◎虞連鋒

關(guān)于稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票存在問(wèn)題的分析調(diào)研

◎虞連鋒

代開(kāi)發(fā)票是征管法賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)，目的是給由于特殊原因不能夠自己開(kāi)具發(fā)票的納稅人或者稅務(wù)機(jī)關(guān)不允許自己開(kāi)票的納稅人提供方便。然而，隨著稅制的改革、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展和計(jì)算機(jī)技術(shù)的普遍提高，稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票面臨著很多迫切需要解決的問(wèn)題。

“營(yíng)改增” 代開(kāi)發(fā)票 問(wèn)題 建議

一、選題背景及意義

2017年3月中旬至4月底，遼寧省國(guó)家稅務(wù)局對(duì)4個(gè)市局開(kāi)展了“大督察”重點(diǎn)抽查工作。按照“大督察”工作的要求，對(duì)15個(gè)全職能的基層辦稅服務(wù)廳進(jìn)行了明察暗訪，并與近60名稅務(wù)干部進(jìn)行了座談。通過(guò)明察暗訪和座談發(fā)現(xiàn)，在代開(kāi)發(fā)票環(huán)節(jié)存在難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)，尤其在“營(yíng)改增”之后，這方面問(wèn)題顯得更為突出。筆者就“營(yíng)改增”前后稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票的總體情況、存在問(wèn)題進(jìn)行探討并提出完善稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票的建議。

二、現(xiàn)行關(guān)于代開(kāi)發(fā)票的主要文件依據(jù)

1.《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法〉的決定》（國(guó)務(wù)院令2010年第587號(hào)）和《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則〉的決定》（國(guó)家稅務(wù)總局令第37號(hào)）是代開(kāi)發(fā)票的綱領(lǐng)性文件，賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票的權(quán)利。

2.《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)增值稅專用發(fā)票管理辦法（試行）〉的通知》（國(guó)稅發(fā)［2004］153號(hào)），該文件明確了稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票的崗責(zé)和納稅人申請(qǐng)代開(kāi)增值稅專用發(fā)票的權(quán)利。

3.《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范〉的通知》（稅總發(fā)［2014］154號(hào)）和《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人申請(qǐng)代開(kāi)增值稅發(fā)票辦理流程的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2016年第59號(hào)），明確了代開(kāi)發(fā)票的流程和需要提交的資料：一是《代開(kāi)增值稅發(fā)票繳納稅款申報(bào)單》；二是自然人申請(qǐng)代開(kāi)發(fā)票，提交身份證件及復(fù)印件。

三、“營(yíng)改增”后代開(kāi)發(fā)票數(shù)量激增

以兩個(gè)市局實(shí)施的同期代開(kāi)數(shù)量為例：一個(gè)市局“營(yíng)改增”前全市2016年一季度代開(kāi)發(fā)票3382組，金額33001萬(wàn)元；“營(yíng)改增”后全市2017年一季度代開(kāi)發(fā)票34758組，金額267830萬(wàn)元。另一個(gè)市局“營(yíng)改增”前全市2016年一季度代開(kāi)發(fā)票4839組，金額21290萬(wàn)元；“營(yíng)改增”后全市2017年一季度代開(kāi)發(fā)票16711組，金額60097萬(wàn)元。由此可見(jiàn)，“營(yíng)改增”后代開(kāi)發(fā)票業(yè)務(wù)量明顯增加，其中由營(yíng)業(yè)稅改征增值稅業(yè)務(wù)申請(qǐng)代開(kāi)的比例占全部代開(kāi)的80%左右。

四、稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票面臨的主要困惑

1.申請(qǐng)代開(kāi)發(fā)票的主體身份無(wú)法核實(shí)真?zhèn)?。目前，稅?wù)機(jī)關(guān)缺少身份驗(yàn)證的措施和手段，加之在大數(shù)據(jù)高速發(fā)展的時(shí)代，個(gè)人或企業(yè)信息很容易被泄露，網(wǎng)絡(luò)上有許多造假機(jī)構(gòu)，仿造一套稅務(wù)登記證件或者居民身份證十分方便，而且成本非常低。申請(qǐng)代開(kāi)發(fā)票時(shí)，對(duì)申請(qǐng)人所提供的身份信息無(wú)法核實(shí)真?zhèn)?，未?lái)若出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)法追究申請(qǐng)人的法律責(zé)任。

2.申請(qǐng)代開(kāi)發(fā)票的主體行為無(wú)法核實(shí)真?zhèn)?。按照《全?guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范》和“便民辦稅春風(fēng)行動(dòng)”的工作要求，轉(zhuǎn)變服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)，增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)意識(shí)，方便納稅人辦稅，減少納稅成本，盡可能減少納稅人的辦稅時(shí)間，而且按照納稅服務(wù)規(guī)范的要求，代開(kāi)發(fā)票屬于即辦事項(xiàng)，窗口工作人員只能對(duì)資格和證明材料進(jìn)行案頭審核。按照稅務(wù)部門(mén)目前擁有的社會(huì)資源和法律賦予的權(quán)力很難確定業(yè)務(wù)的真實(shí)性，這樣就會(huì)造成稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)出一些虛假發(fā)票。

3.文件缺少明確規(guī)定，面臨具體業(yè)務(wù)時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確處理。在代開(kāi)業(yè)務(wù)中經(jīng)常會(huì)遇到單次申請(qǐng)代開(kāi)金額超過(guò)一般納稅人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情況，增值稅暫行條例和一般納稅人認(rèn)定管理辦法明確規(guī)定超標(biāo)后必須在規(guī)定的期限內(nèi)認(rèn)定為一般納稅人，在規(guī)定期限內(nèi)不申請(qǐng)認(rèn)定的，按照一般納稅人適用稅率計(jì)算繳納稅額，但對(duì)于一次性代開(kāi)金額超過(guò)一般納稅人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的部分應(yīng)該如何處理，現(xiàn)行文件沒(méi)有相關(guān)明確規(guī)定。

4.現(xiàn)行文件相互矛盾，具體執(zhí)行時(shí)存在困惑?！秶?guó)家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)普通發(fā)票工作的通知》（國(guó)稅函［2004］1024號(hào)）規(guī)定了申請(qǐng)人所需的資料包括：申請(qǐng)代開(kāi)發(fā)票人的合法身份證件。但是，《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人申請(qǐng)代開(kāi)增值稅發(fā)票辦理流程的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2016年第59號(hào)）中明確規(guī)定了申請(qǐng)人所需的資料包括：《代開(kāi)增值稅發(fā)票繳納稅款申報(bào)單》；經(jīng)辦人身份證件及復(fù)印件。

5.“營(yíng)改增”之后申請(qǐng)代開(kāi)內(nèi)容復(fù)雜多樣，給代開(kāi)人員進(jìn)行正確鑒別帶來(lái)難度。自“營(yíng)改增”開(kāi)展以來(lái)，代開(kāi)發(fā)票的業(yè)務(wù)量成倍增長(zhǎng)，申請(qǐng)代開(kāi)的內(nèi)容五花八門(mén)，給窗口人員帶來(lái)極大的困擾，增加了窗口人員的工作負(fù)擔(dān)，國(guó)稅機(jī)關(guān)的管理相比地稅機(jī)關(guān)要嚴(yán)格和規(guī)范，納稅人不理解，容易產(chǎn)生抵觸情緒，不利于構(gòu)建和諧的征納關(guān)系。

6.同一納稅人存在多個(gè)合法、有效稅務(wù)登記信息，利用多重身份代開(kāi)發(fā)票，可能造成稅款流失。“營(yíng)改增”以前同一納稅人在地稅機(jī)關(guān)設(shè)立多個(gè)名稱一樣稅號(hào)不同的稅務(wù)登記?！盃I(yíng)改增”之后，這部分納稅人在國(guó)稅機(jī)關(guān)同樣存在。我們?cè)诙讲鞎r(shí)發(fā)現(xiàn)，某市一戶房地產(chǎn)企業(yè)“營(yíng)改增”之前存在兩個(gè)稅務(wù)登記信息，“營(yíng)改增”之后在國(guó)稅機(jī)關(guān)也同時(shí)存在，一個(gè)登記類(lèi)型為一般納稅人的正式稅務(wù)登記，另一個(gè)為臨時(shí)稅務(wù)登記，因納稅人的身份合法、有效，窗口人員只能為其代開(kāi)發(fā)票，可能會(huì)造成企業(yè)利用一般納稅人和小規(guī)模納稅人的稅率差來(lái)達(dá)到避稅的目的。

五、完善稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票的建議

1.推廣實(shí)名辦稅，防止虛假代開(kāi)。效仿住宿業(yè)或金融業(yè)，與公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)合作，搭建驗(yàn)證信息平臺(tái)，增加申請(qǐng)人身份信息真?zhèn)螌徍?，防止納稅人用虛假身份證申請(qǐng)代開(kāi)。對(duì)虛假或無(wú)法識(shí)別的身份證件，拒絕為其辦理代開(kāi)業(yè)務(wù)，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展實(shí)名辦稅制度，規(guī)范納稅人涉稅主體行為。

2.增加代開(kāi)資料，強(qiáng)化信息審核。納稅服務(wù)的要求是減輕納稅人負(fù)擔(dān)，但是卻無(wú)形中加大了稅務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，申請(qǐng)人可操作空間非常大，存在一個(gè)經(jīng)營(yíng)者提供幾個(gè)身份證明申請(qǐng)代開(kāi)，稅務(wù)部門(mén)對(duì)其真實(shí)性很難識(shí)別。建議在納稅人申請(qǐng)代開(kāi)發(fā)票的時(shí)候增加代開(kāi)發(fā)票所需提供資料，要求申請(qǐng)人繼續(xù)提供購(gòu)銷(xiāo)合同、經(jīng)辦人身份信息證明、開(kāi)票和受票雙方身份證明等必要資料，盡可能的證明業(yè)務(wù)的真實(shí)性，降低涉稅風(fēng)險(xiǎn)。

3.調(diào)整相關(guān)政策，明確具體規(guī)定。部分代開(kāi)發(fā)票政策制定時(shí)間無(wú)法適用于目前征管現(xiàn)狀，應(yīng)對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行梳理、調(diào)整和細(xì)化，進(jìn)一步明確代開(kāi)范圍、金額和超標(biāo)準(zhǔn)代開(kāi)等規(guī)定，明確單次代開(kāi)金額超過(guò)一般納稅人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的處理辦法。通過(guò)暗訪和座談發(fā)現(xiàn)各地對(duì)這類(lèi)問(wèn)題處理方法不一，國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)制定明確文件，對(duì)這類(lèi)行為進(jìn)行具體規(guī)定，這樣基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中有據(jù)可依，避免因標(biāo)準(zhǔn)不同所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

4.放開(kāi)開(kāi)具權(quán)限，減少代開(kāi)責(zé)任。建議放開(kāi)增值稅專用發(fā)票開(kāi)具權(quán)限，取消專票代開(kāi)，由小規(guī)模納稅人及個(gè)體工商戶自己領(lǐng)購(gòu)、開(kāi)具增值稅專用發(fā)票，可以減少稅務(wù)機(jī)關(guān)窗口壓力。小規(guī)模納稅人及個(gè)體工商戶自己開(kāi)具或到稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)代開(kāi)增值稅專用發(fā)票，在涉稅鏈條中起到的作用是一致的，都可以抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額或列支成本費(fèi)用，由納稅人自行開(kāi)具后可以極大的減少代開(kāi)窗口的工作壓力，并規(guī)避因此而產(chǎn)生的責(zé)任。

5.完善投訴機(jī)制，構(gòu)建和諧環(huán)境。搞好納稅服務(wù)和妥善投訴處理情況是目前考核的重要指標(biāo)，但作為稅務(wù)機(jī)關(guān)不能因注重服務(wù)而忘記對(duì)納稅人管理的本職，應(yīng)在稅法和文件規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行服務(wù)，如果一味強(qiáng)調(diào)服務(wù)，無(wú)底線的滿足納稅人要求，造成窗口人員心理失衡，長(zhǎng)期會(huì)對(duì)工作有抵觸情緒，失去工作的積極性，建議總局應(yīng)該完善投訴機(jī)制，構(gòu)建和諧的征納環(huán)境。

（作者單位：朝陽(yáng)市喀左縣國(guó)家稅務(wù)局）

責(zé)任編輯：宋 爽