劉曉玲 張 璐

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

農(nóng)村村級集體經(jīng)濟：功能作用、現(xiàn)實困境、發(fā)展建議

劉曉玲 張 璐

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

農(nóng)村村級集體經(jīng)濟在集體經(jīng)濟中處于極為特殊的重要位置。它既是鞏固和完善農(nóng)村統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制的前提，又是有效發(fā)揮村級組織功能的基礎，更是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利、實現(xiàn)共同富裕的抓手。目前，我國農(nóng)村村級集體經(jīng)濟仍然明顯的薄弱。就當前而言，發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟，具體要做好選對帶頭人、創(chuàng)新有效實現(xiàn)形式、改革集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度、建立多方利益協(xié)同發(fā)展的分配機制等工作。

村級集體經(jīng)濟 有效實現(xiàn)形式 集體資產(chǎn)權能

集體經(jīng)濟是我國社會主義公有制的重要組成部分。從地域屬性來看，集體經(jīng)濟分為農(nóng)村集體經(jīng)濟和城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟。相較而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟因覆蓋面更廣、受眾人數(shù)更多成為了中央政策和理論界研究的側重點。農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)部根據(jù)層次的不同又可細分為村級集體經(jīng)濟和組級集體經(jīng)濟。其中，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟是當務之急。

一、農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的功能作用

農(nóng)村村級集體經(jīng)濟不論從制度層面、價值層面還是現(xiàn)實層面都具有重大的戰(zhàn)略意義。

（一）發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟是鞏固和完善農(nóng)村統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制的前提

以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營制度是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。“統(tǒng)和分”的兩個層次分別是指集體統(tǒng)一經(jīng)營、農(nóng)戶承包經(jīng)營。統(tǒng)分結合，相互作用、相互補充，缺一不可。改革開放以來的農(nóng)村實踐證明，“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是適應社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石?！盵1]

具體來看，在“分”的層次上，大多數(shù)村集體經(jīng)過一輪承包和二輪承包以后，“分”的發(fā)展比較充分。在“統(tǒng)”的層次上，就是要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。這恰恰是現(xiàn)階段完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的重點和難點。這是因為1990年代中期以來，無論是農(nóng)業(yè)性質的集體經(jīng)濟還是非農(nóng)性質的集體經(jīng)濟 （主要是指村辦集體企業(yè)）逐步開始衰落。再加上2006年農(nóng)村集體提留的取消，農(nóng)村村級集體的發(fā)展遭遇到了前所未有的挫折。[2]

其導致的結果就是統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制變成了“分多統(tǒng)少”甚至“有分無統(tǒng)”，嚴重威脅農(nóng)村統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制的存在和發(fā)展。因此，發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟有利于扭轉“統(tǒng)”的功能弱化的局面，真正實現(xiàn)“統(tǒng)和分”的良性互動。

（二）發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟是有效發(fā)揮村級組織功能的基礎

一是經(jīng)濟功能。發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟是村集體經(jīng)濟組織的最基本職能。集體經(jīng)濟的強弱是衡量村集體經(jīng)濟組織功能發(fā)揮到位與否的標準。因為村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)的所有者、管理者和經(jīng)營者，也是集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的具體行使主體，是農(nóng)村統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營機制中“統(tǒng)”的功能的具體承擔者。它存在的意義就在于做好集體資產(chǎn)的管理工作，使集體資產(chǎn)在有效保護的基礎上得到合理利用，以此確保集體資產(chǎn)的保值增值。這一過程也就是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的過程。沒有了村級集體經(jīng)濟，那么集體經(jīng)濟組織就是無源之水、無本之木。

二是政治功能。發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟是村黨組織有序運轉的物質保障。加強黨的基層組織建設必須有一定的經(jīng)費作保障，如規(guī)范黨的組織生活、維持村黨支部的正常運轉、組織村民黨員進行議事議策等等都得需要一定的經(jīng)費開支。在農(nóng)村稅費改革以后，由于缺乏足夠的經(jīng)費保障，許多村級黨組織建設不規(guī)范、活動不正常，導致凝聚力、號召力、戰(zhàn)斗力下降。少數(shù)地方的村級基層組織曾一度癱瘓。發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟有利于農(nóng)村基層政權的穩(wěn)定、黨在基層執(zhí)政地位的鞏固以及社會主義優(yōu)越性在農(nóng)村的體現(xiàn)。

三是社會功能。發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟是村委會進行村民自治的經(jīng)濟基礎。雖然村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織[3]，但是實踐中它卻是基層政權的延伸，承擔了很多行政性事務以及本村的公共事務和公益事業(yè)。離開村級集體經(jīng)濟，村委會對于農(nóng)民生產(chǎn)生活所需的各種公共服務，只能是“心有余而財不足”，村民自治也就難以落到實處。發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，就能夠變“輸血”為“造血”，充分發(fā)揮村級自治和提供公共服務等社會功能。[4]

（三）發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利、實現(xiàn)共同富裕的實際舉措

如前所述，村民自治需要經(jīng)濟基礎，需要一定的資金和財力的支持。這種資金和財力主要由三個部分構成：一是財政轉移支付資金；二是村級集體經(jīng)濟收入；三是村民自籌。來自上級的補助往往是不夠的。因此，離開了村級集體經(jīng)濟，村內(nèi)各項事務的開支中除去財政轉移支付資金之外的差額部分就只能通過村民自籌來解決。而有了村級集體經(jīng)濟，差額部分就能由集體經(jīng)濟收入來彌補。這意味著村民負擔的減輕。同時，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟還意味著農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。在廣大農(nóng)民普遍解決溫飽和基本生計的基礎上，如何共同富裕和縮小城鄉(xiāng)差距已經(jīng)上升為現(xiàn)階段的主要矛盾。作為村集體經(jīng)濟組織的成員，農(nóng)民的財產(chǎn)權利主要有三項：集體土地的承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收入分配權。這三項財產(chǎn)權利都與村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大息息相關，其中關系最為直接的就是集體收入分配權。只有村級集體經(jīng)濟獲得了可供分配的盈余，才能進行分配，農(nóng)民的集體收入分配權才能得以有效實現(xiàn)。正反兩方面的事實已經(jīng)充分證明，“集體富，村民富；集體窮，村民窮?！币虼?，發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟是改善農(nóng)民福利、讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的具體方法。

二、農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實困境

從1991年黨的十三屆八中全會確立“統(tǒng)分結合、雙層經(jīng)營”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度至今，我國農(nóng)村村級集體經(jīng)濟從歷史上最弱狀態(tài)逐漸呈回復態(tài)勢。但從全國來看，農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的實力與中央的要求還有一定的差距，亟需重點解決。

（一）“空殼村”現(xiàn)象較為突出

“空殼村”一般是指集體經(jīng)濟長期無經(jīng)營性收入甚至負債累累、財政虧空的村子?！翱諝ご濉钡某霈F(xiàn)和形成已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收致富的重要因素。下表描繪了2011-2015年中國村級集體經(jīng)濟發(fā)展的基本狀況。首先，從橫向對比來看。2015年，當年無經(jīng)營收益的村數(shù)是32.3萬個，占統(tǒng)計總量的55.3%；當年有經(jīng)營收益的村數(shù)是26.1萬個，占統(tǒng)計總量的44.7%。這說明，從全國面來看，集體經(jīng)濟薄弱村占大多數(shù)，總體發(fā)展情況不容樂觀。其次，從縱向趨勢來看。在行政區(qū)劃調(diào)整下，建制村合并后，當年無經(jīng)營收益的村數(shù)不是隨著建制村數(shù)量同步減少，而是不減反增。以占比指標來衡量，當年無經(jīng)營收益的村占全部村的比重從2011年的52.%上升至55.3%。相應地，當年有經(jīng)營收益的村數(shù)占比略減?！笆濉逼陂g內(nèi)，我國農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的發(fā)展還處于低水平徘徊狀態(tài)，沒有形成穩(wěn)定的收入來源。因此，各地方政府從2013年開始就實施建制村集體經(jīng)濟收入 “破零”行動，但是收效如何還有待實踐檢驗。

（二）集體經(jīng)營性收入普遍偏低

能否有穩(wěn)定可靠的經(jīng)營收入是村級集體經(jīng)濟是否健康的主要標志。從表中可知，“十二五”期間，在當年有經(jīng)營收益的村的內(nèi)部，村級集體經(jīng)濟年收入在5萬以下的村是主體。2011年，全國村級集體經(jīng)濟年收入在5萬以下的村達到15.9萬個，占有經(jīng)營收入的村數(shù)（27.9萬個）的57%；2015年，在5萬以下的村有12.7萬個，占48.7%。而與此同時，經(jīng)過長期的發(fā)展積累，我國農(nóng)村擁有了數(shù)額龐大的集體資產(chǎn)，其中，土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝，各類賬面資產(chǎn)2.86萬億元，大體上平均每個村是500萬。村級集體經(jīng)營年收入5萬元以下，意味著這些村的集體資產(chǎn)投資回報率小于1%，遠遠低于同期全社會平均利潤率。具體而言，年收入5萬元以下的村集體經(jīng)濟基本上是單純依靠山塘、灘涂、水庫、門面、老校舍、生產(chǎn)加工場地等集體資產(chǎn)出租。這種發(fā)展方式后勁不足，難以做大做強。一旦宏觀經(jīng)濟波動，這些村很容易倒退至“空殼村”。

（三）發(fā)展不平衡現(xiàn)象較為嚴重

嚴重的兩極分化是我國農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。從表中數(shù)據(jù)來看，我國農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展很不平衡。以2015年為例，村級集體經(jīng)營收入達100萬元以上的村1.7萬個，而收入為0的空殼村卻有32.3萬個。這兩者的收入差距相當大?，F(xiàn)實情況也是如此。與多數(shù)“空殼村”并存的是村級集體經(jīng)濟營收過億、甚至百億的各大“名村”，最為典型的就是江蘇華西村。如此大的村級集體經(jīng)濟營收差距，自然會對我國社會中貧富差距加大和基尼系數(shù)居高不下產(chǎn)生重要的影響。從地域上看，村級集體經(jīng)濟實力強大的村主要分布在長江三角洲、珠江三角洲等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。這些村往往臨近縣城及交通便利、自然資源豐富。而中西部地區(qū)因位置偏遠、交通不便、資源缺乏導致村級集體經(jīng)濟相當薄弱、發(fā)展滯后。

三、發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的對策建議

黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會都不斷強調(diào)，要“發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟”?？偨Y借鑒各地探索出來的有益經(jīng)驗，具體要做好選對帶頭人、創(chuàng)新有效實現(xiàn)形式、改革集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度、建立多方利益協(xié)同發(fā)展的分配機制等幾個方面工作。

2011-2015年中國農(nóng)村集體經(jīng)濟狀況表 （單位：萬個）

（一）選好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織帶頭人是前提

有一個好的帶頭人對發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟非常重要。一是選優(yōu)配強支村兩委班子。支村兩委班子成員與村級集體經(jīng)濟組織帶頭人有著不可割斷的、千絲萬縷的關系。雖然支村兩委班子并不是村級集體經(jīng)濟的具體經(jīng)營層，但是它對發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟起著至關重要的作用。要打破行業(yè)、身份、地域的限制，不拘一格選用人才進入支村“兩委”，當好村級集體經(jīng)濟發(fā)展的“護航者”。二是實行村級集體經(jīng)濟組織運營決策與執(zhí)行適度分開。借鑒國家對國有企業(yè)改革思路，變管資產(chǎn)、管經(jīng)營為管資本、管決策，引進專業(yè)人才（村上能人、致富帶頭人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等）負責經(jīng)營管理。三是定期組織開展村干部專題培訓。依托江蘇華西、山東壽光、市縣黨校、職業(yè)學院等培訓基地，分期分批組織集體經(jīng)濟組織帶頭人到國內(nèi)村級集體經(jīng)濟發(fā)展好的地方參觀學習和掛職培訓，采取召開現(xiàn)場會、舉辦村級集體經(jīng)濟發(fā)展論壇和組建村級集體經(jīng)濟協(xié)會等方式，全面提升發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟工作水平。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式是關鍵

習近平總書記強調(diào)，要“積極探索發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實力的具體形式和路子”。根據(jù)中央精神的要求，各地因地制宜，探索出了不同的發(fā)展模式。這些模式都是發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的可復制經(jīng)驗。

一是“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈服務型”。這種類型主要是以第一產(chǎn)業(yè)為基礎，進行產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展。對于農(nóng)業(yè)發(fā)展好的村，可以采取“支部+合作社（協(xié)會）+農(nóng)戶”等形式，為農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)大戶等新型種養(yǎng)主體提供后勤保障、服務外包、勞務中介、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代服務，增加集體收入。如湖南省湘潭縣利群生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社模式。他們按照企業(yè)方便、村民實惠、村級增收的原則，積極搭建公共服務平臺（中心），發(fā)展各類中介服務組織，為企業(yè)和農(nóng)戶提供原料供應、技術指導、品牌注冊、市場信息、產(chǎn)品營銷、宣傳推介等有償服務，從而增加集體經(jīng)濟收入。對于自然資源豐富的村，可以依托自然風光、鄉(xiāng)土文化、生態(tài)資源等優(yōu)勢，開辦鄉(xiāng)村旅館、農(nóng)家樂、民宿等項目，在旅游農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑體驗農(nóng)業(yè)上做文章，增加村集體資源開發(fā)收入和服務經(jīng)營收入。

二是“土地集中型”。這種類型主要是在農(nóng)戶承包土地這一核心生產(chǎn)要素上做文章。將土地作為村集體最重要的資源，走以地為媒、以地生財?shù)穆纷?。全體村民作為村集體經(jīng)濟組織成員，在自愿的基礎上，采取反租倒包、土地入股等多種形式將土地集中起來，實現(xiàn)土地集中連片耕種，同時發(fā)展發(fā)展蔬菜、烤煙、干鮮果、花卉等優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加村級集體經(jīng)營性收入。

三是“集體資產(chǎn)盤活型”。這種類型主要是將農(nóng)村集體現(xiàn)有的資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)盤活。其中，農(nóng)村集體的資源性資產(chǎn)主要包括土地、山林、水面、礦產(chǎn)和“四荒地”等等；農(nóng)村集體的經(jīng)營性資產(chǎn)包括房屋、建筑物、機器設備、工具、集體企業(yè)、無形資產(chǎn)等等。對于資源性資產(chǎn)，可以采取村集體獨資、作價入股、使用權有償轉讓或者公開招投標等多種方式，進行開發(fā)利用。對于經(jīng)營性資產(chǎn)，一是可以利用農(nóng)村集體建設用地上的不動產(chǎn)來發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟。例如，在符合規(guī)劃的前提下，對集體舊的老辦公用房、會堂、學校、廠房、倉庫等房產(chǎn)進行改建，增加物業(yè)租賃收入。二是可以運營集體的各種無形資產(chǎn)。例如江蘇華西村、山西大寨村、安徽小崗村、河南劉莊村等等“名村”都用自己的村名注冊了商標，進行市場化的運作。

四是“城郊服務經(jīng)濟型”。這種類型主要是給村域內(nèi)的企業(yè)、村民提供服務。可以通過創(chuàng)辦物管公司、家政公司，為企業(yè)、村民等提供服務，以此來增加集體經(jīng)濟收入。當然，這種發(fā)展模式只適合位于城鎮(zhèn)中心和城郊結合部的村，地域局限性強，在廣大農(nóng)區(qū)難以實施。此外，還要積極探索通過村村聯(lián)建、村企合作，達到品牌整合、產(chǎn)業(yè)聚集、區(qū)域聯(lián)動的目的?？傊鞯匾鶕?jù)自己不同情況采取不同模式。

（三）推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是基礎

1956年農(nóng)業(yè)的社會主義改造以來，農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的具體組織形態(tài)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的變化而不斷調(diào)整完善。目前來看，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，多種形式的合作經(jīng)濟、股份合作經(jīng)濟是集體經(jīng)濟具體組織形態(tài)的未來發(fā)展方向。產(chǎn)權清晰、權能完整是股份合作的基礎?；A不牢，地動山搖。建立在產(chǎn)權清晰基礎上的合作制、股份合作制經(jīng)濟，要求我們應加快農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的改革步伐。2016年12月底，中共中央、國務院引發(fā)了 《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》。該文件的開篇語就是“為探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式……現(xiàn)就穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革提出如下意見?！庇纱丝梢?，集體產(chǎn)權制度改革對農(nóng)村村級集體經(jīng)濟具體組織形態(tài)的重要性。只有在明晰產(chǎn)權歸屬的基礎上，完善集體資產(chǎn)權能，才能激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能。只有形成適合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)權制度，[5]才能使市場機制在農(nóng)村的各個領域發(fā)揮決定性作用，才能建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制。

（四）建立合理的利益分配關系是保障

讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員能夠逐步實現(xiàn)共同富裕是發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的最終歸宿。如何將利益留在集體經(jīng)濟組織、留在農(nóng)民手中，是擺在集體經(jīng)濟組織面前的一道難題。在這個問題上至少要妥善處理好幾個關系。一是要處理好保值增值與民主監(jiān)督的關系。集體資產(chǎn)保值增值是發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的基本要求。與此同時，要對經(jīng)營活動要實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員民主權利的落實。只有這樣，才能避免出現(xiàn)“富”了個別村干部、“窮”了整個村集體的情況。二是要處理好強村與富民的關系。發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的根本目的是在于其成員的共同富裕。可以考慮通過集體股和成員股的設置及比例配比，建立合理集體與成員之間的利益共享機制。三是要處理好當前與長遠的關系。發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟是一個長期的過程，不可能一蹴而就。特別是在具體實現(xiàn)形式的選擇上，是選擇一次性獲取集體資產(chǎn)使用權轉讓收入還是選擇能帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流的股份合作，不僅需要尊重農(nóng)民意愿，還需要集體經(jīng)濟組織帶頭人有過硬的經(jīng)營能力。

[1]黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》.[OL].http://www.gov.cn/test/2008-10/31/content_1136796.htm.

[2]祝之舟.農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度考察——以全國12省34個名村的調(diào)研為基礎.[J].浙江工商大學學報.2013（1）.

[3]《中華人民共和國村民委員會組織法》.[OL]http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.

[4]左臣明.農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式的路徑探索.[J].中國財政.2016(6).

[5]黃延信.發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的幾個問題.[J].毛澤東鄧小平理論研究.2015(12).

劉曉玲，中共湘潭市委黨校、行政學院、社會主義學院經(jīng)濟教研部副主任，副教授。張璐，中共湘潭市委黨校、行政學院、社會主義學院公共管理教研部講師。

〔責任編輯：王星閩〕