多數(shù)的糾紛并未進(jìn)入基層司法過程，早已通過鄉(xiāng)間傳統(tǒng)的方式得以解決。但是，也由于習(xí)慣法和國家法在某些方面存在著沖突和矛盾，必須具體問題具體對(duì)待，可以根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐男枰?，并且針?duì)性地滿足法律需求。在日后，可以建立起一套以基本法為基礎(chǔ)，輔以相關(guān)配套規(guī)定以及其它單行條例及綜合運(yùn)用民間習(xí)慣調(diào)解的完整法律援助法律體系。這樣在法治社會(huì)便可做到有法可依，有法必依，這樣才能進(jìn)一步明確該法對(duì)于整個(gè)國家和社會(huì)未來發(fā)展的重大意義。

(二)爭(zhēng)取政府加大財(cái)政投入，降低司法成本

相對(duì)來說，政府應(yīng)該加快提高財(cái)政撥款的額度。我們知道，經(jīng)費(fèi)的足額投入是法律援助規(guī)范化建設(shè)的重要保障。所謂的經(jīng)費(fèi)投入簡(jiǎn)單來說就是加大財(cái)政投入，給予必要的財(cái)力支持。在撥款方面，可以參考國外的法律援助制度的施行，具體的結(jié)合區(qū)域內(nèi)實(shí)際社情，每年列入財(cái)政預(yù)算，按時(shí)按量的撥付款項(xiàng)，為法律援助工作的開展提供必要的財(cái)力支持和保障。同時(shí)必要時(shí)，也可以考慮借助社會(huì)力量來解決法律援助資金的問題。在資金的使用中，應(yīng)在投入上選擇重點(diǎn)和定向投入。可以考慮建立和完善援助弱勢(shì)群體的公共財(cái)政體制。此外，可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況增加對(duì)于那些深入牧區(qū)亦或是鄉(xiāng)村偏遠(yuǎn)等地區(qū)的工作人員的薪酬與補(bǔ)貼，這樣還能夠在一定程度地吸引更多法制工作者到貧窮偏遠(yuǎn)地區(qū)開展工作，服務(wù)基層，使法律援助的觸角能真正深入到更廣泛的區(qū)域。在經(jīng)費(fèi)使用上加強(qiáng)監(jiān)管，隨時(shí)通過政府信息網(wǎng)、報(bào)刊報(bào)紙等公開使用資金情況。另一方面在節(jié)流上，可在多元文化背景下綜合運(yùn)用各種方式方法來解決社會(huì)矛盾，降低司法成本。我們可以考慮運(yùn)用更低廉的社會(huì)成本、更簡(jiǎn)化的手續(xù)、更加易于被普通百姓認(rèn)可的一種新型的大大節(jié)約司法成本的“訴調(diào)對(duì)接方式”。

(三)培養(yǎng)專業(yè)化人才，完善官方、民間組織機(jī)構(gòu)

在法律人才專業(yè)化培養(yǎng)方面，通過教育機(jī)構(gòu)，在有條件的院校應(yīng)該大力開設(shè)雙語教學(xué)課程，特別是應(yīng)當(dāng)將法律方面的相關(guān)知識(shí)融進(jìn)語言課程里學(xué)習(xí)培養(yǎng)雙語法律人才。這樣有利于克服工作人員與當(dāng)事人及其他參加者之間的語言交流障礙，確保維護(hù)少數(shù)民族當(dāng)事人的合法權(quán)益。縱觀全球，對(duì)于法律援助的模式選擇有多種因素。我國現(xiàn)在東西部差距較為明顯，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)水平上，而且在律師業(yè)發(fā)展上也極為明顯。解決西部地區(qū)尤其是民族地區(qū)律師資源嚴(yán)重匱乏的問題，是一項(xiàng)十分復(fù)雜艱難的工作，這需要國家與地方財(cái)政以及配套的政策雙向的扶持?？梢栽诹⒎ㄉ?、政策制定中建立和完善官方和各種民間的法律援助機(jī)構(gòu)，考慮其特有的民族性和特殊性，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的不均衡狀態(tài)。

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責(zé)任編輯：周小梅

2017-05-08

楊田甜(1988-)，女，湖北宜昌人，法學(xué)碩士，青海民族大學(xué)法學(xué)院助教，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。

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1009-1890(2017)02-0041-03