馬云麗，李林穎

(廣西大學(xué)，廣西 南寧 530000)

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社會(huì)組織參與政府治理探究

馬云麗，李林穎

(廣西大學(xué)，廣西 南寧 530000)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，社會(huì)組織參與政府治理，對(duì)政府改革、社會(huì)穩(wěn)定、公民社會(huì)成長有著促進(jìn)和推動(dòng)作用。立足于善治理論，分析社會(huì)組織參與政府有利于治理“軟能力”的培養(yǎng)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、減少社會(huì)矛盾，同時(shí)還是提供公共服務(wù)的重要載體。指出目前仍存在的問題除社會(huì)組織自身的問題之外，還有政府公信力有待提升，參與機(jī)制、信息公開化、制度化不完善等。有針對(duì)性的解決措施和對(duì)策，就政府而言，即強(qiáng)化政策環(huán)境和法制建設(shè)、嵌入互聯(lián)網(wǎng)思維和加大公共服務(wù)購買力度等，在社會(huì)組織方面，則需要提高社會(huì)組織自身綜合能力、自我管制能力和公信力。

社會(huì)組織；政府治理；作用研究

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)歷史性地提出了“治理”這一重要核心理念，治理的著力點(diǎn)就是要激發(fā)社會(huì)的活力，出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)社會(huì)參與，落腳點(diǎn)是保障和改善民生。治理理念的提出，確定了社會(huì)組織參與主體地位的合法性。“治理”是西方公共管理和行政管理的重要概念，它不僅為實(shí)現(xiàn)政府善治提供了理論依據(jù)和方法論指導(dǎo)，更為當(dāng)代中國社會(huì)管理和政治體制改革提供了新的思路。政府治理是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)公共事務(wù)的治理[1]。社會(huì)組織，特指在政府與企業(yè)之外，向社會(huì)某個(gè)領(lǐng)域提供社會(huì)服務(wù)，并具有非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性特點(diǎn)的組織機(jī)構(gòu)[2]。社會(huì)組織作為治理的多元主體之一發(fā)揮著不可忽視的作用。

綜合研究分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)社會(huì)參與政府治理的相關(guān)研究有的基于善治理論角度分析善治的作用及公民與政府的關(guān)系；而有的則是從政府與社會(huì)組織的關(guān)系角度出發(fā)進(jìn)行分析。相比而言，目前的研究缺乏對(duì)社會(huì)組織在政府治理中所發(fā)揮作用的系統(tǒng)研究。本文正是基于善治的視角，對(duì)社會(huì)組織參與政府治理的一系列作用進(jìn)行研究和分析，并針對(duì)現(xiàn)狀，提出具體對(duì)策。

二、社會(huì)組織參與政府治理的作用

從社團(tuán)主義的視角來看，社會(huì)組織的發(fā)展恰好契合了善治的理念，善治引導(dǎo)政府將多元治理和和諧治理統(tǒng)一，有利于實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

(一)社會(huì)組織有利于治理“軟能力”的培養(yǎng)

提升中國軟實(shí)力在很大程度上是取決于社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育和推廣，社會(huì)組織在其中的基礎(chǔ)性作用，正是由社會(huì)組織與社會(huì)價(jià)值文化有著內(nèi)在耦合、相互嵌構(gòu)、相互滲透的不可分割關(guān)系所決定的。社會(huì)組織為社會(huì)發(fā)展輸入了新的血液和無窮的生命力，有利于大力培育政府治理“軟能力”，也有利于加快形成整體的共同治理意識(shí)。

(二)社會(huì)組織有助于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

有限政府、法治政府、服務(wù)型政府理念的提出，是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的強(qiáng)烈要求，社會(huì)組織的生存意義已經(jīng)不僅僅局限于組織內(nèi)部集體意愿的實(shí)現(xiàn)，還更加關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)利益訴求的滿足，在社會(huì)管理向社會(huì)治理的過渡進(jìn)程中，社會(huì)組織成為了最重要的催化劑，催化政府職能加速轉(zhuǎn)變，繼而加快政府改革和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步推動(dòng)政府簡政放權(quán)的進(jìn)程。

(三)社會(huì)組織在政府治理中是公共服務(wù)的提供者

多元的價(jià)值觀和利益追求在如今的多元化社會(huì)中占據(jù)著重要席位，不同公民的不同個(gè)性化需求已經(jīng)無法由具有行為普遍性的政府來滿足，而政府在這方面的弱勢(shì)就是社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)所在。社會(huì)組織在提供社會(huì)保障，發(fā)展教育，促進(jìn)醫(yī)療，衛(wèi)生事業(yè)以及環(huán)境保護(hù)等主導(dǎo)型服務(wù)領(lǐng)域中，可以提供多元化的選擇，并為少數(shù)人提供特殊服務(wù)，滿足個(gè)性化需求。由社會(huì)組織來提供公共服務(wù)，使政府從不少具體的社會(huì)事務(wù)中得以解脫，一方面給社會(huì)組織創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，另一方面有利于提升政府治理社會(huì)工作的效率。

(四)有利于減少社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

我國經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)導(dǎo)致了社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷以及新的社會(huì)問題，最典型的莫過于日益緊迫的社會(huì)管理創(chuàng)新、社會(huì)治理方式有待改進(jìn)、社會(huì)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化、社會(huì)兩極分化依然存在等問題。社會(huì)組織則能夠充分利用其優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)利益，解決矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為政府排憂解難提供了新的路徑，對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建有著至關(guān)重要的作用。

三、社會(huì)組織參與政府治理的現(xiàn)狀

(一)社會(huì)組織自身發(fā)展不成熟，專業(yè)性不強(qiáng)

從政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的態(tài)度愈加趨向明朗化程度的態(tài)勢(shì)來看，這就給民間組織提供了在夾縫中生存的機(jī)遇，許多全國性和地方性民間組織得以建立和發(fā)展。但我國的社會(huì)組織起步晚、發(fā)展慢，再加上沒有相關(guān)法律的規(guī)范和引導(dǎo)，不少社會(huì)組織不僅沒有成熟發(fā)展，有的還因此衰落，消亡。絕大多數(shù)社會(huì)組織自身發(fā)展跟不上時(shí)代的發(fā)展步伐，也不能滿足參與國家治理的需要，更缺少擁有專業(yè)知識(shí)的高質(zhì)量人才。社會(huì)組織具有非營利性、志愿性等特點(diǎn)導(dǎo)致其在吸收社會(huì)專業(yè)人才上不占任何優(yōu)勢(shì)。目前達(dá)到社會(huì)工作師執(zhí)業(yè)資格水平的全國僅有1000多人。人才的質(zhì)量，直接影響到社會(huì)組織的整體質(zhì)量，使其難以勝任參與國家治理的重任。社會(huì)組織的整體專業(yè)性差已經(jīng)成為目前最普遍的現(xiàn)象。

(二)社會(huì)組織在政府治理中分量輕

雖然按照目前的狀況來看，我國社會(huì)組織在政府治理中呼聲很高，影響力很大，每年或大或小的社會(huì)組織的數(shù)量都在不斷上升，從理論上說，隨著數(shù)量的增加，中國社會(huì)組織積極投身于政府治理當(dāng)中，應(yīng)該可以擔(dān)以重任。但在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)組織在環(huán)境政策中分量仍然不夠，主要原因是目前在我國，實(shí)際上還沒有轉(zhuǎn)變政府大包大攬的局勢(shì)，社會(huì)組織仍未擺脫政府的限制。社會(huì)組織的地位得不到提高，分量較輕。

(三)社會(huì)組織的參與機(jī)制不完善

隨著公民社會(huì)的發(fā)育，社會(huì)組織的參與意愿大大提高，但社會(huì)組織在政府治理中的參與度依然較低，缺少制度化、規(guī)范化，參與效能較低，其實(shí)這很大一部分原因都是由于社會(huì)組織在政府治理中的參與機(jī)制還不完善。現(xiàn)在，政府的“劃槳”角色還沒有完全轉(zhuǎn)變成“掌舵”，因此，社會(huì)組織無法直接通過合法途徑參與政府治理；至于通過間接途徑，又會(huì)由于組織自身，以及外界等各種因素的制約，使得社會(huì)組織難以在政府治理中發(fā)揮應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)和作用。

就目前而言，我國社會(huì)組織參與政府治理，還缺乏與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的機(jī)制。在服務(wù)型政府、法治政府的理念下，社會(huì)組織與政府的關(guān)系還沒有完全理順，目前還沒有正式的法律法規(guī)來對(duì)社會(huì)組織參與政府治理進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，也沒有合理、準(zhǔn)確地定位其職能和作用，這就在一定程度上影響了其作用的發(fā)揮，甚至適得其反，從而滋生一些擅自使用或?yàn)E用的違法行為

(四)我國對(duì)社會(huì)組織的相關(guān)政策支持不足

我國黨政部門對(duì)社會(huì)組織發(fā)展采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度，也正是由于掌握權(quán)力的黨政機(jī)關(guān)的謹(jǐn)慎態(tài)度與不信任心理，使得社會(huì)組織參與政府治理進(jìn)展緩慢，困難重重。目前，我國國家治理的權(quán)限仍還掌握在黨政部門手中，社會(huì)組織參與政府治理還缺乏合法性基礎(chǔ)。直到黨的十八大之前，中央政府關(guān)于社會(huì)組織的發(fā)展始終沒有一個(gè)清晰、系統(tǒng)的政策表述，政策環(huán)境的“含混性”也制約著社會(huì)組織的發(fā)展與管理，缺乏現(xiàn)有政府政策的支持，社會(huì)組織就很難在政府治理中站穩(wěn)腳跟。

(五)社會(huì)組織的公信力有待提升

現(xiàn)代社會(huì)治理的關(guān)鍵是增加公信力，要想發(fā)揮社會(huì)組織在依法治國中的積極作用，就要提高法治的執(zhí)行力、公信力和社會(huì)法制建設(shè)水平。然而，在我國現(xiàn)階段，法律、社會(huì)、政府及自我的監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制都尚未完善，再加上社會(huì)組織的信息公開制度又有所缺失，因而致使很大一部分社會(huì)組織得不到認(rèn)可，社會(huì)組織的公信力就隨之消失。社會(huì)組織沒有了公信力，也就喪失了其存在的意義，也就無法在政府治理中發(fā)揮其促進(jìn)作用。

四、具體建議及對(duì)策

(一)從政府方面看

1.參與過程中貫穿互聯(lián)網(wǎng)思維

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展對(duì)各種治理主體提出了更高要求的同時(shí)也促進(jìn)了多元主體間的合作。近年來，電子政務(wù)逐漸興起和發(fā)展，而互聯(lián)網(wǎng)也在高速的發(fā)展和普及，在政府治理中的地位不容小覷。在社會(huì)組織參與政府治理的過程中貫穿互聯(lián)網(wǎng)思維，一方面可以提供便利，另一方面可以及時(shí)收集和反饋各種信息，以達(dá)到促進(jìn)政府治理進(jìn)程的作用。

2.轉(zhuǎn)變管理觀念，構(gòu)建寬松的政策環(huán)境

基于善治的視角，政府首先要轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織的重要性和獨(dú)立地位以及政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系，與社會(huì)組織建立良好的伙伴關(guān)系。其次，政府必須要順應(yīng)時(shí)代要求，積極扶持相關(guān)社會(huì)組織的發(fā)展，致力于社會(huì)組織認(rèn)可度和知名度的提高，同時(shí)還要為社會(huì)組織制造良好的政策環(huán)境以便其順利參與到政府治理中，并發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)。

3.強(qiáng)化參與的法制建設(shè)

當(dāng)今社會(huì)是法治社會(huì)，社會(huì)組織的設(shè)立及其參與政府治理若無法律規(guī)范，就會(huì)導(dǎo)致一系列違法亂紀(jì)的行為出現(xiàn)，因此必須要進(jìn)一步明確社會(huì)組織的法定地位、法定職責(zé)，完善法制建設(shè)制度，創(chuàng)新管理模式，增強(qiáng)組織的執(zhí)行能力，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，有計(jì)劃有步驟的推進(jìn)社會(huì)組織參與政府治理。

4.加大促進(jìn)公共服務(wù)的購買力度

近些年來中國各級(jí)政府不斷增加對(duì)公共服務(wù)的投入，但仍然還處于起步階段，主要集中于在向社會(huì)組織購買社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)救濟(jì)等服務(wù)項(xiàng)目，而且規(guī)模很小，政府財(cái)政支持有限。但通過政府購買公共服務(wù)可以取得良好的社會(huì)效益，相關(guān)政府部門已經(jīng)開始推進(jìn)保障政府購買的相關(guān)措施，并組織和開始了對(duì)承擔(dān)購買項(xiàng)目的評(píng)估試點(diǎn)。

5.多元主體參與以改善治理體系

從組織治理的角度看，加強(qiáng)社會(huì)組織制度建設(shè)是建立現(xiàn)代組織治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求，社會(huì)組織作為多元主體參與可以通過制度建設(shè)改善治理體系。社會(huì)組織在發(fā)展過程中也要不斷對(duì)其制度體系進(jìn)行修改和完善，以期實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主、高效、規(guī)范的組織管理目標(biāo)。通過社會(huì)組織參與來改善治理體系，具有推進(jìn)社會(huì)治理的功能。

(二)從社會(huì)組織角度

1.提高自身的綜合能力

在民主建設(shè)和公民社會(huì)不斷深化、成長和發(fā)展的今天，社會(huì)組織作為一種特殊的民主組織，其自主性越來越強(qiáng)，且在政府治理中發(fā)揮的作用愈加舉足輕重，因而，提升其自身的綜合能力是實(shí)現(xiàn)政府治理的有效措施之一。首先要強(qiáng)化社會(huì)組織的治理理念，促進(jìn)其成員的思想轉(zhuǎn)變；其次要完善組織結(jié)構(gòu)，改革其運(yùn)營機(jī)制；最后，要加強(qiáng)組織人力資源的開發(fā)，大力引進(jìn)專業(yè)人才加以培養(yǎng)，提升組織成員的綜合素質(zhì)能力，培養(yǎng)專業(yè)素養(yǎng)強(qiáng)的人才，從根本上解決人才缺失問題，提高社會(huì)組織的整體專業(yè)水平和治理能力。

2.強(qiáng)化組織信息公開，提升組織公信力

善治的重要內(nèi)容之一就是政治透明，其中主要包括政治信息的公開化。政治透明作為公民的政治知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，對(duì)民主政治有著至關(guān)重要的作用。于社會(huì)組織而言，具有公益性的社會(huì)組織必須接受嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督，因此，社會(huì)組織必須要完善、健全和規(guī)范其信息公開制度，為了避免出現(xiàn)“暗箱”狀態(tài)，尤其是要對(duì)社會(huì)組織的募集資金的使用情況等進(jìn)行披露，以規(guī)范其用途。社會(huì)組織需加強(qiáng)信息公開制度，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等新媒介，提升在社會(huì)公眾方面的回應(yīng)度，這樣，不僅有利于提升組織公信力，更有助于社會(huì)組織順利參與政府治理，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。

3.完善社會(huì)組織自我管理機(jī)制

從社會(huì)組織的公益性特征來說，加強(qiáng)組織的自我管理機(jī)制不僅是對(duì)組織成員負(fù)責(zé)，也是對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，同時(shí)在參與政府治理時(shí)，更是對(duì)政府負(fù)責(zé)的表現(xiàn)；從社會(huì)組織的非營利性特征來說，社會(huì)組織加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，保證自身各方面的公開性和透明性，有助于提升組織的自我管理能力和公信力；完善自我管理機(jī)制是組織適應(yīng)市場的競爭機(jī)制，加強(qiáng)自身競爭力，有效參與政府治理的重要前提。

[1]劉鵬.當(dāng)代中國治理探析[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2007,(1):11.

[2]王名主編.社會(huì)組織概論[M].中國社會(huì)出版社，2010:6.

責(zé)任編輯：周小梅

2017-05-11

馬云麗(1994-)，女，廣西全州人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院在讀研究生，研究方向?yàn)榈胤街卫?、社?huì)組織；李林穎(1990-)，男，廣西北海人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院在讀研究生，研究方向?yàn)閰^(qū)域公共政策、社會(huì)組織。

C916

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1009-1890(2017)02-0007-03