封毅

提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享能力的實踐與策略

封毅

一、大數(shù)據(jù)運用的大勢所趨

大數(shù)據(jù)運用，既是一場深刻的技術(shù)革命，也是一場深刻的經(jīng)濟(jì)變革，而且是一場深刻的治理變革，既可為提升政府治理能力提供技術(shù)支撐、硬件基礎(chǔ)，又可為政府創(chuàng)新治理方式、理念、內(nèi)容提供新思路、新辦法。所謂大數(shù)據(jù)，就是能更經(jīng)濟(jì)實惠地從高頻率、巨容量和不同類型結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)中快速獲取所需而有價值信息的新興科學(xué)技術(shù)，是繼互聯(lián)網(wǎng)、云計算之后的重大發(fā)明創(chuàng)造。牛津大學(xué)教授維克托·邁爾·舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時代》中說：“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認(rèn)知、創(chuàng)造新的價值的源泉，還是改變市場、組織機構(gòu)，以及政府與公民關(guān)系的方法?！?/p>

如何科學(xué)運用大數(shù)據(jù)，已成為當(dāng)代實踐前沿的重大課題。就宏觀而論，大數(shù)據(jù)已直接滲透到人類社會發(fā)展創(chuàng)新中的廣大領(lǐng)域，已成為經(jīng)濟(jì)社會、科學(xué)教育、國防軍事等諸多領(lǐng)域不可或缺的重要技術(shù)支撐、創(chuàng)新載體，它豐富著治理模式，改變著管理方式，提供著治理現(xiàn)代化技術(shù)，促進(jìn)著國家治理現(xiàn)代化。就微觀而言，大數(shù)據(jù)已成為企業(yè)生存發(fā)展的重要手段、管理創(chuàng)新的技術(shù)載體，已成為人們工作生活中鮮活生動、不可或缺的組成部分，已廣泛應(yīng)用于人們衣食住行的諸多領(lǐng)域，深刻地影響著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。正因為如此，大數(shù)據(jù)正成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的強大驅(qū)動力、新動能，已上升為“十三五”國家大戰(zhàn)略。而各級政府是實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要責(zé)任主體，提升其數(shù)據(jù)開放共享能力，是建設(shè)創(chuàng)新型國家與創(chuàng)新型政府的必然選擇，大勢所趨、勢在必行。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的實踐探索

大數(shù)據(jù)時代，人們不僅關(guān)注大數(shù)據(jù)在創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場競爭等方面的重要性，而且關(guān)注大數(shù)據(jù)在公共政策制定、公共經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)與治理等方面創(chuàng)新的重要性。2014年8月，國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部等主管部門在發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知》中指出，智慧城市是運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)來促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確，大數(shù)據(jù)在推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、重塑國家競爭優(yōu)勢以及提升政府治理能力等方面具有重要意義，要求政府部門建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制，推動政府管理理念和社會治理模式進(jìn)步，逐步實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。2016年5月，李克強總理在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上說，信息數(shù)據(jù)資源“‘深藏閨中’是極大浪費”，“過去較長時期一些地方和部門的信息化建設(shè)各自為政，形成‘信息孤島’和‘?dāng)?shù)據(jù)煙囪’，嚴(yán)重制約政府效能提升，給企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)造成很大不便”，要求下決心打通數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)各部門、各層級數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、充分共享。

共享開放大數(shù)據(jù)，可促進(jìn)政府治理“智能化”“現(xiàn)代化”，通過持續(xù)動態(tài)化的大數(shù)據(jù)收集和科學(xué)處理、運用，為行政職能部門在公共交通、食品監(jiān)管、醫(yī)療衛(wèi)生等各領(lǐng)域，在公共經(jīng)濟(jì)政策制定、發(fā)布、執(zhí)行等方面，提供更及時高效的公共服務(wù)，且節(jié)約行政成本；同時，還可提高政府公信力，通過數(shù)據(jù)信息公開，不但有助于投資者更好地分析決策，而且有利于更好地吸納社會力量參與社會治理。近年，不少地方政府在政策制定、公共服務(wù)、權(quán)力監(jiān)督、危機管理、協(xié)同治理等方面利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行了創(chuàng)新性實踐探索。主要體現(xiàn)在：

一是協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)化。依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行社會協(xié)同治理，是社會治理創(chuàng)新的重要方面。因為，基于大數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理本身是社會生活廣泛性、復(fù)雜性的必然要求，是社會協(xié)同治理技術(shù)、理論創(chuàng)新的基本路徑和手段。就方法論而言，就是要把大數(shù)據(jù)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)整合、社會系統(tǒng)治理統(tǒng)籌起來，科學(xué)促進(jìn)社會治理、社會發(fā)展。社會系統(tǒng)存在諸多子系統(tǒng)，且是開放的。社會治理的主導(dǎo)者政府與政府各部門間,以及各社會組織間的數(shù)據(jù)，是開放的，是社會發(fā)展與治理共享的。就內(nèi)容而言，由于社會系統(tǒng)的復(fù)雜性、動態(tài)性和多樣性，依托大數(shù)據(jù)協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化、高效化顯得十分必要。正因為如此，特別需要依托大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)建立健全社會協(xié)同治理、系統(tǒng)治理的一系列緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)開放共享配套制度。即便是某一方面的數(shù)據(jù)資源運用，也同樣需要一系列配套制度，例如，貴陽市為助推即將于2017年5月1日開始施行的《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，擬以規(guī)章形式出臺政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法、政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實施辦法、政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放考核評估辦法、加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實施意見，以及政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放平臺管理、政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放安全管理、政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放過程中部門與公眾互動、政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放保密審查、政府?dāng)?shù)據(jù)安全應(yīng)急預(yù)案等。大數(shù)據(jù)時代的社會協(xié)同治理，既要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，也要發(fā)揮社會治理中多種社會組織的作用，尤其要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)組織的基礎(chǔ)作用；不僅要充分發(fā)揮政府部門系統(tǒng)之間的協(xié)同，而且要發(fā)揮政府部門與社會系統(tǒng)、社會系統(tǒng)之間的協(xié)同，積極創(chuàng)新基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的社會協(xié)同治理，形成協(xié)同治理新模式、新格局。

二是政策制定科學(xué)化。以數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌共享、開放使用為切入點，建立健全用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的科學(xué)化決策機制，不僅重視深入廣泛的社會實踐調(diào)查，而且高度重視運用數(shù)據(jù)資源提供的事實進(jìn)行決策，及時制定現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、社會公共服務(wù)治理政策、輿情監(jiān)測管理政策等。并通過大數(shù)據(jù)搜集分析社情民意，轉(zhuǎn)化為政策資源，促進(jìn)公共部門為社會提供高質(zhì)量的政策服務(wù)。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出，“運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提高經(jīng)濟(jì)運行信息及時性和準(zhǔn)確性”。國家發(fā)展和改革委員會、浙江省都在探索提升宏觀決策服務(wù)能力，建立了經(jīng)濟(jì)運行監(jiān)測預(yù)測平臺，為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和改革提供服務(wù)。2017年4月，貴陽市出臺了全國首部政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放地方性法規(guī)，依托“云上貴州”建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺和政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，通過立法加快推動政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，圍繞大數(shù)據(jù)核心業(yè)態(tài)、關(guān)聯(lián)業(yè)態(tài)、衍生業(yè)態(tài)，加快打造大數(shù)據(jù)全產(chǎn)業(yè)鏈。2017年1月，廣州市以應(yīng)用為導(dǎo)向，頒布執(zhí)行“促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的實施意見”，意見提出“通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放及應(yīng)用引領(lǐng)，到2020年，打造出具有廣州特色的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系”，“實現(xiàn)大數(shù)據(jù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府治理及科技創(chuàng)新的緊密結(jié)合”。實踐表明，大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源、作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要技術(shù)支撐，能更加科學(xué)地制定政策、精準(zhǔn)地了解政策實施，能提升公共政策的制定與執(zhí)行效率。

三是公共服務(wù)精準(zhǔn)化。公共服務(wù)采用大數(shù)據(jù)技術(shù)和大數(shù)據(jù)思維，既有助于公共政策制定和公共服務(wù)監(jiān)管的科學(xué)化、現(xiàn)代化，而且有助于為公共服務(wù)消費者在內(nèi)的社會公眾提供個性化和精準(zhǔn)化服務(wù)。目前，應(yīng)著力攻克大數(shù)據(jù)意識不強和“信息孤島”問題，克服“數(shù)據(jù)煙囪”和“數(shù)據(jù)閑置”現(xiàn)象，采取以精準(zhǔn)服務(wù)為導(dǎo)向、數(shù)據(jù)服務(wù)為路徑、民生服務(wù)為宗旨、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)為載體，加速構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威、互聯(lián)互通的公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，提升公共服務(wù)數(shù)據(jù)思維能力和開發(fā)使用效益效率。把大數(shù)據(jù)用于公共服務(wù)可稱智能化公共服務(wù)。智能化公共服務(wù)，既能使公共服務(wù)體系更加科學(xué)、程序更加規(guī)范，又能使公共服務(wù)更及時便捷、科學(xué)高效、精細(xì)準(zhǔn)確。及時便捷、科學(xué)高效、精細(xì)準(zhǔn)確是大數(shù)據(jù)公共服務(wù)的鮮明特色。2016年12月，為使公共資源交易精準(zhǔn)科學(xué)，貴州公共資源交易大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)平臺正式上線，作為全國首個公共資源交易領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)平臺，系統(tǒng)具有市場主體異常行為監(jiān)測、交易價格合理性分析、宏觀經(jīng)濟(jì)趨勢預(yù)測、交易服務(wù)效能評估、藥品采購趨勢預(yù)判等功能，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)“風(fēng)向標(biāo)、晴雨表、照妖鏡”作用，切實促進(jìn)了公共資源交易信息的公開公正和精準(zhǔn)實施?，F(xiàn)階段，提升大數(shù)據(jù)公共服務(wù)能力和政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享能力，關(guān)鍵是組建一支適合履行數(shù)據(jù)公共服務(wù)職能的專業(yè)與復(fù)合型人才隊伍，人才是操作運用大數(shù)據(jù)的核心，此其一。提升數(shù)據(jù)公共服務(wù)能力，需要夯實數(shù)據(jù)公共服務(wù)基礎(chǔ)，研究明確數(shù)據(jù)采集匯聚、分類集成、分析運用的基本要求與標(biāo)準(zhǔn)，使其運用數(shù)據(jù)資源方便、快捷、高效，為此，應(yīng)加快建立健全政府公共服務(wù)大數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，以及數(shù)據(jù)采集原則、數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范，規(guī)范統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集指標(biāo)體系、數(shù)據(jù)采集口徑、數(shù)據(jù)輸出格式、數(shù)據(jù)概念內(nèi)涵、數(shù)據(jù)公開原則等，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享和充分利用奠定基礎(chǔ)，此其二。高度重視數(shù)據(jù)開放共享的統(tǒng)籌規(guī)劃、數(shù)據(jù)資源的開發(fā)使用、數(shù)據(jù)運用的效益效率評估、數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的不斷完善，此其三。積極探索教育文化、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、消費維權(quán)、減災(zāi)救災(zāi)、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、勞動就業(yè)、社會保障、環(huán)境保護(hù)、公共安全、城市管理、社區(qū)服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)精準(zhǔn)化公共服務(wù)供給與監(jiān)管體系創(chuàng)新，此其四。

三、提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享能力的策略

大數(shù)據(jù)應(yīng)用不僅有助于創(chuàng)新公共服務(wù)方式方法，提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，而且有助于推進(jìn)公共服務(wù)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因此，政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力，直接體現(xiàn)政府治理能力和水平。實踐表明，提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享能力，須通過創(chuàng)新驅(qū)動，打通數(shù)據(jù)壁壘，以政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享為導(dǎo)向、政務(wù)大數(shù)據(jù)規(guī)劃發(fā)展為依托，建立健全政府大數(shù)據(jù)集中統(tǒng)籌機制、一體化服務(wù)管理機制。

（一）以制度規(guī)范為重點，加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享速率，提升開放共享價值

政府?dāng)?shù)據(jù)是指政府及其職能部門等公共機構(gòu)履行職能職責(zé)所產(chǎn)生、創(chuàng)造、收集、處理和存儲的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)開放共享須用制度機制構(gòu)建數(shù)據(jù)開放共享的組織機構(gòu)、人才隊伍、物質(zhì)保障；須用制度來規(guī)范和統(tǒng)籌一定部門、行業(yè)、區(qū)域的數(shù)據(jù)上線與運用、協(xié)調(diào)與督導(dǎo)、考核與測評；須用制度來形成數(shù)據(jù)開放共享的激勵機制、處罰機制、管理機制；須用制度來營造社會運用數(shù)據(jù)的創(chuàng)新氛圍，促進(jìn)公共管理創(chuàng)新、企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新。創(chuàng)新既是大數(shù)據(jù)的本質(zhì)要求，也是各項事業(yè)發(fā)展的本質(zhì)要求，而且是當(dāng)今時代的一個重要特點。大數(shù)據(jù)運用創(chuàng)新，必然引發(fā)管理創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。因此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)，不僅僅是因為能提升政府工作效率和透明度，而且更為重要的是因為政府?dāng)?shù)據(jù)蘊含著巨大的社會價值、經(jīng)濟(jì)價值、創(chuàng)新價值。

（二）以提升大數(shù)據(jù)運用效能效益為目的，加快政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)使用速率，提升開放共享水平

數(shù)據(jù)的開發(fā)使用及其成果，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的實在目的、實際意義，須體現(xiàn)出應(yīng)有的效能效益。各領(lǐng)域如何開發(fā)使用相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)，使其發(fā)揮巨大效能效益，是實踐中必須研究探索解決的重大課題。既需要研究明確各部門數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，而且需要根據(jù)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的發(fā)展，及時提供開發(fā)使用的技術(shù)技能、路徑策略和指導(dǎo)意見，幫助不同行業(yè)、領(lǐng)域的人們創(chuàng)造性地利用大數(shù)據(jù)開展工作、發(fā)展事業(yè)、提升效能。為此，不僅應(yīng)成立和完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，而且更應(yīng)發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站的引領(lǐng)功能、指導(dǎo)功能，引領(lǐng)指導(dǎo)各行業(yè)的人們開發(fā)使用數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)使用的效能效益如何，直接體現(xiàn)著政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的水平。

（三）以政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享為動力，加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速率，提升經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級能力

如果說數(shù)據(jù)是資源，那么開放共享數(shù)據(jù)就是要開發(fā)數(shù)據(jù)資源，開發(fā)數(shù)據(jù)資源就是要創(chuàng)造物質(zhì)財富和精神財富。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放共享在其本質(zhì)上就是改革創(chuàng)新。改革創(chuàng)新以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)建設(shè)以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為中心，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)以大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)為中心。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為引領(lǐng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引擎。因此，須堅持以開放為常態(tài)、不開放為例外的原則推進(jìn)社會迫切需要的公共數(shù)據(jù)向社會開放，以政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會合力推進(jìn)大數(shù)據(jù)與云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)的深度融合,創(chuàng)建大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和大數(shù)據(jù)新型工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化示范基地，推進(jìn)數(shù)據(jù)應(yīng)用的實踐創(chuàng)新，鼓勵社會公眾運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),催生大數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新模式,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效。目前，“大數(shù)據(jù)＋”的新興業(yè)態(tài)如雨后春筍，欣欣向榮。例如：涼都·六盤水在農(nóng)村“三變”改革中充分利用大數(shù)據(jù)＋互聯(lián)網(wǎng)電商的方式，將喀斯特山區(qū)生態(tài)特色農(nóng)產(chǎn)品、山地旅游產(chǎn)品推銷到省內(nèi)外、國內(nèi)外。從發(fā)展趨勢看，大數(shù)據(jù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)已走向深度融合，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)必將引發(fā)新一輪產(chǎn)業(yè)革命，各級政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)與引領(lǐng)作用，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型提質(zhì)。政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)，既包括三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策數(shù)據(jù)、指標(biāo)數(shù)據(jù)、比較數(shù)據(jù)等，也包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化的最新政策數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和國內(nèi)外比較數(shù)據(jù)等，如果政府?dāng)?shù)據(jù)開放能主動積極服務(wù)企業(yè)發(fā)展，就一定能助力企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新，實現(xiàn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，形成發(fā)展新動能。

總之，開放共享政府公共數(shù)據(jù)是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其實質(zhì)是創(chuàng)新，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、行政治理。治理需要大數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)運用必然引發(fā)公共行政管理方式多元發(fā)展、深刻變革，必然促進(jìn)公共行政現(xiàn)代化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化。

（作者系中共六盤水市委黨校教授）

責(zé)任編輯：劉有祥