彭插三

（北京工商大學(xué)檔案館 北京 100048）

檔案信息資源國家控制力立法保障體系構(gòu)建研究

彭插三

（北京工商大學(xué)檔案館 北京 100048）

對檔案信息資源國家控制力作出基本界定，指出法律手段是保障和提升檔案信息資源國家控制力的基礎(chǔ)手段，并從法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章四個(gè)立法層次上分析我國檔案信息資源國家控制力基礎(chǔ)立法、信息安全、檔案職業(yè)、開發(fā)利用等方面的立法保障所存在的問題，進(jìn)而探討了我國檔案信息資源國家控制力立法保障體系構(gòu)建的基本內(nèi)容。

檔案信息資源 國家控制力 立法保障體系

一、檔案信息資源國家控制力的立法保障

1.檔案信息資源國家控制力。國家控制力是指以國家為主體對客體進(jìn)行有效掌握、駕馭，使其不任意活動或超出正常范圍，達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的能力[1]48。檔案信息資源國家控制力則是指國家對檔案信息資源進(jìn)行有效掌握和控制，達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的能力，這種能力主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：擁有檔案信息資源管理、開發(fā)和利用的立法權(quán)力；擁有確保檔案信息資源安全的能力；建立完善的檔案職業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)對檔案從業(yè)人員的有效管理；確立有效的檔案信息資源開發(fā)和利用制度，實(shí)現(xiàn)檔案信息資源對社會的利用價(jià)值。

2.檔案信息資源國家控制力的立法保障。國家能力的核心在于“制度供給能力”，國家通過提供博弈的基本規(guī)則，協(xié)調(diào)和緩和社會矛盾和沖突，維持特定的社會秩序[2]9。在法治化社會，最具權(quán)威的制度無疑需要通過法律固定下來。在總體社會層次上，權(quán)威可以被看作是一種制度化的權(quán)力。也就是說，權(quán)威的實(shí)行并長期保持下去，必須依靠強(qiáng)制力量，那就是法律，即“權(quán)威是指合法的行使權(quán)力”[3]21?？梢姡墒侄问翘嵘龣n案信息資源國家控制力的基礎(chǔ)手段。首先，法律賦予國家控制檔案信息資源的合法權(quán)力，即國家通過建立檔案基礎(chǔ)立法體系，確立控制力的合法性及檔案在法律實(shí)踐中的證據(jù)地位。其次，通過建立檔案信息資源安全保障法律體系，確保檔案載體安全和內(nèi)容安全，并建立侵害檔案安全行為的責(zé)任體系，通過責(zé)任的施加起到警戒和補(bǔ)救作用。再次，建立檔案職業(yè)立法體系，樹立執(zhí)行者的法律權(quán)威。最后，建立和完善國家實(shí)施檔案信息資源控制力過程中開發(fā)利用等相關(guān)法律制度，如檔案信息資源開發(fā)利用的保密制度和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。

二、我國檔案信息資源國家控制力的立法保障存在的問題

根據(jù)國家檔案局2011年發(fā)布的《國家檔案法規(guī)體系方案》，國家檔案法規(guī)體系是以《檔案法》為核心，由符合《立法法》規(guī)定的若干有關(guān)檔案工作的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章所構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。這四個(gè)立法層次中，分別涉及對檔案信息資源國家控制力的基礎(chǔ)立法、信息安全、檔案職業(yè)、開發(fā)利用四個(gè)方面立法體系的規(guī)范性調(diào)整。

1.基礎(chǔ)立法方面不符合時(shí)代需求。首先，囿于當(dāng)時(shí)立法環(huán)境，1996年修訂的《檔案法》重在對國有檔案的管理進(jìn)行調(diào)整，顯然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前所有權(quán)多元化的時(shí)代需求。隨著社會轉(zhuǎn)型的持續(xù)深入、市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，順應(yīng)社會發(fā)展，我國不失時(shí)機(jī)地通過了《物權(quán)法》，對在公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度下產(chǎn)生的國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，《檔案法》需要兼顧其他所有權(quán)人利益，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。其次，在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化的科技發(fā)展大潮流下，電子文件已成為信息資源傳遞的主要途徑，而《檔案法》并未對電子檔案作出規(guī)定。再次，雖然三大訴訟法中均對電子證據(jù)作了相關(guān)規(guī)定，但電子檔案真正能在訴訟程序中發(fā)揮證據(jù)作用尚面臨法律定位、調(diào)查取證、電子數(shù)據(jù)原件等三大難題。

2.信息安全立法難以應(yīng)對檔案信息化帶來的安全保障難題。檔案信息資源國家控制力的信息安全立法體系也主要體現(xiàn)為電子檔案及傳統(tǒng)檔案數(shù)字化后的安全保障問題。在載體安全方面，雖然已有《電子文件歸檔與管理規(guī)范》等規(guī)范性文件明確載體日常管理的具體要求，但缺乏當(dāng)前數(shù)字檔案館發(fā)展趨勢下如何規(guī)范電子文件管理的具體規(guī)定；內(nèi)容安全方面，尚欠缺體系化的電子文件管理制度對電子檔案內(nèi)容安全在產(chǎn)生、傳遞、利用、保管和銷毀的整個(gè)運(yùn)動過程進(jìn)行全程控制；法律責(zé)任方面，《檔案法》及其《實(shí)施辦法》對賠償責(zé)任、行政責(zé)任及刑事責(zé)任作出規(guī)定，但過于簡單、缺乏操作性，且與現(xiàn)行《行政處罰法》及《刑法》中的相應(yīng)規(guī)定缺乏契合性。

3.我國尚未建立健全檔案職業(yè)法律制度。《檔案法》尚未根據(jù)《勞動法》、《職業(yè)教育法》建立明確的檔案職業(yè)制度。檔案職業(yè)所涉及任職職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任的法律調(diào)整，也不完整。檔案職業(yè)規(guī)范及實(shí)踐多依賴于地方檔案局文件，因立法層級較低，在具體的檔案部門聘任實(shí)踐中，并未得到嚴(yán)格執(zhí)行。

4.開發(fā)利用立法體系不完備?！稒n案法》、《檔案法實(shí)施辦法》僅對檔案信息資源的開發(fā)利用作出原則性、倡導(dǎo)性規(guī)定，無法滿足檔案信息化趨勢下利用先進(jìn)科技開發(fā)利用各類檔案信息資源、發(fā)揮其價(jià)值的實(shí)際需求。檔案開發(fā)利用中所涉及的知識產(chǎn)權(quán)問題的解決多依賴于《著作權(quán)法》、《著作權(quán)法實(shí)施條例》等有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的爭議處理機(jī)制，而上述規(guī)定不能為檔案信息資源開發(fā)利用中所出現(xiàn)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)及爭議問題提供全面的解決方案。此外，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，作品的形式和傳播方式與之前相比有了很大的不同，都需要法律提供解決措施。在保密制度方面，部門規(guī)章有關(guān)開放檔案和檔案工作保密制度的規(guī)范制定于20世紀(jì)90年代，遠(yuǎn)不符合當(dāng)今時(shí)代需求。

三、我國檔案信息資源國家控制力立法保障體系構(gòu)建

1.確立我國檔案信息資源國家控制力立法保障體系構(gòu)建的框架。法律層面，需要建立并完善檔案信息資源國家控制力基礎(chǔ)立法、信息安全、檔案職業(yè)立法及開發(fā)利用等四個(gè)方面原則性的宏觀立法體系，使國家對檔案信息資源的控制有法可依；行政法規(guī)層面，應(yīng)在法律基本立法的框架下，針對檔案信息資源國家控制力的四個(gè)方面，進(jìn)一步作出詳細(xì)的規(guī)定，制定具有可操作性的證據(jù)適用、流程管理、檔案職業(yè)及開發(fā)利用各項(xiàng)具體制度；地方性法規(guī)方面，根據(jù)檔案法律的基本規(guī)定，結(jié)合本地檔案行業(yè)基本情況，就本地檔案機(jī)構(gòu)權(quán)限、信息安全、檔案職業(yè)、開發(fā)利用作出原則性規(guī)定；部門規(guī)章方面，國務(wù)院部門規(guī)章致力于建立各種具體實(shí)施制度，地方政府規(guī)章方面，應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況建立檔案管理制度，檔案內(nèi)容和載體安全保障制度，檔案職業(yè)資格認(rèn)證制度，開發(fā)利用中所涉及的保密制度、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)及爭議解決機(jī)制等。

2.完善基礎(chǔ)立法，解決電子檔案法律憑證地位問題。首先，以《檔案法》修訂為契機(jī)，針對檔案權(quán)益多元化的發(fā)展趨勢，在強(qiáng)調(diào)對國有檔案科學(xué)管理和有效開發(fā)利用的同時(shí)，一是要“強(qiáng)調(diào)社會成員有保護(hù)國家檔案資源的義務(wù)，強(qiáng)化‘對國家和社會具有保存價(jià)值’檔案的管理”；二是要體現(xiàn)對個(gè)體利益的維護(hù)[4]26。其次，在《檔案法》中就電子檔案收集整理及開發(fā)利用作出全面規(guī)定。再次，制定統(tǒng)一的《電子證據(jù)法》，在現(xiàn)有技術(shù)條件下，盡可能地解決訴訟程序中電子證據(jù)所面臨的法律定位、調(diào)查取證、電子數(shù)據(jù)原件難題。

3.加強(qiáng)信息安全立法體系構(gòu)建。首先，應(yīng)加強(qiáng)電子文件管理的頂層設(shè)計(jì)，確保電子檔案內(nèi)容安全。與傳統(tǒng)文件、檔案管理相比較，電子文件管理更需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，其原因在于電子文件資源的控制和共享需要更加系統(tǒng)、全面、周密、有力、關(guān)聯(lián)的手段和全方位的保障措施。其次，以國家為主導(dǎo)，建立和完善載體的日常管理制度，順應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展需求，不斷更新對載體的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要求。再次，修改《檔案法》及其《實(shí)施辦法》中對檔案違法行為的各項(xiàng)責(zé)任規(guī)定，使之與我國現(xiàn)行民事、行政、刑事責(zé)任制度體系相契合。

4.構(gòu)建我國檔案職業(yè)立法體系。首先，法律層面建立明確的檔案職業(yè)制度。應(yīng)當(dāng)根據(jù)《勞動法》、《職業(yè)教育法》建立明確的檔案職業(yè)制度的法律規(guī)定。一是要制定上位的《職業(yè)資格證書條例》，規(guī)范目前我國混亂的職業(yè)資格認(rèn)證局面；二是通過修訂《檔案法》建立檔案行業(yè)職業(yè)資格認(rèn)證制度，以法律形式明確檔案職業(yè)資格認(rèn)證工作。其次，行政法規(guī)層面應(yīng)當(dāng)分別發(fā)布法規(guī)，細(xì)化法律層面對檔案職業(yè)資格認(rèn)證、檔案從業(yè)人員基本職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任的規(guī)定。再次，地方性法規(guī)層面，根據(jù)檔案法律的基本規(guī)定，結(jié)合本地檔案行業(yè)基本情況，就檔案職業(yè)認(rèn)證、基本職責(zé)、繼續(xù)教育培訓(xùn)、法律責(zé)任作出原則性規(guī)定。第四，部門規(guī)章層面，國務(wù)院部門規(guī)章統(tǒng)一對全國性的檔案職業(yè)具體內(nèi)容作出規(guī)定，地方政府規(guī)章則結(jié)合本地實(shí)際情況對檔案職業(yè)認(rèn)證在認(rèn)證主體、資格標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證方式、認(rèn)證程序和制度管理等五個(gè)方面作出詳細(xì)規(guī)定。

5.加強(qiáng)檔案信息資源開發(fā)利用中保密和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的構(gòu)建。首先，加快我國檔案信息資源開發(fā)利用政策法規(guī)體系建設(shè)。目前，我國已有《信息公開條例》、《電子簽名法》、《信息化條例》等法規(guī)為檔案信息資源的開發(fā)利用提供一定的法律保障，但仍需加強(qiáng)個(gè)人信息保障、檔案信息流程管理、安全管理、電子證據(jù)等基礎(chǔ)法律制度的建設(shè)。其次，嚴(yán)格執(zhí)行我國的檔案法律和相關(guān)的檔案管理制度，明確規(guī)定的檔案的保密期限以及開放的時(shí)間。實(shí)際操作中，基于檔案鑒定工作的艱巨性，這些制度并沒有被嚴(yán)格執(zhí)行，使得大量符合開放條件的檔案資源仍然沉睡于檔案館，難以發(fā)揮價(jià)值，因此，應(yīng)加強(qiáng)檔案鑒定工作制度的規(guī)范，確保符合條件的檔案信息資源得以為社會所用。再次，針對現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)制度難以解決檔案工作中所出現(xiàn)的知識產(chǎn)權(quán)爭議現(xiàn)狀，一方面，立法部門應(yīng)積極修改著作權(quán)相應(yīng)制度，同時(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的建設(shè)；另一方面，國家檔案職能部門應(yīng)結(jié)合檔案信息資源開發(fā)利用中突出的知識產(chǎn)權(quán)爭議問題，結(jié)合司法實(shí)踐，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定開發(fā)利用中有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的指引性規(guī)范文件。

[1]唐艷芳.數(shù)字檔案館信息資源國家控制力研究[J].檔案，2010（5）.

[2]董海軍.轉(zhuǎn)軌與國家制度能力：一種博弈論的分析[M].上海:上海人民出版社,2007.

[3]馮湘君.確立檔案職業(yè)主體權(quán)威的法律依據(jù)[J].檔案學(xué)通訊,2006（4）.

[4]裴友泉.論檔案信息資源整合的法律訴求[J].中國檔案,2007（11）.

Study on Construction of Legislation Guarantee System for the State Control of Archival Information Resources

Peng Chasan
(Archives of Beijing Technology and Business University,Beijing 100048,China)

This article makes a basic definition for state control of the archival information resources,points out that legal method is the fundamental method to secure and improve the national control of the archival information resources,and analyzes the problems of legislation guarantee on basic law,information security,archival career,development and utilization from the following four legislative levels:laws,administrative regulations,local decrees and administrative rules,then probes into the basic contents of construction of legislation guarantee system for the state control of archival information resources.

archival information resources;state control;legislation guarantee system

北京工商大學(xué)科研管理重點(diǎn)項(xiàng)目（KYGL2016-05）。

G271.3

A

2016-09-30

★作者彭插三為北京工商大學(xué)檔案館研究人員，副教授，法學(xué)博士。