李偉賢

(中央財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

我國存款保險制度中的道德風(fēng)險及防范措施

李偉賢

(中央財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

我國《存款保險條例》對于存款保險制度中的道德風(fēng)險制訂了防范措施，但有不足之處。存款保險制度參與主體包括存款人、投保機構(gòu)、存款保險機構(gòu)以及金融安全網(wǎng)內(nèi)其他機構(gòu)，不同參與主體存在不同的道德風(fēng)險。我國可以通過建立完善有效的信息共享機制、完善金融安全網(wǎng)的監(jiān)管權(quán)配置、采用目標(biāo)基金制度、細(xì)化存款保險機構(gòu)實施程序等措施對存款保險制度中的道德風(fēng)險予以防范。

存款保險制度；道德風(fēng)險；防范措施

一、存款保險制度中的道德風(fēng)險概要

(一)存款保險

存款保險制度是指在存款機構(gòu)出現(xiàn)危機時進(jìn)行救助，防止出現(xiàn)擠兌危機，穩(wěn)定經(jīng)濟秩序。根據(jù)國際存款保險機構(gòu)協(xié)會(IADI)的定義，存款保險制度是指當(dāng)存款機構(gòu)失去清償能力時進(jìn)行救助以挽回存款人損失，維護(hù)貨幣與金融經(jīng)濟體系正常平穩(wěn)運行的制度。[1]存款保險制度有顯性和隱性之分。前者指存款保險制度由法律法規(guī)明確規(guī)定。后者指該制度并沒有法律的正式規(guī)定，而是在出現(xiàn)危機時由政府機構(gòu)或中央銀行提供救助。

(二)存款保險制度中的道德風(fēng)險

道德風(fēng)險指由于信息不對稱，有信息優(yōu)勢一方為牟利做出不負(fù)責(zé)任行為。存款保險制度中的道德風(fēng)險基于不同的主體，表現(xiàn)亦有區(qū)別。對于存款人而言，當(dāng)其存款有所保障便可能更加關(guān)注收益率而放松其對銀行等機構(gòu)本身風(fēng)險的重視，將所擁有的對存款機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)移給存保機構(gòu)，甚至導(dǎo)致資不抵債的投保機構(gòu)都能繼續(xù)吸收到存款。對于投保機構(gòu)而言，存款保險制度可能產(chǎn)生過度的風(fēng)險激勵，由于損失能得到償付而風(fēng)險承擔(dān)者不必直接承受，從而促使投保機構(gòu)承擔(dān)過度風(fēng)險，追求高風(fēng)險與高收益。對于存款保險機構(gòu)而言，由于監(jiān)管者與委托人納稅人的利益并不完全一致，存款保險機構(gòu)官員追求的是自身任期內(nèi)的績效以及盡可能沒有風(fēng)險爆發(fā)，因此可能存在允許問題存款機構(gòu)繼續(xù)營業(yè)的情況，這從短期看符合監(jiān)管者利益，長期看會積累危機，不利社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。對于金融安全網(wǎng)內(nèi)其他機構(gòu)而言，存款保險制度的制度設(shè)計不當(dāng)可能導(dǎo)致金融安全網(wǎng)中機構(gòu)相互推諉責(zé)任、配合不當(dāng)或者拖延處理危機等情況出現(xiàn)。一系列道德風(fēng)險無疑會導(dǎo)致制度的運行成本增加，影響金融體系運行效率和處理應(yīng)對危機的效果。如何防范道德風(fēng)險成為制度設(shè)計中的重要問題。

二、我國存款保險制度對道德風(fēng)險的防范措施及評述

20世紀(jì)末以來我國采取的是以國家信用為保障、以人民銀行再貸款為支持的隱性存款保險。政府保障可以保護(hù)存款人財產(chǎn)安全和社會安定，但也有負(fù)面影響。隨著《存款保險條例》于2015年5月1日起實施，我國已建立顯性的存款保險制度。然而條例僅規(guī)定了存款保險制度基本框架，對道德風(fēng)險的防范有所規(guī)定但仍需改進(jìn)，相關(guān)制度安排也存在引發(fā)的道德風(fēng)險的隱患，筆者根據(jù)存款保險制度的參與主體，分別從存款人、投保機構(gòu)、存款保險機構(gòu)以及金融安全網(wǎng)內(nèi)其他機構(gòu)角度，對相關(guān)法律條文進(jìn)行評述，重點分析其不足之處。

(一)存款人道德風(fēng)險

我國《存款保險條例》第五條規(guī)定了保險的限額為最高50萬元，規(guī)定了人民銀行擁有調(diào)整權(quán)利。50萬元以內(nèi)，可以對同一存款人在同一家投保機構(gòu)所有被保險存款賬戶的存款本息全部受償，而超過部分則由投保機構(gòu)清算財產(chǎn)償付。存款人可分散其存款銀行達(dá)到規(guī)避風(fēng)險的目的。若存款人需要自己承擔(dān)存款機構(gòu)破產(chǎn)風(fēng)險，會更加關(guān)注其經(jīng)營狀況，當(dāng)存款機構(gòu)可能出現(xiàn)問題時，會要求存款機構(gòu)將存款變現(xiàn)，但由于存款保險的存在，存款人則不必太過擔(dān)心，也會放松對存款機構(gòu)的監(jiān)督。[2]同時在我國存款人獲得商業(yè)銀行等機構(gòu)的信息并不方便，存款機構(gòu)相關(guān)的信息披露并不健全，也不利于外部監(jiān)督的參與。

(二)投保機構(gòu)道德風(fēng)險

我國存款保險條例的第八條所規(guī)定的強制投保制度有效防范了逆向選擇。因為如果存款保險是自愿參加的，那么從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)的存款機構(gòu)才更愿意參保。但由于存款保險投保是強制的，所有機構(gòu)均要投保，存款人選擇存款機構(gòu)不再考慮風(fēng)險因素，選擇機構(gòu)的首要標(biāo)準(zhǔn)是利率的高低，并且由于存款人的監(jiān)督約束減弱，存款機構(gòu)傾向于風(fēng)險更大回報更高的項目和投資，風(fēng)險更大。對此《我國存款保險條例》賦予了金融安全網(wǎng)三大機構(gòu)(銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、存款保險基金管理機構(gòu)、央行)對投保機構(gòu)存款安全監(jiān)管功能。

條例在第十五條賦予存款保險機構(gòu)風(fēng)險警示權(quán)，并在第九條規(guī)定其可對投保機構(gòu)征收可動態(tài)調(diào)整的風(fēng)險差別費率，實行逆周期收費。第十六條和第二十一條規(guī)定了適用費率的依據(jù)包括投保機構(gòu)存在威脅存款安全情況，未按規(guī)定投?；蚶U納保費，以及未按規(guī)定報送資料或者妨礙核查的情況。逆周期收費有利于促進(jìn)金融的穩(wěn)定，通過對不同風(fēng)險的投保機構(gòu)收取不同的保費，有助于其自我約束，同時規(guī)定可以通過調(diào)整費率和加收滯納金作為處罰投保機構(gòu)的手段，有助于存保機構(gòu)獲取必要的投保機構(gòu)信息。在建立差別風(fēng)險費率時，如何獲取必要的風(fēng)險評估信息也是重要問題，對此《存款保險條例》第十條規(guī)定了投保機構(gòu)報送相關(guān)資料的義務(wù)，并在第十四條規(guī)定了金融安全網(wǎng)機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)運作以及信息共享機制。

條例賦予了金融安全網(wǎng)三大部門對投保機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利，并賦予了存款保險機構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險警示、核查的權(quán)利，且規(guī)定存保機構(gòu)可以通過調(diào)整風(fēng)險差別費率對投保機構(gòu)的風(fēng)險進(jìn)行一定的約束，對存款保險機構(gòu)獲取調(diào)整費率必要信息進(jìn)行了制度安排。但是如何評定存款機構(gòu)風(fēng)險水平，僅憑如此框架性規(guī)定不夠的，還要保證存款機構(gòu)風(fēng)險評估的客觀性和可行性，對風(fēng)險評估制度加以完善。當(dāng)存款保險機構(gòu)下屬于央行，如何從其上級和銀監(jiān)會順利獲取信息，以及填補存保配套制度體系和監(jiān)管措施的空白，需要進(jìn)一步的規(guī)定。

(三)存款保險機構(gòu)道德風(fēng)險

存款保險機構(gòu)官員自身也可能存在道德風(fēng)險，因為官員追求的是任期內(nèi)政績，因此可能存在對問題存款機構(gòu)寬容甚至允許他們繼續(xù)營業(yè)的情況。這從短期看符合監(jiān)管者利益，長期看則會加劇危機?！洞婵畋ｋU條例》第二十條規(guī)定了工作人員違反規(guī)定應(yīng)給予處分，并在第十八條規(guī)定了基金使用時應(yīng)以成本最小為原則。這對于存保機構(gòu)的監(jiān)管給予了一定規(guī)范。但是如何促使官員積極處理問題，不僅應(yīng)有內(nèi)部監(jiān)管，也應(yīng)有外部監(jiān)管和制度上的設(shè)計，對機構(gòu)行使存款保險職能設(shè)定閥門以及進(jìn)行監(jiān)控，防止其拖延危機或者濫用權(quán)利。

(四)金融安全網(wǎng)內(nèi)其他機構(gòu)道德風(fēng)險

1.結(jié)構(gòu)設(shè)計引發(fā)道德風(fēng)險

金融安全網(wǎng)包括最后貸款人、審慎監(jiān)管和存款保險制度三大支柱，三者各司其職，共同維護(hù)我國金融安全和穩(wěn)定。[3]金融安全網(wǎng)內(nèi)機構(gòu)在我國包括央行、存款保險機構(gòu)以及銀監(jiān)會，目前我國將存保機構(gòu)作為央行的下屬機構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)設(shè)計有利于初期制度的實施，但是也存在著弊端，一方面不利于央行在救助時貨幣政策的獨立性和對貨幣規(guī)模的控制，另一方面也存在著央行與存款保險機構(gòu)目標(biāo)不一致可能造成監(jiān)管俘獲，以及監(jiān)管寬容、監(jiān)管拖延等道德風(fēng)險。

央行和存款保險機構(gòu)本身存在目標(biāo)上的沖突，央行目標(biāo)是保護(hù)金融機構(gòu)，促進(jìn)金融體系平穩(wěn)運行。[4]但存款保險機構(gòu)的設(shè)立目的為保護(hù)存款人權(quán)益，將存款保險機構(gòu)下設(shè)于央行可能出現(xiàn)監(jiān)管俘獲問題，即存保機構(gòu)被監(jiān)管者“俘獲”，成為監(jiān)管部門掩蓋監(jiān)管失誤的幫兇，當(dāng)央行出現(xiàn)工作失誤時，處于上位的央行可能命令處于下位的存款保險機構(gòu)，通過動用存?；饋硌谏w其監(jiān)管失誤。因此，存保機構(gòu)一旦被監(jiān)管者所“俘獲”，就會把主要精力放在保護(hù)金融機構(gòu)上面，而不是保護(hù)存款人，從而使存款保險機構(gòu)保護(hù)存款人利益的根本目的難以實現(xiàn)。

當(dāng)存款保險機構(gòu)下屬于人民銀行，還可能引發(fā)監(jiān)管拖延與監(jiān)管寬容。[5]由于存款保險可以給予面臨擠兌的銀行救助，監(jiān)管者可能會出于保護(hù)銀行的目的拖延銀行破產(chǎn)的時間，甚至由于存款保險制度的存在而放棄其監(jiān)督的責(zé)任，主要體現(xiàn)在對風(fēng)險監(jiān)控的失責(zé)以及對破產(chǎn)可能性的視而不見，甚至延緩危機的爆發(fā)以把責(zé)任推給繼任者。

2.監(jiān)管權(quán)限設(shè)計引發(fā)道德風(fēng)險

我國存款保險條例規(guī)定了存保機構(gòu)監(jiān)督檢查、糾正以及風(fēng)險處置的權(quán)利。關(guān)于三大金融安全網(wǎng)機構(gòu)的監(jiān)管安排，第十三條和第十七條分別規(guī)定存款保險機構(gòu)對銀監(jiān)會的建議權(quán)以及對核查中發(fā)現(xiàn)的重大問題的告知義務(wù)，并將主要的處罰權(quán)也歸于銀監(jiān)會?？隙算y監(jiān)會在銀行監(jiān)管中的核心地位，條例在十四條規(guī)定了金融安全網(wǎng)機構(gòu)間的信息共享機制，規(guī)定了存款保險機構(gòu)可以從監(jiān)管機構(gòu)獲取信息，并且可以直接要求投保機構(gòu)及時報送信息，有利于存款保險機構(gòu)及時獲取需要的信息，從而及時作出判斷，對投保機構(gòu)采取措施，發(fā)揮其金融防火墻的作用。

我國《存款保險條例》僅是給出了存款保險制度設(shè)計的框架，關(guān)于存款保險機構(gòu)與銀監(jiān)會和央行的監(jiān)管權(quán)限劃分和配合，信息分享機制具體架構(gòu)僅給出了大致的規(guī)定，不夠詳細(xì)，監(jiān)管權(quán)限劃分的不清楚可能使存款保險機構(gòu)的監(jiān)管行為對投保機構(gòu)產(chǎn)生過多的重復(fù)監(jiān)管或者監(jiān)管空白，導(dǎo)致權(quán)利的沖突或者責(zé)任的推諉，還可能產(chǎn)生因信息傳遞不及時或有誤而導(dǎo)致危機處理延誤等情況，不利于危機時期的救助或處置。

三、完善我國存款保險制度對道德風(fēng)險防范的具體建議

(一)建立獨立存款保險機構(gòu)

存款保險機構(gòu)的獨立有助于避免上文所述的弊端，防范監(jiān)管俘獲、監(jiān)管拖延等道德風(fēng)險，另一方面存款保險機構(gòu)可以更市場化、更規(guī)范的處理面臨危機的機構(gòu)，從而引導(dǎo)各方形成良好預(yù)期，減少投保機構(gòu)道德風(fēng)險。[6]同時有助于金融安全網(wǎng)機構(gòu)之間明確界限，合理分工形成制衡機制。存保機構(gòu)的獨立設(shè)置并通過法律法規(guī)對信息共享機制進(jìn)行明確規(guī)定，也有助于避免存保機構(gòu)向其上級獲取信息的不便，這也符合當(dāng)今世界存保制度的發(fā)展趨勢。細(xì)化到制度方面，存保機構(gòu)可由財政部、人民銀行共同出資，存保機構(gòu)獨立于任何其他機構(gòu)，組織形式按照總公司和分公司的結(jié)構(gòu)設(shè)置。存保機構(gòu)按照從中央到地方設(shè)立，中央存保機構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理和政策制定，存保機構(gòu)級別參照商業(yè)銀行級別，一級分支機構(gòu)按區(qū)域設(shè)立管理區(qū)域性存款機構(gòu)，二級分支機構(gòu)管理地方性的存款機構(gòu)等，并進(jìn)行保費的收取和安全風(fēng)險監(jiān)控。[4]

(二)建立完善有效的信息共享機制

通過建立完善有效的信息共享機制，一方面可以防止信息分享延誤導(dǎo)致監(jiān)管延誤、危機擴大，另一方面可以使各主體明確職責(zé)，高效運作，防范道德風(fēng)險。

《存款保險條例》規(guī)定了信息共享制度。但目前，我國金融監(jiān)管部門由于并未形成高效統(tǒng)一的金融信息共享平臺，相互的信息交流不能達(dá)到協(xié)調(diào)配合的需要，因此需要聯(lián)網(wǎng)的信息共享平臺，并制定明確的規(guī)則以保證平臺的有效運轉(zhuǎn)。所分享的信息除了包括銀行表內(nèi)表外數(shù)據(jù)和信息外，還應(yīng)包括央行和銀監(jiān)會關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險以及當(dāng)前經(jīng)濟形勢判斷的信息，[7]有助于存保機構(gòu)判斷銀行具體情況以及是否采取必要措施，一方面避免信息重復(fù)收集，提高效率，另一方面可以借助央行對于經(jīng)濟判斷進(jìn)行風(fēng)險審慎監(jiān)管，以進(jìn)行相應(yīng)的基金管理和政策制定。

(三)完善金融安全網(wǎng)的監(jiān)管權(quán)配置

首先存保機構(gòu)應(yīng)有監(jiān)督檢查權(quán)，因為若需對存在問題的投保機構(gòu)進(jìn)行賠付，存保機構(gòu)為了降低自身風(fēng)險，需對投保機構(gòu)進(jìn)行謹(jǐn)慎檢查，這就可以防范檢查寬容的道德風(fēng)險。目前，我國銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)范性不高、透明度差，外部監(jiān)督難以介入。國外實施存保制度的實踐證明，存保機構(gòu)在設(shè)置存款保險費率以及實施銀投保機構(gòu)退出或者整頓時相對市場化和透明，這就有助于增加外部對于銀行體系的了解，幫助銀行監(jiān)管更加規(guī)范，防范監(jiān)管機構(gòu)的道德風(fēng)險。

除了監(jiān)督檢察權(quán)還應(yīng)賦予存保機構(gòu)事前介入權(quán)利。2007年，由于英格蘭銀行拒絕了北巖銀行的貸款請求，僅一個月后就出現(xiàn)擠兌事件，由此爆發(fā)北巖銀行流動性危機事件，在此事件中反應(yīng)的英國存款保險制度問題也可供我們借鑒。例如賦予存保機構(gòu)事前介入權(quán)利，可以對銀行進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)控，并在銀行冒進(jìn)經(jīng)營時提供風(fēng)險提示等。通過賦予存保機構(gòu)更多的事前介入權(quán)可以達(dá)到控制風(fēng)險的目的。[8]

要發(fā)揮金融安全網(wǎng)功能，需要法律法規(guī)明確規(guī)定機構(gòu)間職責(zé)以及協(xié)調(diào)配合機制，以促進(jìn)相互監(jiān)督和制衡，防范權(quán)利沖突或者權(quán)利空白所引起的監(jiān)管機構(gòu)的道德風(fēng)險。條例規(guī)定存保機構(gòu)對于銀監(jiān)會所屬監(jiān)管事項擁有建議檢查權(quán)。為保證信息獲取及時準(zhǔn)備，還可在此基礎(chǔ)上賦予存保機構(gòu)對投保機構(gòu)的主動檢察權(quán)，但其監(jiān)管事項應(yīng)不與銀監(jiān)會檢查范圍重合，可借鑒英國的存保制度經(jīng)驗，由法律法規(guī)規(guī)定銀監(jiān)會與存保機構(gòu)具體職責(zé)，或者由雙方簽定協(xié)議約定相互雙方職責(zé)所在以及溝通機制。通過制度規(guī)定金融安全網(wǎng)機構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合檢查，或者委托其他機構(gòu)檢查，一方面各司其職發(fā)揮功能，另一方面避免重復(fù)檢查，減少監(jiān)管機構(gòu)與存款機構(gòu)負(fù)擔(dān)。

目前，由于我國存款保險制度仍處于發(fā)展初期，相關(guān)制度尚不完善，可以考慮由其自身對于影響較大的商業(yè)銀行收取保費并進(jìn)行必要監(jiān)管，對于其他類型的投保機構(gòu)，可以委托所在地人民銀行分支機構(gòu)或者銀監(jiān)會派出機構(gòu)代為辦理。這樣，一方面減少人員成本，可以提高管理效率，另一方面加強現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)督檢查，可以有效降低存款保險制度帶來的道德風(fēng)險。[9]

(四)采用目標(biāo)基金制度，細(xì)化存保機構(gòu)實施程序

防范存保機構(gòu)道德風(fēng)險，可以借鑒韓國存款保險機構(gòu)KDIC采用目標(biāo)基金制度，即對于保險費用設(shè)置目標(biāo)規(guī)模，一旦所征收保費達(dá)到該目標(biāo)時，則減免保費，以此促使KDIC也承擔(dān)部分損失。[10]這就可以幫助存保機構(gòu)提高風(fēng)險意識，督促其加強基金管理、履行勤勉義務(wù)，防范其道德風(fēng)險。

同時韓國對于問題金融機構(gòu)的處置從原則、到啟動程序、處置方法、最后收購、投保銀行退出，以及對于引起金融機構(gòu)出現(xiàn)問題的負(fù)責(zé)人責(zé)任追究和涉及到的債務(wù)人追償設(shè)置均十分詳細(xì)，我們可以借鑒韓國經(jīng)驗，通過細(xì)化存保機構(gòu)實施程序防止其濫用職權(quán)或不履行職責(zé)，通過法律規(guī)定對于存保機構(gòu)行使存款保險職能設(shè)定閥門并進(jìn)行監(jiān)控，防范其道德風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上賦予存保機構(gòu)一定的自主決策和靈活處置的權(quán)利，給予其應(yīng)急處置權(quán)以使存保機構(gòu)更好地處理突發(fā)性危機，發(fā)揮存保機構(gòu)自身主觀能動性。

除此之外，不應(yīng)忽視市場的力量，還應(yīng)發(fā)揮市場作用，促使存保機構(gòu)流程市場化，透明化，通過健全存款機構(gòu)信息披露制度使投保人能夠了解并發(fā)揮其監(jiān)督作用，由市場對投保銀行和存保機構(gòu)形成約束，可以更好地防范多重道德風(fēng)險。

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責(zé)任編輯：何玉付

Moral Hazard and Prevention Measures in China’s Deposit Insurance System

LI Weixian

Our country’s “Deposit Insurance Regulations” regulates moral risk prevention measures but still have the place needs to be improved. The deposit insurance system's main body includes depositors, insurance institutions, deposit insurance institutions and other institutions in financial safety net. According to different subjects’ different moral risks, our country can establish effective information sharing mechanism, improve the financial safety net’s supervisory power allocation, adopt the target fund system, refine the deposit insurance agency implementation procedure and other preventive measures to prevent moral risk.

Deposit Insurance System;moral hazard;prevention measures

2016-07-12

李偉賢(1992—)，女，安徽淮北人，中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院金融法專業(yè)2014級碩士研究生，研究方向：金融。

F830

A

1671-8275(2017)01-0108-04