洪寶文

深圳市寶安區(qū)政府采購(gòu)中心

ppp項(xiàng)目納入采購(gòu)管理的意義探討

洪寶文

深圳市寶安區(qū)政府采購(gòu)中心

本文首先對(duì)PPP模式進(jìn)行了概述，然后簡(jiǎn)單說明了 PPP項(xiàng)目落地難的原因，最后詳細(xì)分析了ppp項(xiàng)目納入采購(gòu)管理的重要意義，以供參考。

政府采購(gòu)；PPP項(xiàng)目；意義

前言

2014 年11 月29 日，國(guó)家財(cái)政部下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，各部委也配套下發(fā)了幾十個(gè)涉及PPP 的相關(guān)文件，旨在推動(dòng)PPP 項(xiàng)目實(shí)施，近兩年來，各級(jí)各部門都在積極推動(dòng)PPP 項(xiàng)目落地，但PPP 項(xiàng)目簽約率低、周期長(zhǎng)、落地難，是普遍的共識(shí)。

1 PPP模式概述

PPP即Public-Private Partnership的字母縮寫，指政府部門與私人組織為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供某種公共物品和服務(wù)，簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，從而形成更好的合作關(guān)系，通過這種合作方式的項(xiàng)目能夠使參與者達(dá)到更優(yōu)的目的。

PPP模式包含以下特征：(1)政府部門與私人組織的合作互助關(guān)系，即政府以更少的財(cái)政支出和政策支持得到包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的更優(yōu)的公共物品和服務(wù)，私人組織則通過自身的技術(shù)水平和管理模式來降低風(fēng)險(xiǎn)獲得相應(yīng)的利潤(rùn)回報(bào)。(2)政府部門與私人組織之間應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，即合作中的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、資金支付風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)要由雙方共同承擔(dān)。(3)政府部門與私人組織之間應(yīng)利益共享，即政府部門以較小的投入滿足了城市發(fā)展和建設(shè)的需要，同時(shí)降低了建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。私人組織擴(kuò)大了自己的企業(yè)規(guī)模，并得到穩(wěn)定的投資回報(bào)。

2 PPP項(xiàng)目落地難的原因

2.1 客觀方面

(1) PPP 項(xiàng)目周期長(zhǎng)、要求高、程序復(fù)雜。

(2)政府和社會(huì)資本對(duì)PPP 認(rèn)識(shí)和操作有一個(gè)能力建設(shè)的過程.

(3)是PPP 合同復(fù)雜。

(4)融資難、融資貴的問題難以解決。

2.2 主觀原因

(1)政績(jī)觀錯(cuò)位。

(2)法律法規(guī)不健全。

(3)政府履約意識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，讓社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)不愿輕易進(jìn)入。

(4)是財(cái)政支付能力差。

(5)政府各部門職責(zé)不清，主動(dòng)意識(shí)差。

3 政府采購(gòu)管理中納入PPP項(xiàng)目的重要意義

3.1 使ppp 項(xiàng)目有法可依，提升規(guī)范性

在ppp 項(xiàng)目與政府之間的關(guān)系上，很早就有專家進(jìn)行過研究，他們認(rèn)為PPP項(xiàng)目并不完全等于政府采購(gòu)活動(dòng)，但是它可以被劃分為政府采購(gòu)的一種形式，我國(guó)有相當(dāng)完善的法律體系對(duì)政府的采購(gòu)活動(dòng)的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定，每一項(xiàng)法律都對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的一些細(xì)節(jié)做了規(guī)范，從國(guó)家到地方，不同的法律之間有其不同的針對(duì)對(duì)象，但是他們都是根據(jù)本地的實(shí)際情況制定出的法律規(guī)范。雖然和諧法律仍然有一定的缺陷，但是就大體而言，法律已經(jīng)制訂出了一個(gè)相對(duì)而言具體的法律大綱了，一些細(xì)節(jié)之處還需要根據(jù)時(shí)代的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。在實(shí)際采購(gòu)過程中，采購(gòu)行為應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的約束嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)每一個(gè)法律行為判斷其是否合法都能夠做到在法律中找到支撐自己觀點(diǎn)的法律條文。

所以，將ppp 項(xiàng)目納入政府采購(gòu)也就必須要保證ppp 項(xiàng)目本身就要有法可依，在法律的促進(jìn)下ppp 項(xiàng)目也就會(huì)朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。是實(shí)際上ppp 項(xiàng)目的規(guī)范化發(fā)展，也為其自身解決了矛盾，ppp 項(xiàng)目不需要再因?yàn)槭欠褚裱少?gòu)招標(biāo)活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定而糾結(jié)，更加重要的是解決了ppp 項(xiàng)目在法律的應(yīng)用上的統(tǒng)一性?，F(xiàn)在的社會(huì)上，ppp 項(xiàng)目受到了多種法律的矩陣性約束，雖然這種約束力量將ppp的發(fā)展更加的規(guī)范化，但是就ppp 本身來說，自身并沒有形成一個(gè)清晰的定位，所以在法律的運(yùn)用上不可避免的會(huì)出現(xiàn)法律交叉，混亂的情況。并且法律層面的硬性要求比較欠缺，使得ppp項(xiàng)目本身應(yīng)立足于合約之上的項(xiàng)目不能夠得到更好的發(fā)展。在ppp項(xiàng)目正式的納入政府采購(gòu)活動(dòng)中，ppp 項(xiàng)目就必須要遵循政府采購(gòu)的相關(guān)法律規(guī)定，而這樣也就將ppp 的定位更加清晰，原先不清晰的定位也就會(huì)隨著政府活動(dòng)的規(guī)定慢慢理順，ppp 項(xiàng)目將會(huì)朝著規(guī)范化的方向發(fā)展?，F(xiàn)在政府出臺(tái)的有關(guān)法律針對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)，為了進(jìn)一步的規(guī)范ppp 項(xiàng)目的規(guī)范化，政府還將出臺(tái)有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的管理辦法，使ppp 項(xiàng)目能夠在一個(gè)長(zhǎng)久的時(shí)間范圍內(nèi)持續(xù)發(fā)展。

3.2 有效防護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

2014 年以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀下行壓力增大，與此同時(shí)各級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政預(yù)算較大，一方面面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩的壓力，另一方面又面臨著財(cái)政預(yù)算擴(kuò)大的壓力，在這種情況下，引入ppp項(xiàng)目將會(huì)對(duì)緩解政府面臨的財(cái)政困難壓力有重要作用。

我國(guó)的現(xiàn)在的ppp 模式實(shí)際情況仍然處于一個(gè)較弱的境地，由于合約在真正的資本中占有的比重并不是很大，政府占有重要的地位，但同時(shí)也存在著資金縮水甚至是毀約的情況，而如果這種情況在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生，由于ppp 本身的保障性并不是很強(qiáng)，所以就很有可能導(dǎo)致ppp 項(xiàng)目破產(chǎn)。所以為了保障政府采購(gòu)活動(dòng)與企業(yè)能夠有效的進(jìn)行，將ppp 項(xiàng)目納入政府采購(gòu)活動(dòng)中，能夠增加ppp 項(xiàng)目的保障程度，同時(shí)就會(huì)降低資金風(fēng)險(xiǎn)，所以當(dāng)ppp 被納入政府采購(gòu)活動(dòng)中，也就意味著ppp 存在的一些缺陷會(huì)隨著政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范也變的規(guī)范起來。

3.3 拓展政府采購(gòu)邊界

相比較與傳統(tǒng)的招投標(biāo)活動(dòng)，ppp 有著自己的優(yōu)點(diǎn)，第一，ppp項(xiàng)目相比于傳統(tǒng)的招投標(biāo)活動(dòng)可以自然的擴(kuò)展采購(gòu)邊界，而不會(huì)受到采購(gòu)邊界的限制。并且，ppp 項(xiàng)目邊界隨著時(shí)間的推移會(huì)更加廣泛，ppp 項(xiàng)目大多治理與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施的使用范圍廣泛，并且使用時(shí)間加長(zhǎng)，在后期，基礎(chǔ)設(shè)施的維修，設(shè)備升級(jí)等勢(shì)必會(huì)帶動(dòng)更多的行業(yè)的發(fā)展。第二，ppp 項(xiàng)目在自然的擴(kuò)展政府的采購(gòu)邊界的同時(shí)，同時(shí)ppp 項(xiàng)目能夠減少政府的支出，減輕政府的支出壓力。在傳統(tǒng)的政府采購(gòu)中，資金大多數(shù)都是一次性到位，而ppp 項(xiàng)目資金不必一次到位，這樣就可以減少政府的支付壓力。

4 結(jié)束語(yǔ)

總而言之，ppp 項(xiàng)目納入政府采購(gòu)活動(dòng)中，對(duì)ppp 項(xiàng)目的發(fā)展有著重要作用。同時(shí)，也對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)做出了改變，有效的完善了傳統(tǒng)意義上政府采購(gòu)活動(dòng)的局限性。ppp 項(xiàng)目有其自身的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也有一定的缺點(diǎn)，而這些缺點(diǎn)的就必須要依靠相關(guān)的政府采購(gòu)法律進(jìn)行規(guī)范，使ppp 項(xiàng)目進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。

[1]張蒙，王靜.中國(guó)新常態(tài)下PPP項(xiàng)目與政府采購(gòu)[J].商，2016，04：75.

[2]孫潔，蘇京春.將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理的重要意義[J].中國(guó)財(cái)政，2016，03：46-48.

[3]季雪穎.PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商政府采購(gòu)機(jī)制研究[D].華東政法大學(xué)，2016.