陳 楊

（中共中央黨校，北京 100091）

現代化進程中的鄉(xiāng)村治理問題研究

陳 楊

（中共中央黨校，北京 100091）

現代化是當今社會發(fā)展的一個基本趨勢。在人口向城鎮(zhèn)聚集的過程中，如何阻止農村衰落，實現城鄉(xiāng)共贏共生，是中外現代化的一大難題。改革開放以來尤其是21世紀以來，我國進入現代化快速發(fā)展時期。習近平總書記指出，城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農業(yè)現代化和新農村建設也要發(fā)展，城鄉(xiāng)同步發(fā)展才能相得益彰。即使將來城鎮(zhèn)化達到70%，還有4-5億人在農村，農村決不能成為荒蕪的農村，留守的農村，記憶中的故園。在現代化進程中加強鄉(xiāng)村治理，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機制，實現鄉(xiāng)村治理現代化，對于實現城鄉(xiāng)一體化的意義重大而深遠。

城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村治理 現代化

一、中國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程

（一）治理與鄉(xiāng)村治理

現代意義上的治理一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。隨著理論研究的深入，當代西方學者賦予“治理”以新的含義。1995年，全球治理委員會對治理作出權威界定，認為“治理”是個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。與傳統的統治不同的是，現代治理的主體不一定是政府機構，它是一個上下互動的過程，主要是通過合作、協商、伙伴關系、確立共同的目標等方式，實施對公共事務的管理。

鄉(xiāng)村治理是現代治理的一種基本類型，是指政府及其他治理主體、依托制度設計分工，領導、調控、服務鄉(xiāng)村社會發(fā)展的行為及過程，其目的在于實現社會的長期健康發(fā)展。鄉(xiāng)村治理向鄉(xiāng)村社會提供的公共物品主要有鄉(xiāng)村社會的安全與政治秩序，教育、就業(yè)、社會保障和人口等公共服務業(yè)，鄉(xiāng)村社會的基礎設施，對農業(yè)生產的必要支持，以及鄉(xiāng)村環(huán)境保護等。

（二）傳統中國的鄉(xiāng)村治理

我國自古以來就有“治理”的提法。在長達二千多年的封建社會里，中國長期實行 “皇權不下縣，鄉(xiāng)村唯自治”的統治模式，傳統中國的治理結構有兩個不同的部分，一是國家權力統治，它來自社會又凌駕于社會之上、以其強制性的權力控制社會。一是基層自治，它在國家權力的統轄之下、以士紳長老為紐帶，深深扎實于農民的日常生活之中。

近代以來，隨著工業(yè)化、市場化和城市化的不斷推進、農村精英大量流失，加之政治腐敗和戰(zhàn)亂四起，農村經濟衰落，士紳階層解體、鄉(xiāng)村基層自治的基石崩塌。20世紀30年代國民政府重建了保甲制度。隨著保甲體制不斷健全，其機構設置和鄉(xiāng)村管理功能日益復雜，保甲作為村政機構的官治化趨勢明顯增強?？傮w上看，這一時期國家權力下沉的統治效果差強人意。

與國家加強對鄉(xiāng)村的控制的同時，我國近代的救濟農村、改造農村的鄉(xiāng)村治理運動也進入高潮。為了改變農村的“愚、貧、弱、私”四大病征，晏陽初領導中華平民教育促進會在河北定縣開始了大規(guī)模的平民教育活動，為了以鄉(xiāng)村為基礎創(chuàng)造出新文化，梁漱溟領導了山東鄒平的鄉(xiāng)村建設運動為了推廣工商職業(yè)教育，黃炎培領導中華職業(yè)教育社在全國農村開展了廣泛的培訓工作，為了實現農民自衛(wèi)，彭禹廷領導開展了鎮(zhèn)平自治，等等。這一時期的鄉(xiāng)村建設運動希望在不改變社會性質、所有制性質和階級關系的前提下，通過調和的逐步改良的方式來救濟農村，雖然愿望良好但卻事倍功半，最終只能以失敗告終。而在20世紀三四十年代的革命根據地和解放區(qū)，中國共產黨領導人民進行土地改革，團結廣大農民和鄉(xiāng)村士紳共同抗日，取得了空前的成功，為新中國的鄉(xiāng)村治理積累了經驗、奠定了基礎。

（三）新中國的鄉(xiāng)村治理

從新中國成立到農業(yè)合作化之初，新中國的國家政權建立到鄉(xiāng)和村一級，這一時期的鄉(xiāng)村治理以政權不斷下沉和功能不斷調整為主要特征。1952年，政務院頒布的《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》規(guī)定，行政村與鄉(xiāng)是一級地方政權機關，人民行使權利的機關為村人民代表大會和村人民政府。但1954年的《憲法》明確規(guī)定，我國的農村基層政權為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，農村的“區(qū)”一律改為縣政府的派出機構，取消行政村建制，從此行政村的建制失去了法律上的依據。

從1958年夏天人民公社創(chuàng)建到1983年10月中共中央、國務院發(fā)布《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，我國的鄉(xiāng)村治理處于人民公社制度時期。1958年中共中央發(fā)布《關于在農村建立人民公社問題的決議》，鄉(xiāng)村地區(qū)逐步建立起農林漁副牧全面發(fā)展，工農商學兵互相結合的人民公社。人民公社實行政社合一體制，公社既是經濟組織，又是基層政權組織，承擔著原來鄉(xiāng)人民政府的行政職能，又起著集體經濟組織的作用。人民公社體制對20世紀六七十年代我國經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了巨大作用，但是這一體制也混淆了政府組織與經濟組織的職能，侵犯了經濟組織的經營自主權，違反了經濟發(fā)展的客觀規(guī)律。

1978年至20世紀末，我國鄉(xiāng)村治理最重要的變化從經濟上說是推行家庭聯產承包責任制，從政治和社會上說是推行村民自治，尤其是村民自治的政治實踐，導致了整個農村政治社會生活的根本性變遷，我國鄉(xiāng)村治理從集體化時期的“集權政治運動模式”進入“鄉(xiāng)政村治”模式階段。此后，“鄉(xiāng)政”以國家強制力為主，具有高度的行政性和一定的集權性，而“村治”則以鄉(xiāng)村自主決策為主，具有高度的自治性和民主性。“鄉(xiāng)政村治”作為治理鄉(xiāng)村過程中形成的一種新的政治模式，成為當前鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的一個基本前提。

21世紀以來，我國的鄉(xiāng)村治理進入了一個創(chuàng)新的高峰時期。在政策層面對鄉(xiāng)村治理的體制機制創(chuàng)新進行系統的安排。2005年，中央作出建設社會主義新農村的重大戰(zhàn)略部署。2013年的“中央一號”文件明確提出，要“建立健全符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制”。2014年的中央“一號文件”進一步提出了“改善鄉(xiāng)村治理機制”問題，對加強農村基層黨的建設、健全基層民主制度、創(chuàng)新基層服務管理等問題進行了全面闡述。2015年的中央“一號文件”則圍繞增添農村發(fā)展活力、全面深化農村改革、做好“三農”工作、加強農村法治建設等，對鄉(xiāng)村治理提出了更為精細化的要求。2016年3月全國人大通過的“十三五”規(guī)劃綱要提出，要通過推進農村改革和制度創(chuàng)新，激發(fā)農村發(fā)展活力，加快建設美麗宜居鄉(xiāng)村。所有這些都為進一步做好城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)村治理工作指明了方向。

二、城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，取得了舉世矚目的成就。到2015年底，我國城鎮(zhèn)人口達到7.7億，城鎮(zhèn)化率達56.1%，已經超過世界平均水平。城鎮(zhèn)化率從20%到40%，英國用了120年，法國用了100年，德國用了80年，美國用了40年，而我國僅用了22年(1981-2003)，自2004年以來的十多年間，我國城鎮(zhèn)化以每年1個百分點以上的速度提升。這種急遽的城鎮(zhèn)化步伐使農村經濟社會結構深刻變動，農民思想觀念深刻變化，農村社會進入一個大發(fā)展大變化的關鍵時期。城鎮(zhèn)化為農村經濟社會發(fā)展帶來巨大活力的同時，也帶來了眾多矛盾和問題。當前在我國鄉(xiāng)村地區(qū)，西方國家二、三百年城鎮(zhèn)化過程中陸續(xù)出現的社會問題在短時間內集中呈現，使鄉(xiāng)村治理面臨巨大挑戰(zhàn)。

從治理的主體角度看，鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育程度低，是當前鄉(xiāng)村治理的突出短板。如前所述，在傳統中國的鄉(xiāng)村治理中，“皇權不下縣”，以鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳為主體的“自發(fā)性組織”占據主導地位。新中國成立后，隨著人民公社體制的確立，原有鄉(xiāng)村的社會化組織體系逐漸瓦解。改革開放以來，隨著國家權力結構的調適和鄉(xiāng)村社會空間、社會力量的發(fā)育，鄉(xiāng)村社會組織逐漸成長。但新世紀以來，撤鄉(xiāng)并村等諸多制度建構同時推進，改變了鄉(xiāng)村原有的社會網絡結構。長期以來，政府與社會組織的關系被定位為管理與被管理的關系，鄉(xiāng)村社會組織的主體性、自治性、自主性并未得到充分彰顯。鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育程度低、發(fā)展不健全，直接影響了鄉(xiāng)村治理的有效性和合法性。事實上，各類鄉(xiāng)村社會組織作為農民利益的代表，能將力量分散、組織化程度低的單個農民有機聚合成有力的整體，為個體化的農民參與政治生活、表達利益訴求等提供制度化的參與平臺和渠道?；趯︵l(xiāng)村社會組織戰(zhàn)略價值的關懷，2015年的中央 “一號文件”就明確提出，要“激發(fā)農村社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展農村專業(yè)協會類、公益慈善類、社區(qū)服務類等社會組織”。

從治理的內容角度看，突出體現在公共服務供給和核心資源分配不均等帶來的一系列治理難題。第一，鄉(xiāng)村公共服務供給能力有限。在城鎮(zhèn)化過程中，“重城輕鄉(xiāng)”理念至今仍然主宰著公共服務資源的配置。一方面，傳統的公共服務供給不足。在大多數鄉(xiāng)村地區(qū)，教育、文化、就業(yè)、社保、醫(yī)療等社會公共事業(yè)發(fā)展滯后，“三留守”人群合法權益保護亟待解決。另一方面，環(huán)境保護等新型公共服務供給滯后。在GDP至上的政績觀驅動下，個別地方政府在招商引資過程中忽視了環(huán)境成本，亂審批、亂開發(fā)，對高污染高排放企業(yè)向鄉(xiāng)村轉移、鄉(xiāng)村垃圾污染嚴重等現象視而不見，直接影響到了鄉(xiāng)村居民的生活質量。同時，長期以來，我國的環(huán)境保護政策、規(guī)劃以及環(huán)境基礎設施建設對鄉(xiāng)村重視不夠，對農村環(huán)保治理的投人嚴重不足。第二，土地等鄉(xiāng)村核心資源分配不均帶來一系列治理難題。在城鎮(zhèn)化過程中，土地收益不斷增殖是一個相伴隨的過程。當前，許多地區(qū)農村集體土地產權歸屬不清晰，保護制度不嚴格農民承包土地的制度不完善，農民承包土地的占有權、使用權、收益權的用益物權不清晰，承包土地權利人的權益得不到有效維護，進城務工的農民工和農村土地的關系沒有厘清，土地征用制度存在瑕疵，如土地調解機制、價格調解機制、資金籌措機制和稅收調解機制還有待完善，特別是農村土地和城市土地同地不同價的問題，對現代農業(yè)和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展都形成了一種障礙。

從治理的方式角度看，德治、法治等多樣化方式尚未得到嫻熟運用。一方面，德治缺乏厚實基礎。傳統鄉(xiāng)村社會是基于人倫道德建立起來的一個“差序格局”的禮俗共同體，鄉(xiāng)土社會秩序的維護主要不是靠外力，而是在內部教化中維持。然而在城鎮(zhèn)化進程中，大量農村精英向城市聚集，導致農村人才大量流失，鄉(xiāng)村治理精英循環(huán)不暢，妨礙民間精英中介紐帶作用的發(fā)揮，隨著村莊日益空心化、人口日益老齡化，鄉(xiāng)村德治呈現嚴重缺乏的困境。另一方面，法治化治理在鄉(xiāng)村尚未形成常態(tài)。當前，一些鄉(xiāng)村地區(qū)的治安狀況不容樂觀，黑惡勢力、邪教組織等非法活動有所抬頭有些農民失去土地雖然得到了一定的補償，但補償標準過低，無法維持生活，成為失去土地、失去就業(yè)機會、失去生活來源的“三無”農民，成為社會不穩(wěn)定的潛在因素；一些農民為了爭取自己的利益通常采取家族械斗、上訪甚至是群體性事件等強烈方式進行對抗,而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權的行政能力下降的背景下，息事寧人、花錢買平安成為鄉(xiāng)村治理者的共同選擇。一些地區(qū)的鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定進入一個“不鬧不給，小鬧小給，大鬧大給”的惡性循環(huán)之中。

三、國外城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

歐美地區(qū)的發(fā)達國家以及日本韓國等已經先于我國完成了城鎮(zhèn)化進程，這些國家在城鎮(zhèn)化進程中所開展的鄉(xiāng)村治理活動，以及探索出的一些治理經驗，對于我國開展鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新有一定的參考借鑒價值。

第一，法國的“權力讓與”治理模式

法國有著悠久的農業(yè)文明和基層自治傳統。從總體上看，法國的農村基層治理實行的是中央高度集權下的地方有限自治的體制。法國的城市和農村都實行市鎮(zhèn)制，市鎮(zhèn)的人口和規(guī)模大體上相當于中國的行政村或自然村。據統計，法國全國85%的市鎮(zhèn)是農村市鎮(zhèn)。在法國，市鎮(zhèn)是地方自治性質的基層政權，主要職能是發(fā)展公益事業(yè)，興辦和維修公共工程，為當地經濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境等。為了進一步增強市鎮(zhèn)的自治活力，20世紀80年代初，法國通過了《有關市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權力和自由法案》，即“權力下放法案”。其核心是層層下放權力，擴大基層自治范圍。在農村基層市鎮(zhèn)方面，該法案擴大了市鎮(zhèn)的權力，加強了市議會的地位。市鎮(zhèn)財政主要由市鎮(zhèn)自主處理。同時，注重培植農村基層經濟合作組織的自主性，農民可以參加一個或多個合作社組織，合作社內部實行民主管理，董事會為最高權力機構，由社員大會直接選舉產生，市鎮(zhèn)充分尊重合作社的獨立地位和自主性，不干預其內部事務。法國對基層市鎮(zhèn)進行的這種“權力讓與”對于增加基層自我治理的責任心和自主性的效果都比較明顯。

第二，日本的現代鄉(xiāng)村治理體制建設

二戰(zhàn)結束后，日本制定的新憲法第八章明確規(guī)定，日本實施地方自治制度。據此，1947年日本制定并公布了《地方自治法》，日本農村開始建立起一整套現代自治管理制度。一是在政治上推行民主政治選舉。法律明確規(guī)定都道府縣和市町村均為普通地方公共團體，必須設立各級地方議會并且由居民直接選舉首長?？偫砀畠仍O立地方自治廳(后升格為自治省)管理地方選舉和財政支援等事務。二是實現自然村行政村的有機統一。在合并町村的過程中，傳統的自然村依然得以保存，形成了行政村和自然村的雙軌制格局。三是農協和行政系統相互合作。日本在農村地區(qū)建立農協組織，農戶100%參加農協。農協以行政村為基本單位，向下深入自然村并形成聯誼組織，向上建立縣級聯合會和全國聯合會。農協通過村級組織擴大了農民的經營規(guī)模，通過縣級組織壟斷了農村商業(yè)市場，還通過全國中央組織建立了農協銀行等。四是合并農村行政單位以提升行政效率。21世紀初，日本農村開始第三輪行政單位大合并。由1999年的3232個市町村自治體到2013年減少到了1719個，其中行政市為789個，行政町為746個，行政村184個。這次合并擴大了地方自治體的規(guī)模，節(jié)約了行政費用，有利于地方分權，實現和中央的對等平權關系，也有利于確立適度規(guī)模的城鄉(xiāng)結合、功能完備的居民生活圈。

第三、韓國新村運動中的鄉(xiāng)村治理舉措。

20世紀70年代以來的韓國新村運動，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新方面，韓國的新村運動有兩個舉措值得關注。一是關注農民的精神啟蒙。針對農民文化素質較低、缺乏創(chuàng)新精神的現實，韓國將農民的思想啟蒙貫穿整個新村運動并將其作為全面振興農村和農業(yè)的一個關鍵環(huán)節(jié)，以培育農民“勤勉、自助、協同”精神為新村運動的價值導向，培養(yǎng)農民勤奮向上的精神，凝聚農民的共識，調動農民的參與積極性，維護農村社會穩(wěn)定。二是構建農村公共服務“多元協作供給模式”。為解決農村貧困落后的問題，韓國新村運動開展初期，由財政出資給全國所有3.3萬個村莊和居民區(qū)修建農村道路，完善農業(yè)生產設施，改善農村居住環(huán)境等，由各村莊居民根據實際需要民主決定具體的建設計劃。從20世紀90年代開始，重點提高農村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等水平，增加農民福利，縮小城鄉(xiāng)差距，完善農村公共服務體系。韓國農村公共服務體系的投資來源有各級財政投入、民間企業(yè)投資和農村合作組織籌資。通過構建政府、企業(yè)、民間團體多元協作供給的模式，韓國農村的基礎設施和公共服務水平得到快速提升，基本上實現了城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務的協調發(fā)展。

四、城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的總體思路

（一）樹立鄉(xiāng)村治理的新理念

在城鎮(zhèn)化進程中逐步實現城鄉(xiāng)一體化，是我國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基本方向。為此，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新過程中，應當依據城鄉(xiāng)一體化原則，樹立起一些新的理念。

一是要重新認識鄉(xiāng)村價值。自現代化進程開啟以來，城市優(yōu)越、農村落后，城市優(yōu)于農村的理念就非常流行。事實上，城市與鄉(xiāng)村是兩種不同的文明，必須正確對待兩種文明的關系，不能以一種文明駕馭在另外一種文明之上，而是要擇其善者而用之，促其相互融合。

二是重新認識城鎮(zhèn)化的基本途徑。歷史上，發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化都走過了人口向城鎮(zhèn)聚集、郊區(qū)化、遠郊區(qū)，甚至是鄉(xiāng)村化等不同階段。在我國過去的城鎮(zhèn)化進程中，受工業(yè)化浪潮的沖擊，城鄉(xiāng)差距拉大，現代都市生活具有強大吸引力，農民流向城市不可阻擋。但隨著鄉(xiāng)村不斷發(fā)展，新農村建設持續(xù)推進，部分鄉(xiāng)村開始具備城市般的生活舒適度，部分鄉(xiāng)村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、規(guī)模種植、鄉(xiāng)村服務等新經濟，也能吸納更多就業(yè)人口。因而，農民市民化也可以通過農民的職業(yè)非農化、流動自由化、鄉(xiāng)村美麗化、村鎮(zhèn)生活城市化等來實現。

三是以真正的治理意識引領推進城鄉(xiāng)一體化。考慮到過去城鎮(zhèn)化帶來的一系列挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理必須進行改革和創(chuàng)新，以適應社會需求。在未來的鄉(xiāng)村治理過程中，需要進一步突出“治理”的色彩，探索政府與農民及社會組織的對話、協商與合作，在鄉(xiāng)村事務治理中構建出政府、社會組織和農民共同參與的格局。

（二）鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的主要著力點

1.大力發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，奠定良性治理的經濟基礎。

在推動城鎮(zhèn)化進程中應繼續(xù)推進社會主義新農村建設，進一步加強農村地區(qū)的總體開發(fā)。著力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在城鎮(zhèn)化進程中的助推作用，進而增加農村就業(yè)機會，引導精英回流。在經濟方面，未來要重點培育農業(yè)龍頭企業(yè)、農民合作組織、專業(yè)大戶、家庭農場等，在新型農業(yè)經營主體培育和組織制度創(chuàng)新上下功夫，發(fā)展更加強大的農業(yè)產業(yè)。還應進一步加快農村產業(yè)結構調整步伐，加強農業(yè)科研，實現產學研一體化，促進農業(yè)科技成果轉化和實用農技推廣，積極扶持農村第三產業(yè)發(fā)展和農民自主創(chuàng)業(yè)，實現農村勞動力的就地轉移。同時，在城鎮(zhèn)化進程中，應該注重提升文化軟實力，保持鄉(xiāng)村原有特色，開發(fā)特色資源，發(fā)展生態(tài)旅游，促進農村文化消費。

2.改革和完善村民自治制度，實現政治治理的良性發(fā)展。

改革和完善村民自治制度，實現政治治理的良性發(fā)展重點是要重新定位各治理主體的功能。在完善治理制度方面，應按照村民委員會組織法和村民委員會選舉法，完善農村民主選舉制度。在規(guī)范民主管理方面，村民自治章程和村規(guī)民約是目前農村地區(qū)普遍采用的民主管理制度，是農民參與民主管理的重要依托，因此應進一步完善村民自治章程、村規(guī)民約的相關規(guī)定，保證村務的民主管理。在加強民主監(jiān)督方面，應完善村務公開、財務公開，村民評議制度，將農民享有的監(jiān)督權落到實處。還應進一步明確鄉(xiāng)村治理主體的職責與功能，防止各治理主體職責的交叉、重疊，完善村民自我治理為主導的鄉(xiāng)村治理模式。

3.推進農村土地制度等方面的改革，完善核心利益的公平分配機制。

要進一步明確土地權屬，加快進行土地承包經營權等土地確權登記頒證工作，依法維護農民土地權益，推動土地規(guī)范流轉，促進土地適度規(guī)模經營，發(fā)展現代農業(yè)。同時，還要促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，逐步構筑和完善新型工農、城鄉(xiāng)關系的基礎性工程。

4.增強基層政府的公共服務能力，形成鄉(xiāng)村治理的外部保障機制。

要樹立正確的施政理念，為社會提供系統性、制度性、公平性、可持續(xù)性的公共服務。要保障公共服務的財政支持，加強對公共服務的監(jiān)管，健全公共服務體系。要逐步擴大公共服務覆蓋面，建立和完善公共服務支出、消費、增長、供給及管理模式。要重塑政府與企業(yè)、基層自治組織和各種非政府組織在公共服務投入方面的合作互動關系，建立以農民需求為導向的公共物品決策體系，實現公共服務均等化。

5.扶持農村社會組織建設，為鄉(xiāng)村治理發(fā)展提供組織和法律保障。

積極引導和扶持農村社會組織的建立、改革與完善，規(guī)范其內部管理制度，進而使其充分發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理中的功能。改善鄉(xiāng)村文化環(huán)境，將法治觀念融人農民的基本觀念之中，作為農村社會組織行為的基本準則，繼而提高鄉(xiāng)村治理主體的法律素養(yǎng)，保證鄉(xiāng)村治理的有效性、合法性，為鄉(xiāng)村治理的持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎。

[1]《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》[M]，人民出版社2016.

[2]張靜著：《基層政權：鄉(xiāng)村制度諸問題》[M]，浙江人民出版社2000.

[3]王道勇著《國家與農民關系的現代性變遷》[M]，中國人民大學出版社2007.

[4]費孝通著《鄉(xiāng)土中國》[M]，北京大學出版社1998.

[5][美]杜贊奇箸：《文化、權力與國家》[M]，江蘇人民出版社2007.

陳楊，中共中央黨校中共黨史教研部研究生，研究方向為社會治理與制度創(chuàng)新。

〔責任編輯：王星閩〕