◎劉玉梅

遼寧省棚改社區(qū)面臨的新問(wèn)題及解決對(duì)策

◎劉玉梅

棚戶區(qū)是一種歷史現(xiàn)象，遼寧省棚戶區(qū)改造工程自2005年起至今已經(jīng)有十多年時(shí)間，遼寧省棚改在取得成績(jī)的同時(shí)社區(qū)也出現(xiàn)了一些諸如棚改社區(qū)成為城市內(nèi)新的貧民住區(qū)、棚改社區(qū)居民返貧現(xiàn)象嚴(yán)重、棚改社區(qū)逐漸被邊緣化等新的情況和問(wèn)題，這些問(wèn)題如果得不到及時(shí)有效的解決，勢(shì)必影響遼寧省的政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展。基于此，本文提出了一系列的對(duì)策建議。

棚戶區(qū) 社區(qū) 新問(wèn)題 對(duì)策

遼寧省作為中國(guó)老工業(yè)基地，曾經(jīng)吸引了大批因遭受自然災(zāi)害等原因無(wú)法謀生的外地農(nóng)民工，他們當(dāng)時(shí)的口號(hào)是“先生產(chǎn)后生活”，于是在工作場(chǎng)地邊搭建起十分簡(jiǎn)易的平房以解決民工的臨時(shí)居住問(wèn)題，結(jié)果他們一住就是幾十年。自2005年起，遼寧省率先啟動(dòng)了棚戶區(qū)改造工程。到目前為止，已經(jīng)基本完成了棚戶區(qū)的改造任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧省累計(jì)改造棚戶區(qū)2910萬(wàn)平方米，改善了70.6萬(wàn)戶、211.4萬(wàn)棚戶區(qū)居民的居住條件。遼寧省在社區(qū)管理、城市規(guī)劃、土地使用、社會(huì)參與等方面積累了豐富且寶貴的經(jīng)驗(yàn)；在棚改社區(qū)治理方面形成了“政府推動(dòng)、社區(qū)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與、居民自治”的創(chuàng)新運(yùn)作模式，有效推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)了新城區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。與此同時(shí)，最早的一批棚改社區(qū)自2005年改造起，距現(xiàn)在已歷經(jīng)了十余年的時(shí)間，居民們居住條件得以改善的“幸福感”逐漸遠(yuǎn)去，棚改社區(qū)也迎來(lái)了一些諸如棚改社區(qū)居民老齡化、生活成本逐年增加、房屋維護(hù)和維修資金沒(méi)有來(lái)源、棚改社區(qū)居民逐漸被邊緣化等一系列新問(wèn)題。因此，解決棚改社區(qū)治理問(wèn)題迫在眉睫。

一、遼寧棚改社區(qū)出現(xiàn)的新問(wèn)題

1.棚改社區(qū)成為城市內(nèi)新的貧民住區(qū)。棚改社區(qū)內(nèi)的居民大多是棚戶區(qū)改造的回遷人員，大量的下崗工人、無(wú)業(yè)、失業(yè)人員集中于此。大多數(shù)的棚改社區(qū)居民自主就業(yè)的意識(shí)與能力比較弱，形成了特殊的貧困表現(xiàn)形式——“死要面子活受罪”，特別是“等靠要”的思想特別嚴(yán)重，缺乏市場(chǎng)意識(shí)，就業(yè)信息等著政府來(lái)發(fā)布，就業(yè)能力等著政府來(lái)培訓(xùn)，生活保障和福利等著政府來(lái)提供。棚改社區(qū)居民雖有國(guó)家的最低生活保障，政府及社區(qū)也開展了大量的勞務(wù)培訓(xùn)及就業(yè)幫扶，但也只能在一定程度上解決部分人的就業(yè)，無(wú)法滿足大量棚改社區(qū)居民的就業(yè)和生存需求。最早進(jìn)行棚戶區(qū)改造工程的撫順市莫地社區(qū)共有3308戶8372人，其中75%的人口屬于月收入不足1500元的低收入群體，低保戶高達(dá)1000多戶。同樣經(jīng)歷棚改的撫順市北厚社區(qū)居民具有“三多三低”的特點(diǎn)，即居民下崗多、特困戶多、老弱病殘多、文化素質(zhì)低、人均收入低、就業(yè)能力弱。該社區(qū)共有3626戶10785人，其中低保戶605戶、低保邊緣戶195戶、各類殘疾人153名、下崗失業(yè)人員2729人，月收入不足1500元的低收入群體超過(guò)60%。棚改社區(qū)居民的貧困狀況實(shí)在令人擔(dān)憂，很多下崗職工家庭月總收入不足1000元，有的家庭甚至是夫妻雙下崗，這對(duì)他們的生活產(chǎn)生了重大影響。

2.棚改社區(qū)居民返貧現(xiàn)象嚴(yán)重，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。棚改社區(qū)居民中，“4050”期的下崗職工占有極大比重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，撫順市莫地社區(qū)就有800余人，北厚社區(qū)有近2000人之多，他們多是原撫順市礦務(wù)局、原撫順市鋁廠、鋼廠等單位的“大集體”工人。他們由于企業(yè)改制而倒閉或停產(chǎn)而被企業(yè)“遣散”回家。由于多方面的原因，他們沒(méi)有參與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、沒(méi)有采暖費(fèi)補(bǔ)貼等社會(huì)福利，同時(shí)這部分群體的文化水平偏低、缺乏生存技術(shù)且在身體上又到了醫(yī)學(xué)診斷的“多發(fā)病”期的年齡，他們大多數(shù)患有如肺結(jié)核、糖尿病、骨瘤、心臟病等疾患，這無(wú)疑給他們?cè)举|(zhì)量不高的生活又雪上加霜，因此很多家庭因病致貧、返貧。他們沒(méi)有固定的收入來(lái)源，連基本的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出也無(wú)法負(fù)擔(dān)，很多到達(dá)退休年齡的人員也因不能繳納此前欠繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)金而無(wú)法辦理退休手續(xù)，享受退休金。

在聯(lián)合國(guó)人居署《貧民窟的挑戰(zhàn)——全球人類住區(qū)報(bào)告2003》中寫道：“犯罪與貧困通常是相伴出現(xiàn)的，城市中的貧民居住區(qū)就像是‘犯罪的溫床’，通常被認(rèn)為是反制度、對(duì)抗文化的地區(qū)，并廣泛地支持各種非法行為；這些貧民居住區(qū)中缺少有效的法律和秩序；不受懲罰的邊緣行為泛濫?！彪m然棚改社區(qū)的居民大都是原回遷戶，由于傳統(tǒng)的鄰里關(guān)系、上了年紀(jì)的人居多等原因，犯罪現(xiàn)象并不明顯，但也產(chǎn)生了一定的社會(huì)不穩(wěn)定因素。貧困的生活容易激發(fā)人們的不滿，尤其是在收入分配不均的情況下，他們會(huì)通過(guò)一些方式或途徑發(fā)泄這種不滿。一部分女性在到了50歲退休年齡后選擇離婚，沒(méi)有離婚的也時(shí)常在家庭生活中對(duì)男性發(fā)泄不滿。部分中老年棚改社區(qū)男性居民沾染上酗酒惡習(xí)，借酒發(fā)泄對(duì)社會(huì)和家人的不滿，如酒后滋事、打架斗毆等都會(huì)增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

3.棚改社區(qū)正逐漸被邊緣化。遼寧大部分的棚改社區(qū)位置比較偏僻且規(guī)模過(guò)大，棚改社區(qū)的區(qū)位價(jià)值不高，遠(yuǎn)離市中心。通過(guò)對(duì)遼寧省撫順市、本溪市、阜新市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三城市的12個(gè)棚改社區(qū)中，3個(gè)社區(qū)位置較好，其余9個(gè)社區(qū)在城市邊緣區(qū)，并且基本是大規(guī)模的集中布局。由于遠(yuǎn)離中心地帶，棚改社區(qū)內(nèi)居民在就業(yè)機(jī)會(huì)、信息獲取、出行交通等方面都是不利的，也增加了其生活成本。同時(shí)，棚改社區(qū)居民在空間上的被邊緣化也加劇了社區(qū)居民在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的被邊緣化，空間的改造并未使棚改社區(qū)中貧困的社區(qū)居民與社會(huì)的高中產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行融合，反而棚改社區(qū)居民與其他社區(qū)居民的差距越來(lái)越大。與此同時(shí)，大量的棚改社區(qū)居民開始通過(guò)讀書就業(yè)、婚嫁、追隨子女等方式離開棚改社區(qū)，導(dǎo)致棚改社區(qū)住房或空置或低價(jià)出售。但由于最初棚改住房因建設(shè)時(shí)間緊、工程規(guī)模大等原因，棚改社區(qū)住房普遍存在“先天不足”的問(wèn)題，再加上棚戶區(qū)改造已經(jīng)有十多年之久，大量的棚改住房出現(xiàn)了房屋漏水、外墻脫落、供暖設(shè)備老化、道路失修等問(wèn)題，導(dǎo)致大量的棚改住房即使價(jià)格低也無(wú)人問(wèn)津的現(xiàn)象。

二、遼寧省棚改社區(qū)治理的對(duì)策

1.2014 年，中央確定了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略，核心內(nèi)容是做到“真扶貧、扶真貧”。就是要運(yùn)用科學(xué)有效的方法和程序，針對(duì)不同的貧困地區(qū)、不同的致貧原因，采用精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。我們把這種模式導(dǎo)入到棚改社區(qū)中，即結(jié)合棚改社區(qū)的實(shí)際情況建立全功能扶貧體系，將棚改社區(qū)的改造與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)相結(jié)合，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)棚改社區(qū)居民就業(yè)以克服貧困問(wèn)題。與此同時(shí)，利用已有的公益性崗位、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)崗位等提升棚改社區(qū)內(nèi)殘困人口的就業(yè)比重，做到定向式扶貧、精準(zhǔn)扶貧。

2.針對(duì)棚改社區(qū)出現(xiàn)的一系列新問(wèn)題，加強(qiáng)政策的持續(xù)性并增加政策的配套及創(chuàng)新。同時(shí)，還要保障相關(guān)的政策能夠得到切實(shí)的執(zhí)行，使棚戶區(qū)改造這一項(xiàng)惠民政策取得效益最大化。如認(rèn)真研究棚改社區(qū)內(nèi)年紀(jì)較大的下崗?fù)诵萑藛T的實(shí)際情況，制定政策對(duì)其進(jìn)行醫(yī)療保險(xiǎn)保障，可以適當(dāng)?shù)臏p免這一困難群體的采暖費(fèi)用以降低生活成本。同時(shí)，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)制定專項(xiàng)金融產(chǎn)品，提供棚改住房的抵押貸款等服務(wù)，使其能夠通過(guò)貸款等方式實(shí)現(xiàn)退休，再利用退休金進(jìn)行貸款返還等創(chuàng)新政策。

3.面對(duì)棚改社區(qū)逐漸被邊緣化的現(xiàn)狀，應(yīng)不斷加強(qiáng)棚改社區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)，努力提升棚改社區(qū)社會(huì)公共服務(wù)能力，以展示棚改社區(qū)的正面形象。同時(shí)，應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)的維修資金對(duì)棚改社區(qū)設(shè)施進(jìn)行保養(yǎng)和維護(hù)，建立健全棚改社區(qū)生活服務(wù)及居住環(huán)境。

4.棚改社區(qū)組織管理者負(fù)責(zé)棚改社區(qū)內(nèi)幾乎所有的工作和事務(wù)，而這項(xiàng)工作既瑣碎、復(fù)雜，又辛苦、重要。因此，應(yīng)該切實(shí)提高棚改社區(qū)工作者的待遇，通過(guò)提高社區(qū)工作人員收入、增加社區(qū)組織事業(yè)編制、延遲社區(qū)工作人員退休年齡等措施，有效地激發(fā)和調(diào)動(dòng)棚改社區(qū)工作人員的積極性，進(jìn)一步提升棚改社區(qū)工作的服務(wù)水平。

（作者單位：遼寧公安司法管理干部學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋 爽