汪文穎

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

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安徽省全民閱讀立法的必要性與可行性

汪文穎

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

閱讀是推進國家文明進程的重要手段，我國國民閱讀調查結果顯示，我國國民閱讀情況遠落后于其他國家。為推廣閱讀，提高國民閱讀水平，2013年，國家將全民閱讀列入立法工作計劃，2016年向社會公布了《全民閱讀促進條例(征求意見稿)》，形成初步體系，江蘇、湖北、深圳等地全民閱讀立法工作初見成效。閱讀權是公民的基本權利，全民閱讀立法是建設服務型政府的內在要求，安徽省全民閱讀立法有其必要性；全民閱讀立法有堅實的理論基礎、社會基礎和經濟基礎，奠定了立法的可行性。

全民閱讀；必要性；可行性；文化強省建設

2014年第十一次全國國民閱讀調查結果顯示，我國國民人均紙質圖書閱讀量僅為4.77本。而據人民網2012年報道，韓國的人均年閱讀圖書為11本，法國20本，日本40本，以色列達64本。以上數(shù)據可能不完全正確，但調查反映出的我國國民的平均閱讀水平遠低于世界文化強國水平是不爭的事實，人均閱讀水平有待提高。推廣全民閱讀不只是民間活動，更是一項國家戰(zhàn)略，中共十八大將“開展全民閱讀活動”寫入黨代會報告，2014年國務院政府工作報告中明確提到了“倡導全民閱讀”。推動全民閱讀離不開法律體系的支持，法治觀念越來越多地融入現(xiàn)代社會文化中，以完善規(guī)范的立法形式調整公民閱讀權益，保障現(xiàn)代文化產業(yè)在法制軌道上健康發(fā)展，是法治社會的重要標志[1]。

一、國內立法現(xiàn)狀

2013年全民閱讀立法正式列入國家立法工作計劃，同年3月，國家新聞出版廣電總局組織成立全民閱讀立法起草小組，負責《全民閱讀促進條例》的起草工作。2016年2月15日，《全民閱讀促進條例(征求意見稿)》公布并面向社會公開征求意見。征求意見稿重點強化政府責任，包括組織領導、財稅保障、宣傳倡導等方面的責任；對閱讀資源的合理利用以及特殊群體的閱讀保障進行重點關注；建議建立包括政府問責、社會監(jiān)督和群眾評價在內的多方監(jiān)督評價機制，推動全民閱讀促進工作在全國范圍內的順利開展。

省級全民閱讀立法活動的開始早于國家層面，其中具有代表性的是江蘇、湖北、遼寧和深圳。江蘇省、湖北省和遼寧省均以省級人大決定的形式保障全民閱讀；深圳市則通過三稿，最終于2015年12月出臺了《深圳經濟特區(qū)全民閱讀促進條例》。結合本地區(qū)實際的地方性法律法規(guī)填補了各地全民閱讀立法工作的空白，為制定全國范圍內試行的全民閱讀法律規(guī)范提供了經驗。

二、安徽省全民閱讀立法的必要性

(一)現(xiàn)實視角

國民閱讀能力總體不高，公眾的閱讀習慣以及閱讀設施服務與國際水平相比仍存在很大差距是我國國民閱讀的基本情況。國內不同地區(qū)的閱讀情況也存在差距，總體來說東部地區(qū)民眾的閱讀情況優(yōu)于西部地區(qū)。隨著經濟的發(fā)展，人們的生活節(jié)奏普遍加快，分配給閱讀的時間越來越少，大多數(shù)人的閱讀載體都來自電子設備，淺閱讀現(xiàn)象嚴重，越來越多的快餐式、碎片化閱讀降低了國民的閱讀水平。通過法律規(guī)范倡導和推廣閱讀活動有助于人們重溫經典，培養(yǎng)良好的閱讀習慣，提高國民閱讀水平。

安徽省作為文化大省，為貫徹落實黨中央、國務院關于倡導和開展全民閱讀的戰(zhàn)略部署，有義務以立法形式明確和規(guī)范全民閱讀，推動安徽全民閱讀活動的展開。近年來，安徽省積極推動文化強省建設，通過文化服務建設增強文化軟實力和競爭力。安徽省《文化強省建設實施綱要》將“深入開展全民閱讀、青少年愛國主義讀書教育和經典誦讀等活動”列為公民素質提升行動。通過立法加強全民閱讀公共設施建設、營造良好的全民閱讀環(huán)境對打造文化強省、建設美好安徽具有重大意義。

(二)閱讀權的內在要求

閱讀權是公民的基本權利，人人生而有之，其權利主體是每一個有權利能力的個體，其權利客體是通過各種合法渠道獲得的信息資料，其權利內容是通過從信息資料中獲取知識，提升修養(yǎng)[3]，其來源主要包括受教育權、信息自由權、閑暇享受權[4]。受教育權是公民的基本權利，我國《憲法》規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”閱讀是人類獲取知識的重要手段，閱讀權是一種受教育權，受教育權的主體既包括未成年人也包括成年人，閱讀能力和必要的閱讀資源是受教育的兩點關鍵，閱讀權來源于受教育權?！稇椃ā芬?guī)定公民有信息自由，信息是現(xiàn)代社會的一種重要資源，雖然信息自由權不是一個清晰的權利概念，但實際上，公民的政治權利、社會權利均與信息自由權密切相關。而一個人能自由獲取信息、認知和表達信息都依賴于其語言水平和閱讀能力?；诖?，閱讀權保證公民基本閱讀能力，保障信息自由，培養(yǎng)公民閱讀素養(yǎng)。閱讀權是基本人權之一，是實現(xiàn)個體價值的基本渠道。閱讀權是由閑暇休閑權所派生的權利。

(三)服務型政府的職責

中共十八大報告提出了“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的要求。服務型政府應當為民眾提供公共產品和服務，在全民閱讀立法中應得到具體體現(xiàn)。政府是全民閱讀活動的倡導者，也是全民閱讀活動的重要參與者。全民閱讀立法主要規(guī)范的對象是政府，立法條文應側重規(guī)范政府在全民閱讀工作中的責任和具體職責，為全民閱讀提供財政支持和工作指導，這有助于提高政府自身的服務意識和服務能力。

三、安徽省全民閱讀立法之可行性

全民閱讀立法的可操作性在最初頗有爭議，反對者認為閱讀是個人行為，立法不應干預，法律量化的閱讀指標不具備現(xiàn)實意義，全民閱讀立法會有“被法綁架閱讀”的可能。倡導閱讀立法的本意是通過國家戰(zhàn)略，喚醒人們的讀書情感，改善公民個人的文化素養(yǎng)。通過立法推廣閱讀，有助于推動讀書活動朝長期和穩(wěn)定方向發(fā)展，通過政府組織的公共手段有助于將閱讀活動引向縱深。安徽省制定全民閱讀法律規(guī)范有可行性。

(一)理論基礎

法律規(guī)范主要分為硬法和軟法兩種基本表現(xiàn)形式，其中軟法指效力結構未必完整、無需依靠國家強制力保障實施、但能夠產生社會實效的法律規(guī)范[5]。規(guī)范全民閱讀的法律法規(guī)應屬于軟法性質，側重于為公共主體的行為選擇提供指導方向，相比于硬法的規(guī)制作用，軟法的指導性更容易被人們接受。同時，軟法作為法律規(guī)范體系中的一個特定部分，具有和法規(guī)范體系相同的效力本源[6]。因此，通過立法促進全民閱讀工作具有可行性。

世界主要發(fā)達國家對閱讀推廣十分重視，逐漸形成了豐富的理論和實踐，美國、俄羅斯、日本等國家相繼為閱讀立法，并在全國推廣實施。國外的閱讀立法經驗為我國提供了參考。此外，國家新聞出版廣電總局積極推動全國范圍的全民閱讀立法，并向社會公布征求意見稿，安徽省全民閱讀立法工作有上位法的指導。

(二)社會基礎

1997年1月，由中央宣傳部等9個部委共同發(fā)出的《關于在全國組織實施“知識工程”的通知》提到實施“倡導全民讀書，建設閱讀社會”的“知識工程”。近年來社會各界參與閱讀推廣和宣傳，形成了良好的社會基礎。每年的4月23日是“世界讀書日”，同時也是“安徽省全民閱讀日”，每年4月至7月為“書香安徽閱讀季”，安徽省政府及其有關部門會在活動期間集中開展形式多樣的“書香安徽”閱讀活動，宣傳推廣全民閱讀，吸引更多人參與全民閱讀活動中。

據調查，全國超六成民眾明確表示對推廣閱讀活動、倡導全民閱讀工作的支持；同時，隨著國家經濟發(fā)展和精神文明建設的需求，全國從上至下舉辦了越來越多的閱讀活動，參與群體越來越廣泛，激發(fā)了人們對于閱讀的熱愛。這些現(xiàn)實條件都為全民閱讀立法奠定了良好的社會基礎。

(三)經濟基礎

隨著經濟發(fā)展，人們的物質生活得到極大豐富，精神文明建設成為人們的關注點。經濟基礎決定上層建筑，隨著國民生活水平的提高，國家經濟實力的增強，政府財政加大了對基礎設施、社會福利保障及民生領域的投入，承擔了越來越多的社會責任。2009年，我國出臺了《全民健身條例》，專門為公民的鍛煉和健身立法，2017年《電影產業(yè)促進法》制定并頒布。此外，《公共文化服務保障法》、《文化產業(yè)促進法》等文化領域的法律都在制定之中。從保持經濟增速、提升國家競爭力的角度看，教育和文化的進步是必不可少的，同時，閱讀文化產業(yè)的發(fā)展也是經濟的助力。為全民閱讀立法，一方面能夠得到現(xiàn)有的經濟基礎的支持，另一方面，為我國經濟持續(xù)發(fā)展提供了內在動力。

四、全民閱讀立法建議

(一)全民閱讀立法定位

全民閱讀立法工作是現(xiàn)代公共文化服務體系建設的重要環(huán)節(jié)，是社會主義精神文明建設的內容，也是安徽省基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標體系考核的關鍵[8]。全民閱讀法律規(guī)范是介于公法與私法之間的法律，既調整了公權力及其配置，又規(guī)范了私權關系、保護私人利益。承認公民基本閱讀權的同時認可國家公權力對閱讀領域的干預。全民閱讀立法規(guī)定全民閱讀工作遵循政府主導和社會參與原則，閱讀資源的配置堅持公益性、均等性原則，關注弱勢群體權益的保障。全民閱讀立法的目標在于培養(yǎng)公民閱讀能力，保障閱讀資源設施，解決閱讀率下降的社會問題，從而增強本省文化軟實力和競爭力。

(二)全民閱讀立法框架

結合安徽省實際情況，無論全民閱讀法律規(guī)范最終形式是地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，其立法框架中都應包含以下內容：其一，總則部分應統(tǒng)領全文，包含立法宗旨、全民閱讀的基本原則等。安徽省全民閱讀立法宗旨主要在于保障公民閱讀權利，提高公民思想文化素質，增強安徽文化軟實力和競爭力，推進文化強省建設?；驹瓌t包括開展全民閱讀的工作原則以及閱讀資源配置原則，重點強調政府的主導作用和社會參與作用，資源配置注重均等性，適當向貧困地區(qū)傾斜。其二，政府職責應得到明確和強調，明確政府責任有利于保障和推廣閱讀活動。省級政府應將促進全民閱讀工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃；將全民閱讀基礎設施建設納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃；將全民閱讀活動經費納入本級財政預算，并確保每年投入增幅不低于同級財政經常性收入增長幅度；將各地全民閱讀工作情況納入政府目標管理和精神文明創(chuàng)建考核體系。組織設立全民閱讀領導小組，組織、指導、協(xié)調和監(jiān)督全省的全民閱讀促進工作。其三，閱讀推廣活動是全民閱讀的具體工作，應結合本省實際和特色，加大對特殊群體的閱讀推廣。其四，立法確定全民閱讀保障，設立閱讀專項基金，專項用于閱讀基礎設施建設和閱讀活動[9]；通過全民閱讀績效考核等相關評價反饋機制，將全民閱讀工作作為政府目標管理和精神文明創(chuàng)建考核體系指標。最后，明確各主體的法律責任，對侵占、損害公共閱讀設施的，依法承擔法律責任。

安徽省全民閱讀立法具有必要性和可行性，通過立法保障公民閱讀權利，有助于提高公民思想道德素養(yǎng)和科學文化素質，有助于推進安徽文化強省建設，是增強安徽文化軟實力和競爭力的重要舉措。

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[3]李若愚.從推進全民閱讀看中國人權事業(yè)發(fā)展[J].人權雜談，2013，(4)：46-49.

[4]張麒麟.全民閱讀立法研究[D].南京：南京大學，2015.

[5]羅豪才，宋功德.認真對待軟法——公域軟法的一般理論及中國實踐[J].中國法學，2006，(2)：3-24.

[6]江必新.論軟法效力——兼論法律效力之本源[J].中外法學，2011，(6)：1163-1170.

[7]王曦.國內公立美術館當代藝術收藏現(xiàn)狀研究——以北京、上海、廣東、江浙為例[D].南京：南京藝術學院，2014.

[8]廉永生.農村公共文化服務體系文獻研究綜述[J].經濟研究導刊，2013,(2)：22-23.

[9]鄔書林.我們期待全民閱讀的國家戰(zhàn)略[J].中國職工教育，2013，(7)：11-13.

責任編輯：游 濤

2017-05-07

汪文穎(1993-)，女，安徽黃山人，安徽大學法學院2015級碩士研究生，研究方向為憲法與行政法學。

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