李 衛(wèi) 華

(華東政法大學 科學研究院，上海 201620)

慈善組織的公共責任與信息公開

李 衛(wèi) 華

(華東政法大學 科學研究院，上海 201620)

慈善是一種公共責任，慈善組織以公眾的普遍參與和信任為運行基礎，其運轉邏輯是“取之于民、用之于民”，以實現社會公益為價值目標。慈善組織的公益性決定了其基本信息、財務信息、活動信息等都屬于公共信息，都應當向所有社會成員公開，而不是僅僅向捐贈人公開，即社會公眾與慈善組織具有信息公開的權利義務關系，社會公眾應當享有對慈善組織的信息請求權。慈善組織信息公開的目的是讓公眾了解、理解慈善組織的公益性，并促進慈善組織的健康運行。因而慈善組織的信息公開最重要的是可得性，即公眾可以很便捷地獲悉這些信息，并且很輕松地通過這些信息判斷該組織的公益性，而政府對慈善組織的信息公開負有監(jiān)管職責。

慈善組織；信息公開；公益性；公共責任；可得性

近年來，不斷涌現的慈善門事件，如中國紅十字會的“郭美美事件”、中華慈善總會的“尚德詐捐門”、中國青少年發(fā)展基金會的“中非希望工程”等，逐漸觸及人們對慈善組織的信任底線。面對公眾質疑和公信力的急劇降低，慈善組織最好的回應只能是信息公開，即最大程度地公開捐贈信息、財務信息與活動信息等慈善信息。通過信息公開來化解公眾質疑，回報捐贈人的善舉，當然也更好地弘揚慈善的公益理念。

一、慈善是一種不可或缺的公共責任

慈善在英文中有兩個對應的詞：一個是“philanthropy”，由兩個希臘語詞根構成。詞根“phil”意為“l(fā)ove”、愛，詞根“anthrop”意為“人”；再加上名詞后綴“y”，“philanthropy”的原意就是“人的愛”。另一個是英文詞匯“charity”，該詞源于拉丁文，本意也是“愛”“給予”的意思。這與漢語中慈善的意思是一致的。許慎在《說文解字》中對“慈善”一詞的注解是：“慈，愛也”，“善，吉也”；《現代漢語詞典》對“慈善”的解釋是：“對人關懷，富有同情心”[1]。

在西方，慈善是人們向善的責任和精神寄托，也是人們履行社會責任的重要方式。慈善思想根源于基督教的“原罪”與“救贖”觀念。人生而有罪，每個人都要用一生的勞作和對他人的博愛為自己贖罪，以求死后靈魂得到安寧并升入天堂。在我國，慈善文化的核心是“仁善”?？鬃悠谂巍叭瞬华氂H其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所言”(《禮記·禮運》)的大同世界；孟子則向往“出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦”(《孟子·滕文公上》)的和諧社會。實際上，中國傳統(tǒng)的“老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼”和“窮則獨善其身，達則兼濟天下”的家國情懷，與西方的“愛人如己”“十一奉獻”情懷，具有相同的精神內涵。意即，慈善是一種公共責任，每一個社會成員都有責任向社會奉獻自己的力量，每一個人都應該盡其所能幫助需要幫助的人。

在慈善責任的實施主體方面，我國和西方稍有不同。西方社會長期以來形成了“小政府、大社會”的觀念，慈善事業(yè)具有更強的社會性和組織性，包含慈善組織在內的非營利組織成為與政府、企業(yè)并列的對社會財富和資源進行再分配的第三部門，也成為西方社會公共治理的主體。以美國為例，2005年有各類基金會7.1萬家，資產總額約5 506億美元；各類非營利機構(包括慈善服務機構)約170萬個，總資產占美國經濟的5%[2]。而在我國，由于長期的“強國家、弱社會”格局在一定程度上抑制了慈善組織的發(fā)展，慈善的社會化程度相對較弱，主要是由政府擔負推動慈善發(fā)展的重任。這種傳統(tǒng)自古有之，據《周禮·地官》記載，周王在中央行政官職中設立地官司徒，以助其教化國民、安定天下，“以保息六養(yǎng)萬民：一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振(賑)窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富”，即關愛兒童、老有所養(yǎng)、救濟窮困、撫恤貧苦、優(yōu)待殘疾、安撫富人，這些內容恰恰正是現代慈善概念的具體內容。

改革開放以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立與社會轉型，貧富分化、城鄉(xiāng)分化現象開始出現并不斷加劇。不同階層、不同群體間財富和資源的占有量日益懸殊，新的弱勢群體出現，廣大民眾對社會財富再分配的欲望日漸強烈。同時，城鎮(zhèn)化、人口老齡化現象更加劇了地域公平、代際公平、教育公平、醫(yī)療公平等領域的問題。這些需求對以政府供給為主的社會福利機制帶來了很大的財政壓力，也促使人們尋求更多的力量和途徑加以應對。于是，發(fā)展慈善事業(yè)、扶持慈善組織成為一個重要突破口。1994年中華慈善總會成立，并在全國各地分設了各級慈善機構。中國慈善信息平臺顯示，全國入駐組織總數已達4 144家，據此推斷，目前我國已有慈善組織超過4 000家[3]。自此，中國的慈善組織在政府主導和支持背景下，逐漸發(fā)展起來。

二、公益性是慈善組織的基本標準

慈善組織以公眾的普遍參與和信任為運行基礎，其核心使命是做公益、扶助弱勢群體、促進社會公平、提高公眾福利。簡單地說，慈善組織的運轉邏輯就是“取之于民、用之于民”，實現社會公益。之所以這樣說，主要是因為慈善組織的資金來源具有公共性。

一般來說，慈善組織的籌資渠道有社會捐贈、政府資助、會員繳納、投資收益、產業(yè)收入、彩票收益等。如果只計算單純的資金來源，政府資助在許多國家都是慈善組織資金來源的重要渠道；除了直接的慈善捐助和發(fā)放補助金以外，稅收優(yōu)惠和購買公共服務也應該計算為政府資助的范疇。薩拉蒙教授所主持的CNP項目的分析數據表明，在25個國家的慈善組織籌資渠道中，政府投入平均占比39%。其中，美國慈善組織資金的政府投入占30%，澳大利亞31%，日本45%，英國47%，法國58%，德國和以色列64%，愛爾蘭和比利時則高達77%[4]197。

至于政府購買的慈善組織的公共服務，往往是志愿者的無償服務，這能否作為政府資助的一部分，需要另當別論。在慈善事業(yè)發(fā)達的國家，公民除了捐款外，志愿服務也是捐贈的一種經常方式，即人們在慈善組織注冊登記，并定期或經常性地通過慈善組織向社會提供志愿服務，以此方式承擔公共責任，履行公民義務。如在美國，13歲以上的人口中有50%以上每周平均志愿服務4個小時[5]。對于這部分被政府購買的公共服務，慈善組織幾乎不需要支付人力成本，而管理成本也非常小。因而這部分政府資助，嚴格意義上應歸類為個人捐贈，政府的購買價格就相當于間接的個人捐贈款項，而不應歸類為政府資助款額。據此，薩拉蒙對25個國家的慈善組織在1995年的收入統(tǒng)計顯示：服務收入、政府投入和私人捐贈平均分別占到總收入的51%、39%和10%。如果志愿者捐贈的時間和勞動價值計入私人捐贈，上述比例則變?yōu)?8.1%、30.5%和41.4%[4]199。這表明，在一些國家，慈善事業(yè)已成為全民參與的一項社會運動，慈善成為每一個社會成員履行公共責任的重要方式。

而私人捐贈一直是慈善組織獲得社會捐款的主要來源[6]。以美國為例，2008年慈善捐贈額計3 076.5億美元，其中個人捐贈為2 292.8億美元，占捐贈總額的75%[2]。美國對個人慈善行為的一項調查表明：幾乎所有人——超過90%以上的受訪者——稱有過捐贈，約有50%以上的受訪者表示捐贈額占其收入的1%左右，有25%的受訪者稱其捐贈額達到其收入的3%及以上[7]。近年來，我國慈善事業(yè)也有了很大發(fā)展，慈善捐贈數額連年增長。如2002年中國公眾和企業(yè)的慈善捐贈款物總額僅12億元，2007年則達223.16億元，占當年GDP的0.09%[8]。2008年慈善捐贈總額達到1 070億元，占GDP的比重上升到0.356%[9]。雖然這些數據與美國等慈善事業(yè)相對成熟的國家還不能相提并論，但對于長期以政府財政支持的中國慈善事業(yè)而言，已經是巨大的飛躍。

因而，慈善資金來源的公共性決定了慈善組織的活動必須具有公益性。慈善組織使用善款必須從事公益活動、必須有利于社會公益；而不能只為特定人員服務，更不能借此牟利斂財。對此，各國法律都進行了明確規(guī)定，要求慈善組織必須遵循公益標準，否則就會被取消慈善組織資格和稅收優(yōu)惠。在英國，公益性標準在慈善法中具有極其重要的地位。一個慈善信托在符合信托設立的基本條件基礎上，還必須滿足公益性的要求。英國慈善委員會在《慈善組織與公共利益》中明確了關于公益性的判定標準：其一，慈善組織的公益性必須是可識別的、客觀的，其在追求其慈善目的時所帶來的利益必須具有公益性。其二，慈善組織的受益人必須是社會公眾或社會公眾的一部分，其受益人或可能受益人必須是足夠多的并且本質上是開放的，對受益的機會限制必須是合法的、適當的、合理的、正當的，而且要求任何私人利益在慈善組織中都必須是附帶的、次要的、從屬性的，慈善組織被要求在其年度報告中，要對其公益性做出評估[10]。美國在《國內稅收條令》和《所得稅條例》中，把慈善目的解釋為：扶貧、教育、宗教、一般社會福利、推進科學發(fā)展、減輕政府負擔、通過特定手段*比如，緩解鄰里緊張關系、消除偏見和歧視、保護法律賦予的人權和公民權利、防止社區(qū)惡化和青少年犯罪等。增進社會福祉等公益目的[11]5。在我國，《公益事業(yè)捐贈法》第3條也明確列舉了公益事業(yè)的范圍，即救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難人群的活動，教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，環(huán)境保護、社會公共設施建設，促進社會發(fā)展、進步的其他社會公共福利事業(yè)；其第5條則明確規(guī)定，捐贈財產的使用，要符合捐贈人的意愿，還要符合公益目的，不得將捐贈財產挪作他用，更不得假借捐贈之名從事營利活動。

三、公眾有權獲知慈善信息

慈善的公益性，決定了公眾有權獲知各種慈善信息。這一點，在我國慈善理論與法律政策要求上不成問題。但在實踐中，我國慈善組織信息公開狀況一直不容樂觀，慈善組織的信息公開意識還非常薄弱。有的人甚至想當然地認為，“做慈善”的目標定位就宣告了其道德制高點，再無需對任何他人、尤其是社會公眾公開有關信息*比如，北京“太陽村”的負責人張淑琴在面對媒體記者關于財務公開的詢問時漠然回應:“我為什么要公開信息？……我是在做慈善事業(yè)，太陽村想公布哪些內容就公布，不想公布的就不公布，跟他們有什么關系!”(參見網易新聞《太陽村的黑白慈善之路》http://focus.news.163.com/09/0606/09/5B467FNT00011SM9_4.html，2017年5月19日最后訪問)。殊不知，“做慈善”的唯一標準是公益；公共利益是否滿足、慈善組織的活動是否符合公益等，只能由公眾判斷，因為“公道自在人心”“平出于公，公出于道”。

在我國多次引爆輿論的慈善事件，如“天價帳篷門”“發(fā)票門”“賣藥門”“農夫山泉一分錢事件”“郭美美事件”“嫣然天使基金風波”“夏天向海南捐棉被事件”“捐出的面包發(fā)霉”等，之所以成為一時的輿論熱點，大多是因信息不透明而引發(fā)對慈善組織的活動是否符合公益的聲討，進而演變?yōu)閷Υ壬平M織的信任危機。比如“郭美美事件”，從2011年至2014年持續(xù)發(fā)酵，紅會多次出面澄清依然無法平息，始終難以消解因一名“小女子炫富”而引發(fā)的有關“慈善”的質疑。這些疑慮和不滿，實際是較長時間以來對慈善組織捐款贈款信息不公開、官僚化行政化色彩濃厚等狀況累積不滿的集中爆發(fā)，以至于難以信任慈善組織能夠真正“善款善用”，甚至懷疑慈善組織是否遵循“人道、博愛、奉獻”精神。歸根結底，我國慈善組織集體面臨的公信力危機，主要是信息不公開、運轉不透明惹的禍。

慈善組織的公益性，決定了其捐贈信息、財務信息、活動信息等都屬于公共信息，應當向所有社會公眾公開，而不是僅僅向捐贈人公開。同時，慈善組織的公益性決定了其開放性，這種開放性包括捐贈者的開放性、服務對象的開放性等。因此，所有社會公眾都是慈善組織的潛在捐贈人，也都有機會成為慈善組織的受益人，當然也都有權利獲知慈善組織的有關信息。當然，公眾要了解慈善組織的相關信息，除了向慈善組織請求提供資料外，也可向登記機關、稅務機關申請慈善組織的登記事項、年度報告、財務報告等信息的公開。有關行政機關也有義務向公眾提供這些信息，這屬于政府信息公開義務的范疇。但這并不能免除慈善組織的信息公開義務，慈善組織負有主動向社會公眾公開其章程、財務信息、活動信息等公共信息的義務，也負有應任何人請求而被動公開信息的義務。

從世界各國情況看，許多國家通過一般法律或專門的慈善立法，要求慈善組織向任何人、所有社會公眾、任意申請人公開相關信息，所有人有權向慈善組織請求獲知慈善信息。在日本，《公益法人認定法》規(guī)定，公益法人應將公司章程、事業(yè)計劃書、收支預算書、財產目錄、社員名簿(包含理事、監(jiān)事、評議員等辦事人員的名簿)及報酬支付標準等文件，備置于主事務所，在其業(yè)務時間內，任何人有權請求查閱這些文件，該組織沒有正當理由不得拒絕[11]232-233。在美國，任何人都有權要求慈善組織提供機構免稅申請的副本、最近三次退稅情況等[12]。在德國，《民法典》第79條規(guī)定，“允許任何人查閱社團登記簿以及社團向初級法院提交的文件。任何人均可要求提供登記副本；經要求，應對副本加以證明”。在我國香港地區(qū)，依據《慈善機構籌款活動最佳安排參考指引》，捐款人及準捐款人有權在提出要求后立即獲得慈善機構章程性文件、最新年報和經審核的財務報表、免稅證明、董事會成員名單等。在英國，只要交付合理的費用，任何人均有權獲得慈善組織的年度賬目和財務報告。

在我國，目前也基本建立了慈善組織信息公開法律制度，確立了慈善組織信息公開的內容、方式、責任等，相關法律規(guī)定主要存在于《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《基金會信息公布辦法》《救災捐贈管理暫行辦法》等法規(guī)中。例如，我國《慈善法》第72條規(guī)定：“慈善組織應當向社會公開組織章程和決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構成員信息以及國務院民政部門要求公開的其他信息。”《公益事業(yè)捐贈法》第22條規(guī)定：“受贈人應當公開接受捐贈的情況和受贈財產的使用、管理情況，接受社會監(jiān)督。”《社會團體登記管理條例》第29條規(guī)定：“社會團體應當向業(yè)務主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關情況，并將有關情況以適當方式向社會公布?！薄痘饡畔⒐嫁k法》規(guī)定：“除年度工作報告外，信息公布義務人公布信息時，可以選擇報刊、廣播、電視或者互聯網作為公布信息的媒體?！蔽覈嚓P法規(guī)中的這些規(guī)定，已經為我國慈善組織的信息公開提供了制度框架，使社會公眾在要求有關慈善組織公開有關信息方面有法可依。

然而稍顯遺憾的是，我國慈善組織信息公開制度卻沒有關于公眾慈善信息獲悉權的宣示性規(guī)定。在我國《慈善法》中，第六章是關于慈善信息公開的專門規(guī)定，共有8條。其中第69條、第70條是關于政府部門在慈善信息公開領域的職責規(guī)定，第71條至第76條是關于慈善組織的信息公開義務規(guī)定。無論是《慈善法》還是其他相關規(guī)定，都沒有明確規(guī)定公眾向慈善組織獲悉慈善信息是一項權利。而在日本、美國、英國、德國、中國香港地區(qū)等國家和地區(qū)的慈善法律制度中，都非常明確地規(guī)定了公眾的慈善信息獲悉權，即公眾中的任何成員均對獲得慈善組織的年度賬目和財務報告享有權利。在一定意義上說，慈善信息獲悉權，是許多國家和地區(qū)慈善組織信息公開制度的法理基礎。從人權角度看，“在現代社會里，用法律的形式與手段將人應當享有的權利明確規(guī)定下來，是人權形態(tài)中的一種具體的、明確的，并最能得到實現的人權”[13]。在公法領域，法律上有利于個體的規(guī)定，是且僅是一種法律上的事實，不能認為由此確立了個體的公法權利。公法權利的成立，必須以立法者有讓公共組織服務于個人的明確目的為前提，并且這一立法目的必須有專門措辭在法律條文中明確表達出來。所以，“確認公法主體權利的根據，只能是法律文件中的有關規(guī)定”[14]。常言道：“名不正則言不順，言不順則事不成”，沒有關于公眾慈善信息獲悉權利的規(guī)定，公眾是否可以向慈善組織要求獲知相關信息？若獲知相關信息不能達成則如何救濟？這些問題是我國現有慈善組織信息公開制度存在的漏洞，有待彌補。

四、慈善組織信息公開的基本范圍

歸納當今世界有關國家對慈善組織信息公開的要求，慈善組織需公開的信息主要有三類，即慈善組織的基本信息、財務信息和活動信息。對慈善組織而言，無論是哪類信息的公開，其核心目的都是圍繞公益性，都有利于公眾通過這些信息來判斷該慈善組織的公益性，判斷該慈善組織是否正確使用了捐贈、是否真正做了公益活動等。具體如下：

第一類，慈善組織的基本信息。包括組織信息，如慈善組織的章程、組織架構、內部管理規(guī)定等；管理信息，如慈善組織的理事、監(jiān)事名單及從慈善組織領取薪金或津貼的數額、工作人員名冊及其薪酬總額等；服務信息，如慈善項目的具體操作辦法、受益人種類、范圍及遴選辦法、程序等。例如，《日本公益法人認定法》就明確規(guī)定此類組織性信息，要求公益組織必須在主營業(yè)場所公示相關組織信息；如果索取者要求，還要提供副本。在我國，國務院2014年年底公布的《關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》明確要求：“慈善組織應向社會公開組織章程、組織機構代碼、登記證書號碼、負責人信息、年度工作報告、經審計的財務會計報告和開展募捐、接受捐贈、捐贈款物使用、慈善項目實施、資產保值增值等情況以及依法應當公開的其他信息?！惫_此類信息，有利于公眾判斷慈善組織的具體目標、公共服務內容、受益人群定位，以及判斷該組織的籌款是否偏離公益、是否成為管理者的營利工具等。

第二類，財務信息。具體包括獲捐收入、成本核算、資產負債、現金流量、關聯交易等。通過財務信息的披露，可以使公眾了解慈善組織的收支狀況和會計信息，更容易判斷慈善組織是否遵循公益準則。財務信息是慈善組織公開信息的重中之重，也是我國慈善組織負面新聞纏身的癥結所在。

從世界各國慈善組織財務信息公開的情況看，英國是最早頒布慈善會計準則的國家，對慈善組織的財務信息有全面而且具有強制性和可操作性的規(guī)定，值得我國借鑒。英國慈善組織的信息披露有兩部分：一是法定公開信息；二是自愿公開信息。其法定公開信息主要有受托人年度報告、資產負債表、財務活動表、現金流量表、報表附注等，其報表附注特別要求成本、支出信息的公開，因而是信息披露的重要內容；自愿公開信息主要有匯總財務報表與簡要財務信息。另外，英國慈善組織還有其他需要公開的信息，如與關聯方交易、受托人費用、員工成本與薪酬、審計與咨詢費用等[15]。在美國，相關法律規(guī)定了慈善服務組織和基金會必須向政府稅務部門提交財務和活動狀況的年度報表。報表中必須反映機構資產、收入、支出以及工作人員薪金情況，包括機構收入最高前5名工作人員名單、支付最高的前5名合同商名單、籌款花費，以及與所有董事會成員有關的金融交易記錄等；報表中還要記載本年度的所有資助款項。英美等國的相關做法對我國慈善組織會計信息披露制度最大的借鑒意義，那就是慈善組織財務信息公開必須具有具體性、規(guī)范性和可操作性。

比較而言，當前我國慈善組織的財務信息披露狀況很不盡如人意。在2010年我國捐贈收入前15名的公募基金會中，僅有7家公開了財務信息；在捐贈收入前10名的非公募基金會中，僅有2家公開了相當簡潔的年報摘要，且無完整的財務報表及基金會年度報告[15]。

第三類，活動信息。即慈善組織開展的募捐活動、慈善活動、資助項目等的具體信息，具體包括募捐時間、獲捐總額、捐贈者名單、慈善項目實施時間、捐款使用信息、受益人名單等。此類信息的公開，有利于公眾了解慈善組織是否嚴格按照捐贈人的意愿，使用捐款從事公益活動，以及是否使捐款及時、有效地發(fā)揮了公益作用。關于此類活動信息的公開，我國臺灣地區(qū)的做法值得借鑒。依據臺灣地區(qū)《公益勸募條例》第18條，勸募團體在活動結束后30日內，應將捐贈人的捐贈資料、勸募活動所得及收支報告予以公告并公開征信，同時報主管機關備案。在我國，國務院2014年公布的《關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》也有相關規(guī)定：慈善組織應及時地向社會公眾公開款物募集情況，應及時向社會公眾公開慈善項目運作、受贈款物的使用情況。因而，關于慈善活動的相關信息，慈善組織也應主動、及時地向社會公眾公開。

五、慈善組織公開信息的可得性

從根本上看，慈善組織信息公開的受眾是社會公眾，信息公開的目的是讓公眾了解、理解慈善組織的公益性。因而，慈善組織的信息公開，最重要的是可得性，即公眾可以很便捷地獲悉這些信息、并且很輕松地通過這些信息做出判斷。要做到這一點，有兩個方面值得注意：

一是公眾可以便捷地獲得慈善組織公開的信息。為了使公眾更容易獲得慈善組織的相關信息，其信息公開途徑應該多樣化，如運營辦公場所、主管部門、慈善組織自己的網站，專司發(fā)布慈善組織信息的公益網站、公共媒體等；其中最便捷的途徑是網絡，公眾通過互聯網查閱相關信息是最便利、最有效的方式?！吨袊壬仆该鲌蟾?2011)》也表明，89%的公眾獲取慈善信息的途徑是網絡，61%的公眾通過電視廣播獲得慈善信息[16]。

從世界各國的相關做法與有益經驗看，獨立的第三方機構發(fā)布信息更加有效和可信。在美國，已經形成了專門針對慈善組織提供信息服務、財務評估的非營利組織。公眾除了通過各慈善組織的官網獲知其年度報告和財務報告外，還可以從第三方機構獲得。例如，指南星(Guide Star)是一家非營利機構，為近200萬家公益組織發(fā)布財務報告；慈善導航(Charity Navigator)是一個慈善機構評價網站，對接受社會捐助金額超過50萬美元的慈善機構進行財政狀況評價。這些第三方機構能夠幫助社會公眾及時、便捷地獲得慈善信息，客觀、公正地評估各大基金會，幫助公眾了解和比較慈善組織的工作績效和誠信度，指導人們更有效地做慈善。

在我國，《基金會信息公布辦法》也要求信息公布義務人在公布信息時，可以選擇報刊、廣播、電視或者互聯網作為公布信息的媒體。國務院2014年發(fā)布的《關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》也明確要求慈善組織應通過互聯網公布信息，通過自身官方網站或民政部門認可的信息網站進行信息發(fā)布?？傊谛畔l(fā)布成本、公眾查詢便捷以及公信力的考量，建立統(tǒng)一的慈善組織信息發(fā)布平臺已成為各國慈善組織管理的潮流性趨勢。

然而，時至今日，通過網絡公布信息的途徑還沒有得到充分發(fā)揮，以中國青少年發(fā)展基金會為例，其官網首先是捐款平臺；其次是新聞宣傳平臺，而且捐款通道和新聞宣傳占據了首頁的主要版面；最后才是信息公開平臺。只有在“請監(jiān)督我們”的分頁中，才找到年度報告、審計報告、年審報告等信息公開內容。當前，我國公益慈善信息平臺建設存在很多問題，除了硬件投入不足、軟件開發(fā)能力落后、專業(yè)人才缺乏等問題外，還突出存在以下問題：公益慈善信息公開的權威標準依舊缺乏、信息公開工作獎懲機制執(zhí)行不力；慈善組織間透明化程度差距較大、信息化成本高昂，重復建設嚴重；公眾對公益慈善的關注更加專業(yè)、普遍通過新媒體進行問責、組織信息公開與公眾信息接收之間存在鴻溝[17]。這些問題，都亟須盡快解決。

二是公眾可以輕松地理解慈善組織公開的信息。即慈善組織公布的信息應該盡量詳盡、具體、直白，讓公眾很容易看懂、理解，而不是只有專業(yè)人員、并需要查找很多輔助資料才能看懂的專業(yè)報表。對于這一點，仍以中國青少年發(fā)展基金會為例，在官網上“請監(jiān)督我們”的鏈接中逐一公布了財務報告、審計報告、評估報告、年檢公告、年度工作報告等，從形式到內容上都比較完備。而且，根據中國慈善透明報告，中國青少年發(fā)展基金會的信息公開活動屬于比較規(guī)范的。但是，打開中國青少年發(fā)展基金會“2016年上半年財務報告”，在捐贈收入表中，只有以項目為分類的捐贈收入總額信息；而對于捐贈的來源，個人捐贈還是企業(yè)捐贈，網絡捐贈還是現場捐贈，捐贈人的地域、行業(yè)、職業(yè)、年齡等分布情況，根本沒有任何信息展示。另外，在成本費用明細表中，其日常管理及服務費用中只是公布了幾項費用的總額，如業(yè)務活動成本、管理費用、籌資費用等；卻沒有任何分項，比如，有多少管理人員、薪酬多少、辦公場所租金多少、辦公用品多少、交通費用多少、通信費用多少等，都沒有任何信息。人們不禁要問，這種以百萬、千萬、億為單位的財務報告，是主要為了履行法律規(guī)定的信息公開義務呢？還是真的是為了公眾“監(jiān)督我們”呢？答案不言自明。

六、政府對慈善組織信息公開負有監(jiān)管職責

政府對慈善組織的信息公開負有監(jiān)管職責。之所以這樣說，一方面是因為慈善活動具有公益性，國家借此給予慈善組織稅收優(yōu)惠、資助補貼、政府購買服務。這些稅收優(yōu)惠和促進措施，既影響到國家的稅收利益，也涉及市場主體相互的競爭關系，因此政府有必要介入監(jiān)管以確保慈善活動的公益性。另一方面，政府監(jiān)管也可防范慈善組織淪落為控制人的謀利工具。慈善活動的應然追求是造福天下、幫助陷入困境的人，但慈善組織的實際控制者是天然具有謀利傾向的“經濟人”，如果其活動缺乏有效的監(jiān)督，慈善組織也可能淪為個人藏私之利器。

許多國家在慈善法律制度中，基本都確立了政府對慈善組織從設立、運作直至終止全過程的監(jiān)管職責。在英國，1860年就設立的慈善委員會專門負責英格蘭和威爾士地區(qū)慈善組織的注冊和監(jiān)管工作。在日本，《特定非營利活動促進法》第2條規(guī)定，特定非營利活動不得以推廣、支持或反對某一政治主張為目的，不得以推舉、支持或反對某一公職的某個候選人(包括將來的候選人)、某一個公職人員或者某個政黨為目的。在德國，依據《民法典》第87條的規(guī)定，主管行政機關有權撤銷不能完成目標或其目標完成會危害公共利益的基金會法人。在我國，慈善法也明確規(guī)定了政府對慈善組織的監(jiān)管職責，主要包括慈善組織的注冊登記、審核公開募捐資格、對公開募捐活動進行備案、對慈善信托進行備案、審核稅收優(yōu)惠、檢查、評估慈善活動、監(jiān)督慈善組織清算等。

政府對慈善組織信息公開的監(jiān)管，是對慈善組織信息公開行為的約束和規(guī)范，有權糾正和處罰未依法履行信息公開義務的慈善組織。我國《慈善法》第95條規(guī)定：慈善組織“未依法履行信息公開義務的，由民政部門予以警告、責令限期改正；逾期不改正的，限期停止活動；情節(jié)嚴重的，吊銷登記證書”。我國《基金會管理條例》也規(guī)定，基金會未履行信息公布義務或者公布虛假信息的，“由登記管理機關給予警告、責令停止活動；情節(jié)嚴重的，可以撤銷登記?！币蚨?，對情節(jié)輕微的違反信息公開制度的行為，予以糾正；對嚴重者，可以吊銷等級證書，取消其慈善組織資格。

政府對慈善組織信息公開的監(jiān)管，也是政府履行服務職能、促進慈善活動的重要途徑?？h級以上人民政府應當建立慈善信息統(tǒng)計、發(fā)布制度，并由民政部門在統(tǒng)一信息平臺及時向社會公眾公開。當然，政府提供的慈善信息發(fā)布服務并不能免除慈善組織的信息發(fā)布義務。

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〔責任編輯：王華薇〕

2017-06-19

國家社科基金重大項目“新時期黨的工作作風與黨群關系研究”(13ZD009)之子課題“改進工作作風密切聯系群眾的法治分析”、國家社科基金一般項目“法治視閾中作風建設常態(tài)化機制研究”(14BDJ040)階段性成果

李衛(wèi)華(1971—)，女，山東菏澤人，法學博士，博士后，教授，從事公眾參與、法治政府、行民交叉訴訟研究。

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