高 海 虹

(濟南大學 政法學院，濟南 250022)

地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革研究

高 海 虹

(濟南大學 政法學院，濟南 250022)

地方政府作為國家重要組成機構(gòu)，承載著公共服務(wù)的重要職能,是國家公共服務(wù)的核心體現(xiàn)和基礎(chǔ)。伴隨著公共需求的發(fā)展與變化，公共服務(wù)需求與供給之間矛盾突出，對地方政府公共服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。將供給側(cè)改革引入地方政府公共服務(wù)領(lǐng)域，通過供給端改革發(fā)力向需求端傳導(dǎo)，是實現(xiàn)公共服務(wù)供需均衡，提升公共服務(wù)效率的創(chuàng)新途徑。地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的關(guān)鍵是明確公共服務(wù)供給側(cè)改革的價值取向與供給主體定位，以良性協(xié)作、達成行動為歸依，利用社會與市場機制完善資源配置，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，提高供給主體的供給能力，構(gòu)建政府、市場與社會間多元供給機制，完善供給側(cè)改革的配套機制，以供給側(cè)改革促進供需平衡，實現(xiàn)供需“雙到位”。

地方政府；公共服務(wù)；供給側(cè)改革

我國公共服務(wù)已進入現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型階段。地方政府公共服務(wù)是國家公共服務(wù)的基礎(chǔ)和核心體現(xiàn)。伴隨公共需求的發(fā)展與變化，公共服務(wù)需求與供給之間矛盾突出，對地方政府公共服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。習近平總書記在2015年11月10日的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上指出：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”。“供給側(cè)改革”新思維的出現(xiàn)，不僅為中國未來經(jīng)濟發(fā)展提供了新視角，而且對于解決地方政府公共服務(wù)的“供需錯位”問題，促進公共服務(wù)與經(jīng)濟增長協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極意義。

一、地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的價值分析

20世紀70年代起，以分權(quán)化、市場化和民營化為主要工具的新公共管理運動，有效地克服了傳統(tǒng)公共行政體制僵化的弊端，提高了公共行政和公共服務(wù)的效率，但是仍不可避免地出現(xiàn)服務(wù)碎片化、機構(gòu)間協(xié)調(diào)合作不暢以及供需失衡等問題。主流的新公共管理理論式微，西方各國開始探尋新的治理模式，其中旨在探索公共服務(wù)多元主體間協(xié)調(diào)合作關(guān)系，尋求多主體互動新秩序的相關(guān)研究成為當前公共服務(wù)改革的重要維度。我國對于公共服務(wù)改革的研究興起于20世紀90年代，主要是在政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)取得進展的背景下，借鑒西方國家改革的成功經(jīng)驗，基于對公共服務(wù)改革現(xiàn)狀與問題的理性分析而做出的理論和對策回應(yīng)。雖然各國國情不同，但在解決公共服務(wù)問題方面均朝著橫向的政府、市場、社會多元協(xié)作方向發(fā)展。

地方政府作為國家重要組成機構(gòu)，承載著公共服務(wù)的重要職能。而由于地方政府所提供的地方性公共服務(wù)更能夠符合本地公民的需求，因此，具有更強的針對性與時效性，更加有利于資源的有效配置和利用。由此看來，地方政府的公共服務(wù)改革如何更好更快地適應(yīng)當前快速變化的公共需求，如何順利由傳統(tǒng)政府壟斷模式轉(zhuǎn)向多元供給模式，如何實現(xiàn)地方公共服務(wù)的供需均衡、提升公共服務(wù)效率，成為當前亟待解決的重要問題。

供給側(cè)改革的相關(guān)理論源自經(jīng)濟學界的供給學派。供給學派的開端通常認為是19世紀初薩伊在《政治經(jīng)濟學概論》一書中提出的“薩伊定律”。新供給學派于20世紀70年代興起于美國，該學派與凱恩斯主義強調(diào)需求不同，特別強調(diào)經(jīng)濟的供給方面，認為生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中會創(chuàng)造出對他們產(chǎn)品的總需求，而市場也會自動調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素的供給與利用，即供給會創(chuàng)造需求。中國學界雖未曾大規(guī)模流行供給學派，但中國的改革實踐，包括七十年代末的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包、八十年代的企業(yè)承包、九十年代中期的經(jīng)濟體制總體改革等，都是從“供給側(cè)”開始進行的。特別是當前的一系列新政，如取消或下放審批權(quán)、機構(gòu)改革、推進利率市場化、加速城鎮(zhèn)化進程等，恰與供給學派的一些政策主張相契合。

將供給側(cè)改革引入地方政府公共服務(wù)領(lǐng)域，通過供給端改革發(fā)力向需求端傳導(dǎo)，是實現(xiàn)公共服務(wù)供需均衡，提升公共服務(wù)效率的創(chuàng)新途徑。其主要作用在于：

一是培育供給新主體的需要。在公共服務(wù)供需矛盾日益突出的情況下，政府角色應(yīng)當由公共服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者、監(jiān)督者和政策制定者，實現(xiàn)政府角色的調(diào)整定位。從“需求側(cè)”轉(zhuǎn)向“供給側(cè)”的供給側(cè)改革，相當于從“政府調(diào)控側(cè)”轉(zhuǎn)向“全面改革側(cè)”，通過發(fā)揮市場機制在資源配置過程中的重要作用，調(diào)動市場營利組織和社會組織的積極性，培育公共服務(wù)供給新主體。

二是提升供給能力的需要。當前我國公共服務(wù)需求的滿足在很大程度上取決于各主體的供給能力。雖然需求直接作用于供給，但依據(jù)當前國情，特別是在地方公共服務(wù)的復(fù)雜性、跨域性、跨邊界性等特征之下，與需求直接相對應(yīng)的供給是難以實現(xiàn)的。并且，從“需求端”發(fā)力進行供給，極易造成服務(wù)碎片化、機構(gòu)間協(xié)調(diào)合作不暢等問題。由此看來，由“供給端”發(fā)力，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，形成公共服務(wù)供給與需求雙升級，實現(xiàn)二者的“雙到位”，是適應(yīng)當前國情所需的。

三是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種機會、利益均等的發(fā)展。公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就是要優(yōu)化結(jié)構(gòu)、公平競爭、受益均等、減少資源消耗、提升供給效率。地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革通過放松管制、釋放活力，利用市場與社會主體營造公平競爭環(huán)境、完善資源配置、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而構(gòu)建多元化、社會化的公共服務(wù)供給體系，達到可持續(xù)發(fā)展的目的。

二、地方政府公共服務(wù)供給的現(xiàn)實困境分析

在黨的十八屆五中全會通過的《“十三五”規(guī)劃建議》中，明確要求增加公共服務(wù)供給。堅持普惠性、?；尽⒕然?、可持續(xù)方向，從解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。自我國改革開放以來，伴隨著政治經(jīng)濟體制改革和政府職能優(yōu)化，公共服務(wù)供給市場化和社會化改革取得了很大成效。但同時也應(yīng)看到，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，廣大公眾對公共服務(wù)需求的種類與數(shù)量也隨之快速增長，單純依靠政府的力量提供公共服務(wù)已無法滿足需求。特別是地方政府公共服務(wù)供給表現(xiàn)出供需矛盾突出、供給結(jié)構(gòu)失衡、供給主體相對單一、保障機制缺乏等現(xiàn)實問題。

(一)公共服務(wù)供需矛盾突出

公共服務(wù)的需求與供給是一個動態(tài)變化的過程，二者需要達到動態(tài)平衡狀態(tài)。然而，在社會經(jīng)濟快速發(fā)展時期，由于公眾的公共需求總是呈向上態(tài)勢，使得公共服務(wù)供給滯后成為一種常見狀況。其主要表現(xiàn)在四個方面：第一，供不應(yīng)求。即由于公眾需求種類的多元化與數(shù)量的擴大化，使現(xiàn)有供給無法滿足公眾所需。第二，供非所求。即所謂的公共服務(wù)錯位現(xiàn)象，主要是由于政府及有關(guān)公共管理機構(gòu)越位管理或者未依據(jù)公眾所需及時調(diào)整滯后的供給等因素，而導(dǎo)致的公共服務(wù)供給并非公眾所需。第三，供不合求。即由于公共服務(wù)供給品質(zhì)問題，如數(shù)量不足、質(zhì)量較差、方式不合理、服務(wù)態(tài)度不佳等問題，使得公共服務(wù)供給不能夠合乎公眾意愿。第四，供給成本高、效率低下。由于我國公共服務(wù)市場化社會化改革起步較晚，在理念轉(zhuǎn)變、制度構(gòu)建、模式選擇、保障體系建設(shè)等方面均存在著諸多問題。比如，近年來開展較多的政府購買公共服務(wù)項目，因招投標機制、競爭機制、過程管理及保障機制等方面不健全而造成的成本過高、服務(wù)效率較低的問題非常多，甚至被迫導(dǎo)致項目撤購的發(fā)生。究其實質(zhì)，公共服務(wù)的供需矛盾反映的是公共服務(wù)供給端的問題，如何由供給端發(fā)力，通過供給質(zhì)量、數(shù)量、種類、成本等的調(diào)整，達成供需的動態(tài)平衡是解決該問題的根本點。

(二)公共服務(wù)供給主體多元格局尚未形成

在我國原有高度計劃壟斷的公共服務(wù)供給體制下，政府掌握著絕大多數(shù)的公共資源，是公共服務(wù)供給的單一主體。隨著公共服務(wù)市場化社會化的推進，要求形成政府、市場營利組織和社會組織等共同參與的供給主體多元格局。這一轉(zhuǎn)變并非一蹴而就的，特別是在市場經(jīng)濟機制尚未完全建立，政府職能轉(zhuǎn)型尚未完善的情況之下。當前存在的主要問題包括：一是政府理念尚未完全轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)代社會任何政府都是有限政府。也就是說，雖然政府肩負著為公眾提供滿意的公共服務(wù)的任務(wù)，但并非要進行直接供給。政府應(yīng)當將公共服務(wù)職能的重心逐漸轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、資金扶持、監(jiān)督評估等方面，或者說政府的任務(wù)是培育和發(fā)展多元供給主體。二是社會組織力量薄弱、能力缺乏。社會組織是公共服務(wù)多元供給的重要主體。由于起步較晚，當前我國社會組織在數(shù)量、種類以及能力等方面均相對薄弱，難以承擔公共服務(wù)供給任務(wù)。另外，還有部分社會組織是由政府部門改革重組產(chǎn)生的，與政府部門間存在較強的相互依賴關(guān)系，這部分社會組織雖然憑借與政府部門的關(guān)系便于承擔供給任務(wù)，但卻因缺乏獨立自主性而影響其社會職能的正常發(fā)揮。三是市場營利組織難以涉足公共服務(wù)領(lǐng)域。由于政府高度計劃壟斷的延續(xù)，當前我國許多公共服務(wù)領(lǐng)域，包括能源、教育、醫(yī)療、金融等領(lǐng)域?qū)τ谑袌鰻I利組織有著嚴格的準入限制，一般性市場營利組織難以涉足，當前承擔公共服務(wù)供給的市場營利組織主要是各類國有企業(yè)單位。正是由于供給主體多元格局尚未真正形成，使得當前雖然有政府向社會力量購買公共服務(wù)等多種供給形式出現(xiàn)，但究其實質(zhì)，政府仍然在其中占據(jù)壟斷地位，供給主體單一的格局并未真正打破。

(三)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡

公共服務(wù)具有公益性和保障性等特征，其供給過程要求公平公正，供給結(jié)構(gòu)必須保持均衡。由于我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)等差異較大，加之公共服務(wù)市場化以等價交換為原則，在缺乏正確導(dǎo)向和保障機制的情況下，常常導(dǎo)致付費能力低或者缺乏付費能力的受益者無法獲得應(yīng)有的公共服務(wù)，而形成我國公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡的局面。其主要表現(xiàn)在三個方面：一是城鄉(xiāng)供給結(jié)構(gòu)失衡。在我國城鄉(xiāng)二元機制之下，城市公共服務(wù)供給主體主要是地方政府，資金來源較為穩(wěn)固，而農(nóng)村公共服務(wù)供給主體主要是農(nóng)民，資金來源于農(nóng)民自籌，難以保障。長此以往，公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差距形成嚴重失衡局面。長期以來，以義務(wù)教育為例，據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計，城市人口小學文化程度為21.8%，15歲以上文盲為3.8%，而農(nóng)村則分別為48.2%和7.3%，這充分說明我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育領(lǐng)域公共服務(wù)供給的嚴重失衡問題(第六次人口普查,2010)。二是區(qū)域供給結(jié)構(gòu)失衡。我國各區(qū)域公共服務(wù)供給主體是地方政府，而由于各地方政府財政收入水平差異的存在，必然導(dǎo)致公共服務(wù)供給能力的較大差異。如我國東部和西部相較而言，2011年西部貴州省社會保障和就業(yè)的支出為194.78億元，東部上海市的支出為417.50億元，并且若按照人均計算(2011年貴州省常住人口3 469萬人，上海市2 347萬人)，則差距更加明顯[1]。正是由于西部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、自然環(huán)境等條件遠落后于東部區(qū)域，公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)。三是要素投入結(jié)構(gòu)失衡。公共服務(wù)供給質(zhì)量應(yīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。由于歷史原因，我國公共服務(wù)供給長期過度依賴勞動力、土地和資源等一般性要素投入，而在科技、人才、知識等高級要素上投入較低，導(dǎo)致了當前中低端公共服務(wù)供給能力較強、高端公共服務(wù)供給能力弱、資源配置不合理等問題。總之，上述三方面的結(jié)構(gòu)失衡問題既相對獨立，又互相交錯。而由“需求端”入手調(diào)整結(jié)構(gòu)極易造成“剛需”問題，是無法從根本上解決問題的，必須由“供給側(cè)”入手，通過制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素投入升級等舉措加以解決。

(四)公共服務(wù)供給配套保障機制缺乏

科學完善的配套保障機制是推進公共服務(wù)供給側(cè)改革的必然要求。由于過去高度計劃壟斷供給機制轉(zhuǎn)變緩慢、多元供給主體發(fā)育不成熟等因素，呈現(xiàn)出供給配套保障機制缺乏的局面，導(dǎo)致公共服務(wù)供給機制改革運行不暢、步伐較慢。其主要表現(xiàn)為：一是決策機制不健全。長期以來我國的公共決策是由政府主導(dǎo)和控制的，這種決策模式是以政府需求為滿足的。因此，許多公共服務(wù)項目的確定更多考慮的是各級政府部門的利益需求，而不是以公民的真實需求為依據(jù)。同時，公共服務(wù)項目的財政預(yù)算公開制度及招投標機制的不完善，也直接影響公共服務(wù)項目的有效決策。二是公平競爭機制不健全。由于我國公共服務(wù)供給長期以來是由政府相關(guān)公共部門負責，加之市場經(jīng)濟發(fā)展尚未成熟，還未形成公平公正的競爭機制，這不僅阻礙了市場機制在公共服務(wù)供給中正常發(fā)揮作用，也影響了公共服務(wù)供給效率。以政府購買公共服務(wù)為例，當前我國還未出臺相應(yīng)的法律法規(guī)制度，雖然頒布實施了《中華人民共和國政府采購法》，但其中規(guī)定的采購范圍僅限于政府自身運作的采購項目，采購范圍更為廣泛的公共服務(wù)項目并沒有被納入采購項目。三是監(jiān)督評估機制不健全。目前我國雖然建立了公共服務(wù)監(jiān)督機制，但是未能緊跟公共服務(wù)供給體制改革的步伐，存在職責分工不明、監(jiān)督制度不健全、監(jiān)管體系缺失等問題。此外，當前各地方政府還沒有成立專門的監(jiān)督評估機構(gòu)，大多數(shù)地方政府在監(jiān)督評估過程中還使用傳統(tǒng)行政化方式，如不定期檢查等，負責監(jiān)督評估的人員往往不具備專業(yè)技術(shù)知識基礎(chǔ)，也缺少針對專項服務(wù)的監(jiān)督評估指標體系。

三、地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的框架建構(gòu)

上述對地方政府公共服務(wù)供給的現(xiàn)實困境分析表明，由“供給端”入手的地方政府公共服務(wù)改革勢在必行。地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的關(guān)鍵是明確公共服務(wù)供給側(cè)改革的價值取向與供給主體定位，以良性協(xié)作、達成行動為歸依，利用社會與市場機制完善資源配置，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，提高供給主體的供給能力，構(gòu)建政府、市場與社會間多元供給機制，完善供給側(cè)改革的配套機制，以供給側(cè)改革促進供需平衡，實現(xiàn)供需“雙到位”。

(一)地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的價值取向

推進地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的首要任務(wù)是明確改革的價值取向。作為地方政府，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府“全能主義”和“政府包攬”的治理理念，樹立以增進公共價值為重心，以促進包容性發(fā)展為宗旨的公共服務(wù)供給側(cè)改革基本價值理念。

第一，樹立以增進公共價值為重心的服務(wù)理念。公共性是公共服務(wù)的核心價值目標，并始終貫穿其整個運行過程中。在傳統(tǒng)的依靠政府進行公共服務(wù)供給時期，政府的過度控制與壟斷使得公共服務(wù)的公共性被壓抑而難以充分實現(xiàn)。公共服務(wù)供給側(cè)改革，應(yīng)當以增進公共價值為基本服務(wù)理念，以公民利益作為出發(fā)點和歸宿，使公共服務(wù)的公共性得以釋放。地方政府必須由“為民做主”的“掌舵者”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴盀槊穹?wù)”為出發(fā)點和落腳點的管理者、服務(wù)者[2]。同時，地方政府還應(yīng)意識到，政府與公民的關(guān)系并非等同于公司與顧客的關(guān)系，即并非“一次性”或者“短期性”的服務(wù)，也并非只為“某個”或“某些”公民服務(wù)，而是應(yīng)當著眼于更大范圍內(nèi)全體公民的長遠利益。

第二，樹立以促進包容性發(fā)展為宗旨的基本價值理念。在黨的十八屆五中全會通過的《“十三五”規(guī)劃建議》中，將“包容性發(fā)展”這一提法首次寫入五年規(guī)劃建議。習近平總書記在2014年7月的中央政治局會議上強調(diào)，發(fā)展“必須是遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展”，包容性發(fā)展所倡導(dǎo)的理念和價值成為有效引導(dǎo)現(xiàn)行政策設(shè)計、改革和完善的有力催化劑。地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的核心任務(wù)在于化解供需矛盾、提升公共服務(wù)效率，不僅與包容性發(fā)展所倡導(dǎo)的“合作參與、兼容共贏、公平公正、成果共享”價值理念相耦合，也是中國推進包容性發(fā)展戰(zhàn)略的重要著力點。

(二)地方政府公共服務(wù)的供給主體定位

公共服務(wù)供給由“一元”向“多元”格局轉(zhuǎn)變的過程中，多元供給主體間的關(guān)系構(gòu)成了供給的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，對于公共服務(wù)供給側(cè)改革起著重要作用。多元供給主體特別是地方政府、市場營利組織和社會組織如何定位，其供給過程中權(quán)力與責任如何界定，是公共服務(wù)供給側(cè)改革的前提基礎(chǔ)。

第一，明確地方政府的主導(dǎo)地位。公共服務(wù)供給主體多元化并非如民營化大師薩瓦斯所指出的，會帶來政府作用的弱化，而是政府角色向管理角色的重大轉(zhuǎn)變。特別是當前我國“大政府、小社會”格局還未根本性改變、市場經(jīng)濟機制還不夠完善、社會組織發(fā)育還不健全的情況下，地方政府必須在公共服務(wù)供給過程中堅持主導(dǎo)性地位。一方面，地方政府應(yīng)當統(tǒng)一籌劃公共服務(wù)的供給理念、供給規(guī)劃和規(guī)制體系等，為公共服務(wù)供給側(cè)改革和公共服務(wù)社會化市場化提供導(dǎo)向和準則，使改革有據(jù)可依、有序可循，建立供給長效機制；另一方面，地方政府還應(yīng)當營造良性競爭環(huán)境，通過有效方式鼓勵社會組織和市場營利組織參與競爭，最大限度地實現(xiàn)公共資源的有效配置，為多元供給主體“保駕護航”。

第二，明確市場營利組織的主體地位。伴隨市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，市場營利組織在社會資源配置中發(fā)揮著日益重要的作用。公共服務(wù)的市場供給不僅能夠改善公共服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量，還能夠拓展公共服務(wù)的資金來源，提升公共服務(wù)競爭活力，使公共服務(wù)供給效率得以提升。因此，應(yīng)當明確市場營利組織在公共服務(wù)供給中的主體地位，通過科學合法的機制設(shè)計，不斷拓展市場營利組織參與公共服務(wù)供給的廣度與深度。另外，由于在市場供給過程中，市場營利組織往往以自身利益最大化為出發(fā)點和最終目標，地方政府如何引導(dǎo)市場營利組織轉(zhuǎn)變意識，如何營造良好的競爭和供給環(huán)境也顯得尤為重要。

第三，明確社會組織的主體地位。社會組織參與公共服務(wù)供給，因其志愿性、公益性、民間性、非營利性等特性，不僅能夠提供無償或低償服務(wù)，降低服務(wù)成本，而且有利于加強政府與社會的溝通，維護社會安全穩(wěn)定。明確社會組織在公共服務(wù)供給中的主體地位，并非是對“政府失靈”或“市場失靈”的補充，而是將社會組織看作是地方政府和市場營利組織的伙伴，是公共服務(wù)供給的重要力量之一。面對當前我國社會組織存在的自身能力不足，以及部分社會組織與政府的“共生依賴”關(guān)系等問題，地方政府不僅應(yīng)當給予社會組織制度政策方面的支持，而且應(yīng)當為社會組織創(chuàng)設(shè)獨立自主的發(fā)展空間。

(三)地方政府公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)調(diào)整

結(jié)構(gòu)調(diào)整是公共服務(wù)供給側(cè)改革的主線。市場經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，帶來了公民需求的多樣化、社會流動與分層加速、各利益相關(guān)主體復(fù)雜化、各地財政收入水平差異等問題，造成了我國公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡。因此，應(yīng)當從整體規(guī)劃布局、協(xié)作機制構(gòu)建、培育供給新主體等方面，進行地方政府公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第一，既確保整體統(tǒng)一，又堅持局部觀照。地方政府公共服務(wù)供給涉及整體與局部的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。就國家而言，國家的公共服務(wù)是整體，各地方政府的公共服務(wù)是局部。一方面，各地方政府應(yīng)當將中央精神與本地實際狀況相結(jié)合，以中央精神為導(dǎo)向，有針對性地協(xié)調(diào)地方公共服務(wù)供給，與中央公共服務(wù)供給總體規(guī)劃相統(tǒng)一；另一方面，各地方政府還應(yīng)當充分考慮城鄉(xiāng)差異、階層差異等實際特點以及當?shù)毓竦睦嬖V求，辯證地協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，發(fā)展具有地方特色的公共服務(wù)。只有實現(xiàn)整體利益與局部利益的統(tǒng)籌兼顧，才能夠確保我國公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)均衡。

第二，形成地方政府間的公共服務(wù)協(xié)作機制。在我國區(qū)域公共服務(wù)供給不足、結(jié)構(gòu)失衡的同時，各地方政府公共服務(wù)“碎片化”問題也隨之日益嚴重。因此，加強地方政府間的合作，整合公共資源，創(chuàng)新公共服務(wù)協(xié)作機制也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方面。地方政府間的公共服務(wù)協(xié)作可以通過打造協(xié)作平臺的形式，由各地方政府建立信息共享平臺，通過政府購買公共服務(wù)、憑單制等多種供給方式，促進公共服務(wù)信息的互聯(lián)互助。協(xié)作平臺應(yīng)當形成由各地方政府主導(dǎo)并提供政策與資金扶持，社會組織、市場營利組織以及公民等多主體共同參與的網(wǎng)格式治理。此外，鑒于協(xié)作平臺治理過程中極易出現(xiàn)的利益沖突問題，各地方政府還應(yīng)特別加強競爭機制以及利益協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建。

第三，形成和培育供給新主體。激發(fā)市場營利組織和社會組織的積極性與創(chuàng)造性、提升供給主體的素質(zhì)與能力、不斷形成和培育供給新主體，是供給結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑。地方政府應(yīng)當通過提高市場營利組織和社會組織的競爭力，增強供給活力；通過提升高等院校、科研院所的研發(fā)能力，提高供給效率；通過培育突出區(qū)域特色的創(chuàng)新型服務(wù)供給項目，提升地方競爭力；通過建立創(chuàng)新平臺及組織，拓展供給渠道。與此同時，進行供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，還需要地方政府進一步破除制約供給的政策瓶頸，降低供給主體準入門檻，完善競爭機制，采取有效措施破除供給過程中的“中梗阻”現(xiàn)象，暢通供給渠道，鼓勵更多供給主體的參與，釋放改革紅利。

(四)地方政府公共服務(wù)的供給能力構(gòu)建

習近平總書記提出“加減乘除”四則運算供給側(cè)改革的布局策略中，對于供給能力提出了新的要求。公共服務(wù)供給由“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變的過程中，地方政府、市場營利組織和社會組織三大供給主體，如何有效提升服務(wù)供給能力，更好地發(fā)揮各自的供給主體作用，是推進公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。

第一，提升地方政府公共服務(wù)的主導(dǎo)能力。公共服務(wù)的公共性與非壟斷性特征，決定了公共服務(wù)規(guī)劃、決策和監(jiān)督的任務(wù)與責任需要由政府承擔。因此，加強地方政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)能力，主要體現(xiàn)在決策規(guī)劃和監(jiān)督調(diào)控兩大方面。首先，地方政府應(yīng)當逐步減少對公共服務(wù)的直接供給，將主要精力放在科學合理的組織和引導(dǎo)公共資源利用上，制定更為適合地方發(fā)展的決策規(guī)劃；其次，地方政府應(yīng)當不斷創(chuàng)新公共服務(wù)決策方式，動員公眾積極表達公共服務(wù)需求，鼓勵多元供給主體多渠道參與公共服務(wù)供給決策的過程，使決策規(guī)劃更加公開合理；再次，地方政府還應(yīng)當加強對公共服務(wù)供給的監(jiān)督調(diào)控，通過加強法治監(jiān)督逐步規(guī)范公共服務(wù)的流程，通過加強社會公眾監(jiān)督逐步提升服務(wù)監(jiān)督的社會基礎(chǔ)，通過建立健全績效評估機制考核公共服務(wù)的供給效果。

第二，提升市場營利組織的供給能力。作為公共服務(wù)供給的重要主體之一，市場營利組織因其在市場機制資源配置中的重要作用，對于減少地方政府公共服務(wù)供給財政壓力，提高公共服務(wù)供給效率具有重要作用。提升市場營利組織的供給能力，主要在于三點：一是要降低準入門檻，鼓勵市場營利組織以直接或間接投資、項目融資、服務(wù)承包等多種形式積極參與公共服務(wù)供給；二是建立公開透明、多方監(jiān)督的招投標制度和規(guī)范統(tǒng)一、全面完整的信用評價體系，營造公平競爭的良好市場環(huán)境[3]；三是面對公眾對公共服務(wù)供給專業(yè)化要求的不斷提高，市場營利組織應(yīng)當與時俱進地提升服務(wù)專業(yè)化水平，運用先進的管理技術(shù)和專業(yè)技術(shù)形成具有自身特點的產(chǎn)品與服務(wù)，穩(wěn)固在市場競爭中的地位。

第三，提升社會組織的供給能力。在公共服務(wù)供給過程中，地方政府與社會組織應(yīng)當是平等合作關(guān)系。因此，社會組織必須擺脫長期以來對政府的“依附性”，樹立獨立自主發(fā)展意識，不斷加強自身能力建設(shè)。首先，社會組織是代表社會力量的參與主體，必須樹立“獨立自治”的發(fā)展意識，保持民主自治的基本特性，以便更好地代表公共利益履行公共服務(wù)職能；其次，應(yīng)當加強社會組織相關(guān)政策法規(guī)的構(gòu)建，特別是對于社會組織內(nèi)涵界定、合法地位、權(quán)利義務(wù)以及法律責任等方面應(yīng)當逐步加以完善；再次，社會組織應(yīng)當加強提升在經(jīng)費籌措、專業(yè)人才建設(shè)、專業(yè)水平提升、科學規(guī)范管理等方面的能力，實現(xiàn)組織的自我管理與獨立發(fā)展。

(五)地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的配套機制構(gòu)建

地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的運行需要一系列保障機制。應(yīng)當以過程為主線，從供給側(cè)改革過程中所涉及的供給選擇與決策、供給激勵與監(jiān)督、績效評估與法律保障等方面，加強供給側(cè)改革配套機制的構(gòu)建，以期為改革創(chuàng)造良好的保障條件。

第一，構(gòu)建供給選擇與決策保障機制。公共服務(wù)的供給對象是公眾，最終目標是滿足公眾需求。因此，應(yīng)當構(gòu)建以公眾需求為導(dǎo)向的，科學、民主的公共服務(wù)供給選擇與決策保障機制。首先，應(yīng)當從建立公眾需求調(diào)查體系、完善公眾需求表達渠道、拓寬公共服務(wù)范圍與規(guī)模、健全供給主體選擇機制等方面，構(gòu)建公共服務(wù)供給項目與供給主體的民主選擇機制；其次，應(yīng)當從轉(zhuǎn)變地方政府供給決策觀念、加強地方政府供給決策責任機制構(gòu)建、完善政府部門供給決策咨詢機制等方面，構(gòu)建地方政府公共服務(wù)的科學決策機制；再次，還應(yīng)當通過運用現(xiàn)代化信息技術(shù)，打造現(xiàn)代化決策信息系統(tǒng)，更加準確、全面地收集、交流、傳遞和存儲公共服務(wù)項目的相關(guān)信息。

第二，構(gòu)建供給激勵與監(jiān)督保障機制。對供給主體的激勵與監(jiān)督，既是對公共服務(wù)供給主體的激勵與約束，也是地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要推動力量。首先，地方政府應(yīng)當不斷建立健全市場營利組織和社會組織的準入制度、公共財政預(yù)算體制制度、信息公開制度、供給主體信譽保障制度等相關(guān)制度，為公共服務(wù)供給主體提供運作保障；其次，應(yīng)該從問責主體的培養(yǎng)、問責程序的規(guī)范以及問責標準的統(tǒng)一等方面，加快完善地方政府公共服務(wù)問責體系；再次，除政府部門直接監(jiān)督外，還應(yīng)當建立健全社會公眾及媒體監(jiān)督機制及第三方監(jiān)督機制，對供給過程進行全方位監(jiān)督。

第三，構(gòu)建績效評估與法律保障機制。公共服務(wù)的績效評估是動態(tài)檢驗政府行為結(jié)果與預(yù)期目標偏離程度的重要手段，公共服務(wù)的法律機制是公共服務(wù)供給側(cè)改革的運行保障，二者缺一不可。一方面，應(yīng)當從構(gòu)建科學合理的標準化評估體系、成立專門性評估機構(gòu)、建立績效評估網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)等方面，不斷完善公共服務(wù)績效評估機制；另一方面，還應(yīng)當加強完善地方政府公共服務(wù)立法，突出地方性立法重點，提高地方性立法的針對性與系統(tǒng)性，提升地方立法的科學、民主水平。此外，地方公共服務(wù)的法律體系建設(shè)，還應(yīng)當不斷強化對立法的監(jiān)督與制約機制，以保障地方公共服務(wù)法律體系的公共性。

[1] 翟秋陽，崔光勝.我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究[J].求實，2015，(7)：52.

[2] 顧戛良.以民為本 建設(shè)公共服務(wù)型政府[J].內(nèi)蒙古社會科學：漢文版，2004，(5)：34.

[3] 蔣牧宸.地方政府公共服務(wù)供給機制改革研究[D].武漢：武漢大學博士學位論文，2014:116-125.

〔責任編輯：王華薇〕

SupplySideReformofLocalGovernmentPublicService

Gao Hai-hong

(School of Political Science， University of Jinan，Jinan 250022,China)

As an important national component, local government carries the function of public service and is regarded as the core reflection and basis of national public service. With the progress and change of public needs, the conflict between public service supply and demand has been increasingly fierce, bringing new challenge to local government public service. It is an innovative method to realize supply-demand equilibrium of public service and increase public service efficiency by introducing supply side reform into field of local government public service and starting reform from supply side to demand side.The key of supply side referom of local governmental public service is to define value orientation and position of supplying subject, to rely on sound operation and practical action as basis, to improve resource allocation, ajust supply structure, increase supplying capacity of supply subject based on socio-market mechanism, to build a multi-supply mechanism among government, market and society, to improve supporting mechanism of supply side reform, to force supply-demand balance using supply side reform, so as to realize double implementation of both supply and demand.

Local government; Public service; Supply side reform

2017-05-11

2013年教育部人文社會科學研究項目“政府購買服務(wù)視角下的社會組織發(fā)展研究”(13YJC810005)、2014年山東省社會科學規(guī)劃項目“習近平關(guān)于促進社會公平正義 增進人民福祉重要論述研究”(14CXJJ20)、2013年山東省社會科學規(guī)劃項目“生態(tài)文明視野下環(huán)境沖突的協(xié)同治理研究”(13CZZJ01)階段性成果

高海虹(1974—)，女，山東青島人，副教授，社會學博士，從事政治社會學研究。

D63-3

A

1000-8594(2017)06-0168-06