徐雅冬

（福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007）

法治政府視閾下的政務公開制度的困境與突破

徐雅冬

（福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007）

政務公開作為一種進步的政治理論與實踐，是社會主義民主政治的重要體現，是促進法治政府構建的強有力的動力之一，是保障公民知情權、維護社會公平的武器。目前，我國政務公開制度建設還不成熟，客觀原因主要是缺乏完備的法律法規(guī)、《中華人民共和國政府信息公開條例》的本身缺陷、行政資源配置出現短板；主觀原因是行政人員的素質不足、公民的參政、議政能力不夠以及人們對“人治”的慣性思維認定等等。因此，在大力提倡法治政府的建設和推行依法行政的背景下，應該健全和修訂相關法律法規(guī)為政務公開的實施提供依據，創(chuàng)建良好的行政環(huán)境為政務公開的實施提供平臺，堅定依法行政減少腐敗為政務公開的實施掃清障礙。

法治政府；政務公開；《中華人民共和國政府信息公開條例》

一、政務公開：邁向法治政府的門檻

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，要“全面推進政務公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設。”利用政務公開制度來促進法治政府的建設，反過來法治政府的構建也會促進和保障政務公開制度的順利實施。從2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的實際情況來看該其本身存在諸如政務公開的內容不夠明確、政務公開的方式不夠嚴謹、政務公開的程序不夠規(guī)范、公布虛假信息、政務公開的保障和監(jiān)督不夠完善的問題。這就使得行政機關在從事具體行政行為時無法可依，同時也使得社會公眾在獲取政務信息時困難重重。在大力倡導民主、平等、公正、和諧的社會主義核心價值觀同時，完善政務公開制度以保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權變得迫在眉睫。然而，對于“法無授權不可為”的法治政府在實施政務公開是真正做到有法可依。政務公開，要依法公開，要進一步完善政務公開制度。依照國家法律、法規(guī)和有關政策規(guī)定，對運用行政權力辦理的與人民群眾利益相關的各類事項，只要不屬于黨和國家機密，都要向社會公開。為保證政務公開內容的真實可靠、保證政務公開措施的落實、保證辦事結果的公平公正，必須完善政務公開的法制建設。政務公開法規(guī)制度建設應與國家的法制建設相協(xié)調。既要在立法項目的規(guī)劃上與國家法制建設的總體目標和具體安排相配套，又要在內容上與國家的相關法律規(guī)范相協(xié)調。要處理好政務公開法規(guī)制度建設與國家立法的關系。[1]這些有助于完善我國政府信息公開的法律體系；有助于提升提高政府行政效率、提升政府公信力以及樹立政府形象；有助于保障公民知情權的實現；有助于提高參政議政能力發(fā)揮公民的監(jiān)督作用。

二、政務公開制度實施過程中面臨的困境

（一）《條例》的不完善

《條例》的公布和實行標志著這我國政務公開上了一個新的臺階。但事實證明《條例》本身是存在缺陷和不足的。如對政務公開的內容和范圍的所作出的規(guī)定是比較宏觀和空泛的。其所采用的舉例性的方法是不科學的，在很大程度上會出現遺漏和限制，勢必導致行政人員在行政過程中自由裁量權的濫用以及決策的失誤，也就是《條例》在實際操作中所起的參照依據作用不明確。這就給行政機關或行政人員在行政的過程中提供了“鉆空子”的機會。如在《條例》第二十四條規(guī)定“行政機關收到政府信息公開申請，行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復；如需延長答復期限的延長答復的期限不得超過15個工作日”?？梢姡谏暾埓饛偷膯栴}上，對于答復的方式卻并未做出規(guī)定是采用書面還是口頭又或是其他方式。在《條例》第二十五條規(guī)定“公民、法人或者其他組織有證據證明行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確的，有權要求該行政機關予以更正。該行政機關無權更正的，應當轉送有權更正的行政機關處理，并告知申請人”。在這里違背了簡政放權的初衷，也造成了行政成本過高的問題，在“轉送更改”的過程中給群眾帶來不便。而在確?！稐l例》有效實施方面，也缺乏相對應的考核和監(jiān)督機制，并未對違反條例的行政機關和行政人員做出具體的懲罰規(guī)定。

（二）行政資源配置的短板

行政資源大概分為人力資源、財政資源、物質資源、權力資源以及信息資源。在對行政資源配置不合理或是對行政資源配置的不重視都會對政務公開的可操作性和公開效果帶來一定程度的負面影響。可想而知，也會對政務公開制度的實施造成阻礙，也就離法治政府的建設越來越遠。目前，對行政機關“一把手”授予過多的權力資源的現象比比皆是，促使他們在決策時出現了“一錘定音”的行政決策方式；一些行政機關單位不重視對人力資源的配置，特別是行政機關的“一把手決策”，出現同“任人為賢”完全相背離的“任人為親”的用人方式。又如行政機關在信息資源的傳遞方式的規(guī)范性、信息資源的公布時效性以及信息內容的公開性等方面缺乏有效管理等問題的出現都會阻礙政務公開的順利實施，更是與法治政府的建設大相徑庭。在財政資源和物質資源方面，由于政務公開能帶來的最直觀效益幾乎為零，投入與產出的不成正比，加之，行政機關的可直接利用的財政資源有限，因此，大多數行政機關會將財政資源和物質資源投入到效益好、見效快的項目上去。所以，物質財政資源的有限投入也不利于政務公開制度的有效實施。

（三）相關法律保障不夠堅實

政務公開制度是我國現代民主政治發(fā)展的產物，也是我國社會進步的主要標志之一。從實施政務公開的三十多年來看，政務公開制度逐漸得到各級政府領導的高度重視，政務公開的實施工作也在各級政府中火熱開展起來。但是，政務公開制度的實施依舊缺少相關法律、法規(guī)和制度的堅實保障。迄今為止，國家沒有出臺政務公開的法律，也就是沒有將政務公開列入法治化的進程中。就目前情況而言，相關的法律如《行政法》《保守國家密法》也只是部分少許內容可做參考意見，造成諸多實際問題無法得到了來自政務公開法律層面的解決。在貫徹落實政務公開制度時，實際出現的情況紛繁變化所需要涉及的法律范疇是細之又細為的是提供具體的、特殊的依據。

（四）行政人員與公眾綜合素質不夠高

從主觀方面分析，政務公開制度的有效執(zhí)行與行政人員的業(yè)務素質以及人民群眾的密切關注密不可分。目前，甚至出現有些地方行政人員對“政務公開”的概念認識模糊、對現行的法律法規(guī)不明確、對公民知情權參與權等法律權利不尊重以及應對新情況的工作能力和工作水平不足等嚴重的問題，不能保證人民群眾能夠方便地獲得真實可靠的政府信息。對公眾參政議政的素質而言，所需要提升的空間還有很大。當公開的內容是一些對公民自身沒有意義沒有價值的內容時，例如機構設置、行政職能、位置分布等，社會公眾的關注度會大大降低甚至毫不關心，亦或是主觀認為“政務公開也就只是流于形式的民主”。因此，也就難以形成有效的回饋機制，最終達不到政務公開制度所理想的“共贏”局面。

（五）存在“人治”的思維慣性

“人治”與“法治”相對立，表現為“掌權者個人意志之治”擁有“絕對或無限權力之治”。[2]兩千多年封建社會的專制主義“人治”觀念已經是深入人心，在“人治”與“法治”的天枰上人們的慣性思維還是傾向了“人治”。無形中，“官本位”的思想也就給政府行政人員以優(yōu)越感以致在履行政務公開職責時，出現不積極作為、不作為、亂作為等隱形腐敗行為；在政務信息是否公開或是可公開可不公開的決策時，出現“一把手”獨裁決策、違規(guī)決策、盲目決策等決策性腐敗行為卻還一手遮天瞞天過海。最嚴重的是，人民群眾也因觀念的麻痹而默認為官官相護、官大于民，并將這作為社會的潛規(guī)則，是真正披裹著“人治”外衣的“法治”。

三、法治政府視閾下突破政務公開制度的實施困境

（一）修訂和健全《條例》規(guī)定，為政務公開的實施提供依據

1.準確界定公開范圍，增加可實施性

自頒布《條例》起，我國政務信息公開已經取得很大的進步。在《條例》所規(guī)定的公開范圍和內容上，可以結合本國自己的實際國情參照西方發(fā)達國家的成熟經驗，切記做到有所為而有所不為。一是可以利用“排除法”將不允許公開的內容（涉及國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私）外采用“概括加特殊例外舉例”的雙重保障方式做出明確的規(guī)定，增加可操作實施性，減少自由裁量權的濫用，保障公民的權利。二是在可公開與可不公開的判斷上，可以遵循“公開的公共利益大于不公開的公眾利益”的原則，真正做到以人民利益為出發(fā)點和落腳點。[3]

2.制定相關法律法規(guī)，完善監(jiān)督機制

在全面推進法治社會建設，加快建設法治政府的大環(huán)境下將政務公開法治化，現有的《條例》只屬于行政法規(guī)的范疇，其地位不及法律，在這種情況下《政府信息公開法》《行政程序法》等相關法律的出臺已是刻不容緩，讓行政人員在行使行政權力時做到有法可依，依法律優(yōu)先原則。一是在《政府信息公開法》中要明確規(guī)定信息公開的內容、方式、程序、監(jiān)督保障措施，對于違反法律法規(guī)的的行為例如向公眾隱瞞應該公布的信息、向公眾公布人為虛假信息、利用職權暗箱操作等損害國家和人民的利益的行為，給予懲罰性的規(guī)定，情節(jié)嚴重的要承擔刑事責任（由具體的法律規(guī)定）[4]。二是在監(jiān)督機制方面，完善舉報和監(jiān)察制度，培養(yǎng)專業(yè)務實的監(jiān)督和監(jiān)察人員以及處理舉報事項的人員。三是務必要保護舉報人和監(jiān)察的人身財產安全，防止打擊報復情況的發(fā)生，建立一種長效監(jiān)督機制。

(二)創(chuàng)建良好的行政環(huán)境，為政務的公開實施平臺

1.合理優(yōu)化資源配置，提高效率

在行政資源配置的問題上，首要任務就是重視對行政人力資源的優(yōu)化配置和有效管理。一是在人員選拔和錄用上，要選擇與從事政府信息政務公開工作內容想符合的優(yōu)秀人才，或是從社會、學校選擇具有特殊專業(yè)技能的人才，一定要做到公正、平等、競爭、擇優(yōu)，保證錄用的人員快速適應崗位，降低重置成本，提高行政效率。二是在信息資源的管理上，要做到及時更新、信息有效、程序規(guī)范，充分利用互聯網如微博、微信、等比較流行的社會交流平臺傳播政務信息和正能量。三是在財政資源上，必須保證投入的資源要與產出的目標一致的原則，避免出現邊際效益遞減的趨勢和弊病。其次，在財政資源總量有限的前提下，要充分挖掘財政資源的可調整性的利用潛力，區(qū)分財政資源主要項目和次要項目的投入比例。

2.完善相關配套法律，提供保障

孟德斯鳩說:“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[5]法律作為外部環(huán)境因素之一，對于創(chuàng)建良好的行政環(huán)境保證政務公開的順利實施是至關重要的。目前實施政務公開所出現的問題來看，急需完善相關配套的法律，以發(fā)揮法律指引作用、評價作用、強制作用以及教育作用，為政務公開有效實施提供保障。一是可以制定和出臺《行政信息公開法》作為法的尺度和標準來約束和規(guī)范人的行為，填補無法可依的空缺；二是制定和出臺《行政程序法》將一系列的行政規(guī)則和程序上升到法的規(guī)范，做到程序正義才能實現現實的正義，這樣政務公開才具有可操作性。在推進民主政府政務公開的公平和公開上，必須要以法律為基礎和依托，方能取得理想效果。

3.加強教育、培訓，提升能力素質

依法治國，在本質上就是要用良法和善治。而要達到良法和善治這兩點，對行政人員和人民群眾的能力素質是一個很大的挑戰(zhàn)。在政務公開的行政過程中行政人員的行政能力至關重要。一是可以通過法律學習、業(yè)務培訓、法律應用能力測試等一系列方式來提高行政能力，絕對抵制腐敗作風；或是舉辦技能大賽、干部定點服務群眾等方式全面提高行政機關工作人員的法律素質和執(zhí)法水平，堅決杜絕形式主義作風，真正做到為基層服務。二是加強行政人員的管理。對行政主體的行政資格進行定期的審查，對上崗行政人員進行相關業(yè)務的知識考試，將考核成績與績效掛鉤對接有利于進一步整頓行政隊伍。同時也要提高人民群眾的參政、議政能力，才能進行“雙向”反饋機制，達到共贏的局面。一是要做好大力的宣傳工作，提升主人翁的意識和順暢地表達民意。通過網絡、電視、廣播、宣傳欄等媒體形式傳播民主的意識，積極地參與到政治生活中去。二是通過課堂學習、社會實踐、活動競賽等培訓方式，在公民群體中自愿自發(fā)成立“第三方組織”，通過“第三方組織”的力量發(fā)揮公民監(jiān)督的主體作用。

(三)堅定依法行政杜絕腐敗，為政務公開的實施掃清障礙

1.倡導簡政放權，實施牽制監(jiān)督，讓權力在陽光下運行

十八大報告提出，簡政放權讓行政審批“瘦身”。想要更好地推進簡政放權，就要利用政務公開推進權力清單公布，讓權力在陽光下運行。只有權力邊界、權力運行流程公開了，群眾才會對各個部門的權力一目了然，才能對其進行監(jiān)督，防止錯位、越位、失位，使得行政性資源在初始分配時，就能做到公平、公開、民主。一是政府各個部門之間應該建立即相互有聯系又相互制約的牽制與監(jiān)督制度，防止權力集中化和權力的濫用。政府各部門可以定期相互對各部門的工作表現做出評價，交給監(jiān)察小組，由監(jiān)察小組負責收集、整理和核實，對存在的問題實行責任追究制。二是推選各級代表成立決策小組，由決策小組對需要決策的問題進行討論，最終做出決策，并實行終身責任追究制度，有效地避免“一把手”決策更限制自由裁量權的濫用。

2.密切聯系群眾，實行民意調查，提升政府公信力

政務公開的重點內容是人民群眾普遍關心、涉及人民群眾切身利益的問題。因此，要想讓政務公開發(fā)揮真正的作用，務必要做到密切聯系群眾，了解民意。一是可以采用干部定點對接服務群眾這一工作方法，黨員干部定時走訪定點群眾，真實地深入地體察民情，聽到來自群眾心底的心聲，哪些方面的政務信息群眾特別關心，哪些政府工作需要改進和補充等。二是可以培養(yǎng)社會組織作為“紐帶”，由這些“第三方組織”自行組織計劃收集、整理、匯總民意提交政府部門，做好上傳下達的工作，這樣既可以減少行政成本，又可以提高“民聲”的真實性、提升政府公信力和樹立政府形象。

[1]王沁芳.我國政務公開存在的問題及對策分析[D].沈陽：東北師范大學,2007：18-23.

[2]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京：商務印書館.1965：228.

[3]楊冬梅.以政務公開推進法治政府建設[J].中國山西省委黨校學報，2015（01）：76-78.

[4]黃積嚴.我國的政府信息公開制度及其完善[J].法制與社會，2015(12)：52-53.

[5]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].張雁深，譯.北京：商務印書館.1997：154.

（責任編輯：陳 虹）

The Dilemma and Breakthrough in the Openness of Government Affairs under the rule of law

XU Yadong

School of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350007)

Open government system as a progressive political theory and practice,is the important embodiment of socialist democracy,and isone of the souce of power to promote the rule of law and is theweapon of the citizens to know andmaintain social justice.At present,our governmentsystem construction is notmature,the objective reasonmainly is the lack of perfect laws and regulations,the government information disclosure ordinance,administrative allocation of resources.The Subjective reason is the insufficientadministrative personnel,citizen participation,aswell as people's inertial thinking of the “rule ofman”,and so on.In promoting the rule of law,therefore,under the background of the government construction and the implementation ofadministration according to law,China should improve and revise relevant laws and regulations to provide the basis for the implementation of the government affairs,create the good administrative environment to provide platform for the implementation of the open government,administration according to law,and reduce corruption.

rule of law;openness in government affairs;The Government Information Disclosure Regulations of the People's Republic of China

D62

：A

：1674－2109(2017)05－0017－04

2016-09-26

徐雅冬（1990-），女，漢族，在讀碩士研究生，主要從事公共政策分析研究。