林楠

吉林省公路管理局

淺談我省公路工程項目代建制實踐情況及關(guān)鍵問題

林楠

吉林省公路管理局

隨著我國投資體制改革和工程建設(shè)管理改革的不斷深入，國內(nèi)公路工程項目積極推行”代建制”管理，吉林省也在公路項目代建制方面積極響應(yīng)，在2015年5月4日，交通運輸部印發(fā)了《公路建設(shè)項目代建管理辦法》后，6月即批復(fù)同意中朝圈河至元汀界河公路大橋采用代建模式。該項目實施代建制為我省代建制模式的運作提供了可借鑒可推廣的寶貴經(jīng)驗。

公路工程；項目代建；問題

1 實踐情況

“代建制”在當(dāng)前我省交通建設(shè)項目較多、項目管理任務(wù)較重的情況下無疑是提高項目管理效率的一種切實可行、行之有效的管理模式。非經(jīng)營性政府投資普通公路建設(shè)項目推行“代建制”有利于我省交通建設(shè)發(fā)展，尤其適用于縣（市、區(qū)）級政府組建項目法人技術(shù)管理人員嚴(yán)重不足的公路工程建設(shè)項目。

琿春市圈河大橋項目通過公開招標(biāo)方式確定了第一中標(biāo)候選人負(fù)責(zé)項目的代建和監(jiān)理工作，雙方簽訂了《代建+監(jiān)理一體化合同》。合同約定，在項目建設(shè)期間，代建單位行使授權(quán)范圍內(nèi)的代建管理權(quán)，選派企業(yè)技術(shù)管理骨干組建的代建管理團(tuán)隊，編制項目管理工作計劃，制定完善的項目管理辦法和各項規(guī)章制度，確保建設(shè)期間對安全、質(zhì)量、合同、進(jìn)度、環(huán)保和投資進(jìn)行全面管理，并協(xié)助項目法人辦理征地拆遷。同時，項目法人為進(jìn)一步明確代建管理職能，全面落實項目管理責(zé)任，加大項目的監(jiān)督力度，研究并制定了《中朝圈河至元汀界河公路大橋建設(shè)項目代建制實施方案》及《中朝圈河至元汀界河公路大橋建設(shè)項目代建單位績效考核辦法》。在項目的建設(shè)期間，項目法人成立了績效考核小組，采取每月考評和年終考評相結(jié)合的方式，共進(jìn)行了6期月度考核，并在年終按照代建合同簽訂目標(biāo)對代建單位進(jìn)行了綜合考評。總體看，代建合同簽訂的各項管理目標(biāo)基本完成或超預(yù)期完成，代建單位能夠認(rèn)真履行合同的各項義務(wù)，為項目服務(wù)。

項目最終成果評價：投資控制情況良好，比預(yù)算結(jié)余；質(zhì)量管理控制情況良好，質(zhì)量評定合格；安全管理控制情況良好，無任何安全事故發(fā)生。

2 代建制實踐過程中的優(yōu)點

通過該項目的實踐過程，可以看出代建制首先克服了傳統(tǒng)體制中對政府投資項目“重審批、輕管理”的弊端。通過項目代建單位的專業(yè)化管理，加強了建設(shè)期的管理工作，保證了工程質(zhì)量和安全，強化了合同和進(jìn)度管理手段，建設(shè)管理過程痕跡資料齊全，檔案管理明顯加強。

其次，克服了傳統(tǒng)體制中政府投資項目“建設(shè)、管理、使用三位一體”的弊端。通過引進(jìn)代建單位，實現(xiàn)建設(shè)、管理和使用相分離、相制約的關(guān)系，不斷提高建設(shè)管理的專業(yè)化水平，通過代建合同確定工作目標(biāo)和違約責(zé)任，嚴(yán)格控制了超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概（預(yù)）算現(xiàn)象。

第三，克服傳統(tǒng)體制中政府部門過多直接參與項目建設(shè)實施的弊端。在政府投資項目中引入市場機制，發(fā)揮社會中介機構(gòu)的作用,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，從源頭上防治和減少腐敗。

第四，解決了項目法人技術(shù)管理人員不足。通過招標(biāo)選擇的代建單位是專業(yè)建設(shè)管理機構(gòu)，擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目管理經(jīng)驗，熟悉管理流程。代建單位通過制定項目計劃、風(fēng)險預(yù)案、溝通協(xié)調(diào)、科學(xué)組織等方法及措施，大大提高項目管理水平和工作效率，保證了工程的質(zhì)量和安全。

3 代建制過程中發(fā)現(xiàn)的問題

雖然實施代建制有諸多優(yōu)點，但我省公路項目代建制的實施仍有很多問題有待解決：

(1)代建市場還不成熟，可供選擇的優(yōu)秀代建單位不多。由于代建制處于試點階段，代建市場還不成熟。目前鼓勵監(jiān)理和設(shè)計單位進(jìn)入代建市場，但是多數(shù)監(jiān)理和設(shè)計企業(yè)缺少項目建設(shè)管理相關(guān)人員和經(jīng)驗，無法正確確定自己的定位，還在用監(jiān)理和設(shè)計企業(yè)的思維管理工程項目。

(2)代建單位的法律地位還不明確。目前，國家基本建設(shè)程序中尚沒有賦予代建單位以法律地位，各項審批手續(xù)仍然需要項目法人進(jìn)行辦理，若代建單位辦理各種工程建設(shè)手續(xù)，其身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，如此，實施代建制的意義大大削弱。使項目法人無法真正從項目建設(shè)程序中超脫出來。

(3)代建合同的簽訂方式和內(nèi)容不規(guī)范。交通運輸部出臺代建制管理辦法后，還未編制相應(yīng)的招投標(biāo)范本、標(biāo)準(zhǔn)合同，致使代建合同雙方權(quán)利義務(wù)條款不規(guī)范，職責(zé)邊界不清晰。

4 省內(nèi)代建制未來發(fā)展需解決的問題

4.1 積極培育代建市場、擇優(yōu)選擇代建單位

現(xiàn)階段我們一方面應(yīng)大力發(fā)展和培育一批適合要求的工程項目管理公司;另一方面要引導(dǎo)公路建設(shè)監(jiān)理、設(shè)計等機構(gòu)向從事全過程、全方位的代建項目管理的工程管理企業(yè)轉(zhuǎn)變。

嚴(yán)格把代建市場準(zhǔn)入機制,按照技術(shù)人員數(shù)量、職稱、結(jié)構(gòu)及代建單位資金實力等的申報要求,有效運用市場競爭機制。對代建單位建立信用評價制度,對誠信缺失的代建單位要列入失信名單,建立“能進(jìn)能出”的退出機制。

4.2 完善法律制度

明確代建制的概念、定位、適用范圍、管理辦法,要將代建制項目納入我國《政府采購法》軌道,確定代建項目服務(wù)應(yīng)具備的管理能力或業(yè)績、注冊資本金、技術(shù)力量、企業(yè)資質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)。確立“投、建、管、用”四個方面的主體,特別是代建主體的法律地位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任范圍,規(guī)范各方行為和相互關(guān)系,統(tǒng)一政府管理職責(zé),并且應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。對于現(xiàn)階段由于代建制度出現(xiàn)而產(chǎn)生的風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題,應(yīng)通過立法來確立代建制度,將委托代建后的行政責(zé)任轉(zhuǎn)移給代建人。

4.3 完善代建合同內(nèi)容

代建合同應(yīng)全面、具體。如果不在委托合同中明確約定代建單位的工作范圍、工作內(nèi)容以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，容易造成代建單位缺乏約束力和責(zé)任感，工作效率低下，預(yù)期目標(biāo)偏離軌道后會找出種種理由推卸自身責(zé)任，這樣項目法人的利益便會受損，所以在簽訂合同時，應(yīng)注意以下幾個方面：

(1)盡可能將工作范圍、工作內(nèi)容明確，盡可能量化各項工作成果。

(2)建立目標(biāo)系統(tǒng)，工程項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同的建設(shè)階段有不同的目標(biāo)，同一階段也有多個目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)將這些目標(biāo)明確賦予代建單位。

(3)明確獎懲標(biāo)準(zhǔn)與違約責(zé)任，針對每一個目標(biāo)制定相應(yīng)的獎懲制度與違約責(zé)任，激勵項目法人更好完成目標(biāo)的同時，也規(guī)避了代建單位產(chǎn)生的違約行為。

目前，我省陸續(xù)還有一些公路項目采用代建制模式，因此，應(yīng)盡快制定和完善代建制的配套政策和措施，以減少制度不健全造成的風(fēng)險，真正發(fā)揮其在政府投資工程公路建設(shè)管理中的作用。

[1] 公路建設(shè)項目代建管理辦法（中華人民共和國交通運輸部令2015年第3號）.

10.16767/j.cnki.10-1213/tu.2017.11.071