談?dòng)沦t，郭 頌

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，上海 200120)

普惠金融與精準(zhǔn)扶貧政策合力推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

談?dòng)沦t，郭 頌

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，上海 200120)

2015年前后，普惠金融和精準(zhǔn)扶貧成為國(guó)家重點(diǎn)推行的解決“三農(nóng)”問題的重要政策。由于普惠金融的主要受眾群體是農(nóng)戶及貧困人口，精準(zhǔn)扶貧又把金融扶貧作為創(chuàng)新手段，因此二者之間存在天然契合性，但是整合并發(fā)揮二者扶貧的政策合力也非易事。利用普惠金融信貸的資金優(yōu)勢(shì)，參與精準(zhǔn)扶貧中的產(chǎn)業(yè)扶貧等項(xiàng)目，能有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧對(duì)象、小微企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)等四者間的協(xié)同發(fā)展。

普惠金融；精準(zhǔn)扶貧；政策合力；“三農(nóng)”問題；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

作為世界級(jí)難題的貧困問題一直是阻礙全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡的重要因素，也是各國(guó)政府和國(guó)際組織積極努力的工作重點(diǎn)。在我國(guó)，為解決貧困這只全面建設(shè)小康社會(huì)的“攔路虎”，扶貧工作已經(jīng)開展了近三十年。在國(guó)家政策的推動(dòng)及各級(jí)政府和組織大規(guī)模扶貧工作的努力下，7億農(nóng)村貧困人口已大部分?jǐn)[脫貧困?？梢?，我國(guó)扶貧工作取得了巨大的成績(jī)，貧困人口的絕對(duì)數(shù)已大幅下降，但扶貧工作也隨即進(jìn)入減貧成本高、脫貧難度大以及農(nóng)民返貧比例高的攻堅(jiān)時(shí)期。

在“十三五”規(guī)劃下，扶貧工作成為第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)。2015年頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確提出到2020年實(shí)現(xiàn)讓7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標(biāo)，并提出堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧和加大金融扶貧的戰(zhàn)略政策。在該政策的指引下，以普惠金融和精準(zhǔn)扶貧策略來解決貧困問題迅速成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。

普惠金融與精準(zhǔn)扶貧政策的提出和推行均剛剛起步，如何保持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)性以及金融機(jī)構(gòu)的效益，防止農(nóng)村貸款不良率過高及普惠金融偏農(nóng)和離農(nóng)等問題還亟待解決；同時(shí)，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落地執(zhí)行及績(jī)效考核等問題的探討，還存在不足。因此，兩個(gè)新興政策的融合還存在諸多策略及細(xì)節(jié)問題。如何利用這些政策和策略形成政策扶貧合力，既是地方政府解決“三農(nóng)”問題的重要任務(wù)，也是新形勢(shì)下促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利抓手。

一、普惠金融在農(nóng)村的發(fā)展及存在的問題

“普惠金融”一經(jīng)出現(xiàn)，便受到了世界組織和各國(guó)的積極推崇，其內(nèi)涵和核心思想為解決全球貧困問題提供了一個(gè)行之有效的出口。這對(duì)于中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展無疑也是一個(gè)福音，但是目前普惠金融在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展還未成熟，仍存在不少問題。認(rèn)清這些問題，是推進(jìn)普惠金融解決扶貧問題的必要過程[1]。

(一)普惠金融政策的提出

20世紀(jì)90年代，多次大型國(guó)際會(huì)議及政府首腦會(huì)議均開始提出新千年全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向議題，其中，聯(lián)合國(guó)制定了旨在根除極度貧困和饑餓的千年發(fā)展目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，出現(xiàn)了多種創(chuàng)新性的政策和手段，其中面向低收入人群和特殊群體的小微信貸和微型金融發(fā)展迅速，且備受聯(lián)合國(guó)和各國(guó)政府首腦關(guān)注。在“國(guó)際小額信貸年”的2005年，聯(lián)合國(guó)和世界銀行首次提出“普惠金融”(Inclusive Finance)的概念，隨后逐漸在各國(guó)大力推廣。

改革開放以來，中國(guó)政府采取了卓有成效的金融體系改革舉措，顯著促進(jìn)了金融發(fā)展水平的提高以及金融結(jié)構(gòu)的優(yōu)化[2]。我國(guó)從2006年引入普惠金融的概念，開始發(fā)揮小額信貸和微型金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，但普惠金融作為國(guó)家的重要政策正式提出是在2013年11月十八屆三中全會(huì)上發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干方面重大問題的決定》中。2015年《政府工作報(bào)告》、2016年發(fā)布的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃2016—2020年》以及2015年的G20全球峰會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)普惠金融的發(fā)展，我國(guó)的普惠金融工作也全面鋪開。

聯(lián)合國(guó)提出的普惠金融是以小微信貸和微型金融業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，為社會(huì)低收入人群和特殊群體提供有效金融服務(wù)的體系或機(jī)制。據(jù)此，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃2016—2020年》將普惠金融定義為立足機(jī)會(huì)平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。其服務(wù)的人群包括小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體[3]。由此可見，普惠金融從設(shè)立之初，便注重消除貧困和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，其天然對(duì)接于農(nóng)民脫貧和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三農(nóng)問題”[4]。

(二)農(nóng)村普惠金融發(fā)展過程中存在的問題

1.農(nóng)村普惠金融扶貧資源供給不足。首先，供給不足表現(xiàn)為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及其下設(shè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量少。金融機(jī)構(gòu)由于資本逐利本質(zhì)，其加入普惠金融體系還是要考慮成本收益原則，以可負(fù)擔(dān)的成本提供合適的金融服務(wù)。相較于城市地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)開展普惠金融面臨初設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本與營(yíng)業(yè)收入嚴(yán)重不成比例的問題。農(nóng)村地區(qū)由于人口分散、人均收入低等原因，使得金融機(jī)構(gòu)難以保持盈虧平衡，導(dǎo)致維持商業(yè)信貸的可持續(xù)性難度也極大。因此，由于成本高、收益低、效率及使用度不足，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村設(shè)點(diǎn)經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性和積極性受挫，不斷出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)偏農(nóng)、離農(nóng)等行為。這一點(diǎn)從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也可驗(yàn)證，目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)每萬人的銀行數(shù)和保險(xiǎn)公司數(shù)分別為0.09家和0.11家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市地區(qū)。其次，供給不足表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)類別單一。以往我國(guó)的涉農(nóng)銀行主要包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)商銀行以及郵政儲(chǔ)蓄銀行和農(nóng)村信用社等，其他商業(yè)銀行出于成本收益原則考慮，很少進(jìn)入縣級(jí)以下的農(nóng)村地區(qū)。近年來，在國(guó)家政策支持和財(cái)政扶持下，其他商業(yè)銀行也在尋求合適時(shí)機(jī)進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行以及農(nóng)村金融互助組織等新型金融機(jī)構(gòu)也在成立中，但由于缺乏落地經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相對(duì)而言仍十分單一，這一現(xiàn)狀在貧困以及極度貧困的農(nóng)村地區(qū)更為明顯。最后，供給不足還表現(xiàn)為農(nóng)村地區(qū)金融產(chǎn)品種類少。農(nóng)村信貸產(chǎn)品主要以傳統(tǒng)的存款和貸款產(chǎn)品為主，股票、基金和債券等有價(jià)證券的發(fā)行和買賣以及貴金屬等金融理財(cái)產(chǎn)品的供給均相對(duì)匱乏。

2.農(nóng)村地區(qū)對(duì)于金融服務(wù)的需求不高、意識(shí)不強(qiáng)。在我國(guó)貧困的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民收入來源主要依賴于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖業(yè)。由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，農(nóng)戶的種植生產(chǎn)難以形成規(guī)模效益，當(dāng)遇到惡劣的自然災(zāi)害時(shí)，甚至連基本生活都無法保障。因此，受到收入這一最大因素的限制，農(nóng)村地區(qū)人民普遍缺乏購(gòu)買金融服務(wù)和金融產(chǎn)品的需求。即使在我國(guó)推行普惠金融后，農(nóng)村地區(qū)尤其貧困地區(qū)民眾也缺乏擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿和能力，所以難以形成有效的金融服務(wù)需求。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、教育水平低下等因素的影響，農(nóng)村居民普遍對(duì)金融行業(yè)缺乏基本的認(rèn)識(shí)[5]。具體而言，農(nóng)村地區(qū)人民大多為低教育水平群體，對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)紛繁復(fù)雜的名稱及內(nèi)容形式難以理解，也欠缺風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)接受水平。因此，農(nóng)村地區(qū)人民表現(xiàn)出不敢貸款和不敢購(gòu)買金融產(chǎn)品的狀況[6]。

3.農(nóng)村誠(chéng)信機(jī)制缺乏，不良貸款率偏高。金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)開展普惠金融，經(jīng)常陷入不良貸款率偏高的尷尬境地。落后地區(qū)民眾貸款后出現(xiàn)的非誠(chéng)信行為，一方面是由于教育水平低以及對(duì)征信制度重視不足導(dǎo)致的，農(nóng)民的誠(chéng)信意識(shí)以及信用意識(shí)較差，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)需要花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行貸款回收工作；另一方面，則是由于收入來源不穩(wěn)定以及缺乏借貸抵押品等客觀條件所限。農(nóng)民的收入來源難以保障，甚至要“靠天吃飯”，發(fā)生欠款行為的概率相對(duì)更高。加之農(nóng)村貸款可抵押擔(dān)保物的范圍狹窄，抵押擔(dān)保的審批制度不完善等也助推了不良貸款率攀升。金融機(jī)構(gòu)“費(fèi)力不討好”，甚至損失慘重，從而逐步撤出農(nóng)村地區(qū)。因此，不良貸款率偏高這一問題進(jìn)一步加重了金融機(jī)構(gòu)扶貧資源供給不足和金融服務(wù)需求不足的問題。

二、精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村的實(shí)施效果

在新千年全球消除貧困的國(guó)際發(fā)展計(jì)劃背景下，我國(guó)適時(shí)提出“精準(zhǔn)扶貧”政策，既是對(duì)過去扶貧政策的總結(jié)和認(rèn)可，也是我國(guó)新時(shí)期全面消除貧困的戰(zhàn)略性舉措，這一政策能否有效、切實(shí)落地，影響深遠(yuǎn)。

(一)精準(zhǔn)扶貧政策的提出

2013年，習(xí)近平主席在湖南考察時(shí)提出，扶貧工作應(yīng)實(shí)事求是、因地制宜、精準(zhǔn)扶貧。隨后“精準(zhǔn)扶貧”的思想指導(dǎo)逐步成形，形成詳細(xì)的頂層設(shè)計(jì)和具體工作模式。2015年1月，“精準(zhǔn)扶貧”首次在云南開始試點(diǎn)，之后在湖南、貴州等多地開始實(shí)施。2015年11月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，將精準(zhǔn)扶貧作為我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作的基本方針，并提出確保到2020年實(shí)現(xiàn)7000多萬農(nóng)村貧困人口脫貧目標(biāo)。在新政策下，扶貧工作從大規(guī)模扶貧轉(zhuǎn)換為專項(xiàng)扶貧、精準(zhǔn)扶貧，由地區(qū)和區(qū)域?qū)用娴姆鲐毜睫r(nóng)戶和農(nóng)民個(gè)人層面扶貧。

精準(zhǔn)扶貧具體而言要求“六精準(zhǔn)”，即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。目前，扶持對(duì)象精準(zhǔn)主要通過考核評(píng)分方式對(duì)農(nóng)村貧困戶進(jìn)行識(shí)別，對(duì)低于貧困線的家庭和人口通過識(shí)別致貧原因制定精準(zhǔn)扶貧的扶貧策略。項(xiàng)目安排精準(zhǔn)體現(xiàn)在不同的省份或地區(qū)確定了不同的扶貧項(xiàng)目。例如，甘肅、安徽、寧夏、山西、河北、青海等6個(gè)省區(qū)實(shí)施了光伏等產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目；貴州開展了廣告扶貧項(xiàng)目；湖北等地實(shí)施了小水電扶貧項(xiàng)目。此外，還有不少貧困地區(qū)實(shí)施了傳統(tǒng)的教育扶貧以及新型的電商扶貧、金融扶貧等方式。

目前，我國(guó)大部分貧困地區(qū)正在進(jìn)行或已經(jīng)完成精準(zhǔn)扶貧的扶貧對(duì)象精準(zhǔn)的步驟，并據(jù)此推行了建檔立卡工作，使精準(zhǔn)扶貧工作落地、執(zhí)行、檢查有據(jù)可查，提高了扶貧政策的針對(duì)性和有效性。雖然農(nóng)村扶貧工作已經(jīng)從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變，但農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策仍存在一些難題和問題。

(二)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中存在的問題

1.精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的識(shí)別方式不夠完善。目前，多數(shù)精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)區(qū)主要依據(jù)國(guó)家制定的扶貧識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)村走訪和調(diào)查，確定扶貧范圍。然后根據(jù)群眾評(píng)議、入戶調(diào)查等手段明確識(shí)別精準(zhǔn)扶貧對(duì)象。識(shí)別出的扶貧對(duì)象還需要進(jìn)行公告公示、抽查檢驗(yàn)等。其中，國(guó)家制定的扶貧識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)主要基于農(nóng)民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，并限定幾種特殊情況，如吃、穿、住房以及教育和醫(yī)療等情況要求。這樣的識(shí)別方式存在以下三個(gè)問題：首先，獲取所有農(nóng)戶的真實(shí)收入數(shù)據(jù)很難，并且真實(shí)收入數(shù)據(jù)與貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比是難以做到的。這主要是由于農(nóng)村地區(qū)民眾普遍沒有穩(wěn)定收入來源，難以有根據(jù)地查詢到真實(shí)收入，而由農(nóng)戶自身申報(bào)收入又存在低報(bào)、謊報(bào)的情況；同時(shí)某些貧困地區(qū)可能是普遍貧困或均等貧困的情況，按照規(guī)?？刂?、指標(biāo)計(jì)算得分確定的扶貧對(duì)象，可能只是相對(duì)較為貧困人口，但通過建檔立卡工作后一經(jīng)確定便是至少三年，導(dǎo)致貧困人口相對(duì)固化。因此，由于缺乏科學(xué)的瞄準(zhǔn)機(jī)制以及出于識(shí)別成本的考量，精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的人口底數(shù)難以摸清，存在選擇性確定貧困對(duì)象的問題。其次，貧困地區(qū)民眾對(duì)于精準(zhǔn)扶貧和建檔立卡等工作的理解和參與不夠。部分民眾對(duì)于貧困人口的確定以及公告公示漠不關(guān)心，以至于群眾評(píng)議、公示等環(huán)節(jié)流于形式，甚至存在賄賂、拉攏等行為。最后，扶貧對(duì)象的確定如果僅依靠人均純收入這一核心指標(biāo)的話，難免會(huì)使得部分懶惰和不務(wù)正業(yè)致貧的民眾輕松獲得政府精準(zhǔn)扶貧資金。

2.精準(zhǔn)安排扶貧項(xiàng)目和資金使用阻力大。精準(zhǔn)扶貧政策要求項(xiàng)目安排和資金使用精準(zhǔn)化，要求各地扶貧工作者根據(jù)貧困戶不同的致貧原因制定具體的扶貧措施，但在實(shí)際執(zhí)行中，因村制宜和因戶制宜的扶貧措施很少出現(xiàn)，更多的是無論什么原因致貧，均給予一定的資金或項(xiàng)目補(bǔ)助。這主要是由于分析致貧原因并有針對(duì)性地制訂具體扶持計(jì)劃會(huì)導(dǎo)致扶貧成本大幅上升，以及具體扶貧計(jì)劃實(shí)施需要農(nóng)戶配合程度高、政府其他部門支持力度大等因素導(dǎo)致。這些現(xiàn)實(shí)局限性，使得政策要求的個(gè)體性和特殊差異性難以實(shí)現(xiàn)。另外，精準(zhǔn)使用和分配資金的難度和阻力也很大，這主要是由于普遍貧困地區(qū)民眾的貧困差異不大，識(shí)別出的扶貧對(duì)象對(duì)于扶貧金額不均等的現(xiàn)狀會(huì)難以理解，以及未識(shí)別出的扶貧對(duì)象可能會(huì)對(duì)扶貧對(duì)象不信服，甚至?xí)M(jìn)一步引發(fā)群眾上訪行為以及威脅領(lǐng)導(dǎo)干部等影響社會(huì)治安的行為，于是出現(xiàn)扶貧資金使用難以實(shí)現(xiàn)差異化和精準(zhǔn)化。

3.地區(qū)間差異影響精準(zhǔn)扶貧成效。全國(guó)范圍內(nèi)存在自然條件、地理特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及思想意識(shí)和人口素質(zhì)等方面的先天差異性，精準(zhǔn)扶貧根據(jù)地區(qū)差異制定區(qū)別性的精準(zhǔn)扶貧政策和策略才符合精準(zhǔn)扶貧的主旨要求。但在實(shí)際執(zhí)行中，目前東中西部地區(qū)均是根據(jù)貧困地區(qū)人均純收入基線等標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別扶貧對(duì)象和執(zhí)行扶貧工作。在此標(biāo)準(zhǔn)下，東部地區(qū)由于相對(duì)貧困人口數(shù)較少，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧到村、到戶、到人的難度相對(duì)較??；中西部地區(qū)目前仍多是連片、區(qū)域化的貧困地區(qū)，因此實(shí)施精準(zhǔn)扶貧任務(wù)艱巨、工作繁重，再加上扶貧工作的人、財(cái)、物的投入均較為匱乏，此時(shí)推行從識(shí)別到幫扶再到管理考核全方位的精準(zhǔn)化，必定會(huì)出現(xiàn)工作粗糙甚至形式化的政策弊端。

三、普惠金融與精準(zhǔn)扶貧形成合力才能減少貧困

普惠金融其中一大類受眾群體便是農(nóng)民及貧困人口，而精準(zhǔn)扶貧中也要求進(jìn)行金融扶貧。普惠金融覆蓋面廣，精準(zhǔn)扶貧針對(duì)性強(qiáng)，二者實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)基本一致，我國(guó)“十三五”規(guī)劃指南中也明確提出金融機(jī)構(gòu)在扶貧攻堅(jiān)工作中的重要作用。因此，如何融合這兩個(gè)政策，是當(dāng)前解決貧困問題、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施。具體而言，二者的政策合力應(yīng)從以下兩個(gè)方面體現(xiàn)。

(一)普惠金融支持精準(zhǔn)扶貧

普惠金融以發(fā)展小額信貸和微型金融為主，主要任務(wù)是摒棄傳統(tǒng)金融服務(wù)對(duì)低端人群的金融排斥邏輯，通過培育和發(fā)展多層次、多元化的金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品，為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)客戶之外的農(nóng)民及貧困人群等提供價(jià)格合理、便捷安全的金融服務(wù)。國(guó)際上對(duì)于普惠金融減輕貧困的研究雖然起步較晚，但學(xué)者和機(jī)構(gòu)研究表明，普惠金融擴(kuò)大了金融服務(wù)的可獲得性，能顯著降低國(guó)家層面的收入不平等性，并提高農(nóng)村居民的收入水平，從而發(fā)揮出減貧效應(yīng)。

以往由于貧困人口擁有的資源普遍低于社會(huì)平均水平，傳統(tǒng)的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)基于風(fēng)險(xiǎn)、成本和收益考慮而不愿意向貧困人口提供信貸及其他金融服務(wù)。普惠金融推行后，旨在推廣針對(duì)農(nóng)戶和精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的小微信貸，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)農(nóng)戶和貧困人口進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。普惠金融能夠運(yùn)用金融市場(chǎng)的力量彌補(bǔ)以往扶貧僅依靠國(guó)家專項(xiàng)財(cái)政的單一資金來源，為精準(zhǔn)扶貧工作提供更為充裕的資金。貧困群體不僅能獲得少額的貧困補(bǔ)貼，還增加了獲取高額無息或低息貸款的途徑，從而為貧困地區(qū)民眾實(shí)現(xiàn)成功創(chuàng)業(yè)或創(chuàng)收提供了最重要的資金條件。具體而言，普惠金融提供的較高利率的存款服務(wù)，能吸引更多的貧困地區(qū)民眾增加儲(chǔ)蓄，減少過度消費(fèi)。普惠金融的可擔(dān)保抵押貸款等貸款服務(wù)為貧困地區(qū)農(nóng)民及低收入人群創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了資金，成為這些低收入人群創(chuàng)收、增收最直接的幫助。普惠金融對(duì)貧困群體的信貸約束較低，且國(guó)家政策扶植力度大，例如，國(guó)家的貼息貸款政策針對(duì)農(nóng)村貧困人口貸款可給予利息90%的補(bǔ)貼，從而使得貧困人口的還本付息壓力大大減少。

此外，普惠金融下的互聯(lián)網(wǎng)金融可以集聚城市閑散資金，并通過信息匹配方式直接精準(zhǔn)定位到有資金需求的農(nóng)戶及貧困人口中，然后依靠普惠金融高效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理提高資金投入效率。對(duì)精準(zhǔn)扶貧的支持不僅是提供資金，還包括對(duì)農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)借款風(fēng)險(xiǎn)的管理和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村貧困地區(qū)等，使得精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別、幫扶和成效更突出，這一點(diǎn)從近年來涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)的不斷增多可以得到佐證。目前，我國(guó)涉及農(nóng)村金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)和網(wǎng)貸平臺(tái)有300多家，而且增長(zhǎng)迅速。因此，普惠金融支持精準(zhǔn)扶貧，有助于精準(zhǔn)定位金融扶貧對(duì)象及金融扶貧主體，能解決好“扶持誰”和“誰來扶”以及“如何扶”的問題，對(duì)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、全面建成小康社會(huì)具有重要的戰(zhàn)略意義。

(二)精準(zhǔn)扶貧促進(jìn)普惠金融

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的金融體系為貧困地區(qū)及低收入人群提供金融服務(wù)始終是短板，以精準(zhǔn)扶貧推動(dòng)普惠金融體系建設(shè)，有利于形成服務(wù)各個(gè)層次人群的金融市場(chǎng)，使我國(guó)的金融體系更加完善。從國(guó)際普惠金融來看，當(dāng)普惠金融發(fā)展迅速且成功時(shí)，會(huì)為該國(guó)的金融領(lǐng)域創(chuàng)新帶來新的增長(zhǎng)點(diǎn)，我國(guó)目前普惠金融的發(fā)展主要問題就是商業(yè)可持續(xù)差及農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入率低，而精準(zhǔn)扶貧能有效解決這一問題。具體而言，針對(duì)精準(zhǔn)扶貧識(shí)別出的扶貧對(duì)象，小額信貸和微型金融等普惠金融機(jī)構(gòu)予以重點(diǎn)關(guān)注，并提供針對(duì)性強(qiáng)的金融服務(wù)，例如，國(guó)家財(cái)政提供的貼息貸款服務(wù)。普惠金融機(jī)構(gòu)不僅依靠國(guó)家支持實(shí)現(xiàn)自身收益有保障，還能為精準(zhǔn)扶貧對(duì)象提供創(chuàng)業(yè)增收資金來源。精準(zhǔn)扶貧體系提供的政策和資金保障，將金融機(jī)構(gòu)和貧困農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，從而保證了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的健康穩(wěn)定運(yùn)行，針對(duì)普惠金融機(jī)構(gòu)的小額信貸利率等政策優(yōu)惠還能吸引更多的金融機(jī)構(gòu)入駐農(nóng)村貧困地區(qū)。

另外，我國(guó)的金融體系缺乏系統(tǒng)性和精準(zhǔn)性，精準(zhǔn)扶貧政策可以協(xié)助普惠金融，增加其精準(zhǔn)性，并構(gòu)建全面、系統(tǒng)的普惠金融體系。精準(zhǔn)扶貧要求通過建檔立卡等工作識(shí)別精準(zhǔn)扶貧對(duì)象，金融機(jī)構(gòu)通過共享建檔立卡信息可以彌補(bǔ)貸款無法精準(zhǔn)惠及貧困人口的缺陷，使資金和政策更加精準(zhǔn)地指向貧困農(nóng)戶，從而提高因地制宜、分類實(shí)施扶貧的有效性。

四、普惠金融與精準(zhǔn)扶貧政策形成合力的成功經(jīng)驗(yàn)

在目前實(shí)施較為成功的案例中，“資金互助合作社”是我國(guó)普惠金融和精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的典型模式。例如，四川省作為全國(guó)農(nóng)村改革的試點(diǎn)區(qū)域，2014年后逐漸在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施“資金互助+專業(yè)合作”的新型模式，將信用貸款用于貧困地區(qū)民眾的產(chǎn)業(yè)合作中，既保證了產(chǎn)業(yè)扶貧的資金運(yùn)行，也填補(bǔ)了金融服務(wù)的空缺。河南省從2014年以來大力推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)扶持53個(gè)貧困縣特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的合作模式，通過金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，既深入推動(dòng)扶貧對(duì)象和貧困地區(qū)建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)扶貧模式，又為金融機(jī)構(gòu)拓展了農(nóng)村市場(chǎng)。河南省的不同貧困縣根據(jù)當(dāng)?shù)夭煌r(nóng)產(chǎn)品建設(shè)了不同的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如封丘縣利用樹莓種植建立的樹莓專業(yè)合作社。湖南省湘西自治州2016年開始也同樣采用金融機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)融合的扶貧路線，走出一條“金融機(jī)構(gòu)信貸資金跟著貧困對(duì)象走、貧困對(duì)象跟著有能力參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的人走、能人和貧困對(duì)象跟著產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目走、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目跟著市場(chǎng)走”的新型扶貧道路。

以上的扶貧模式在我國(guó)還有多個(gè)地區(qū)正在實(shí)施開展，簡(jiǎn)單來說，可以認(rèn)為是金融扶貧的“1+N”模式，即通過金融機(jī)構(gòu)的信貸功能發(fā)揮“1”的引導(dǎo)作用，同時(shí)地方政府配合推出“N”的配套措施或政策，使金融資金與項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)、特色服務(wù)等符合當(dāng)?shù)貙傩缘姆鲐殐?nèi)容相結(jié)合，避免以往只對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的簡(jiǎn)單扶貧，采用“造血式”的扶貧方式為扶貧對(duì)象提供了多方位保障，使其敢于創(chuàng)新傳統(tǒng)種植經(jīng)營(yíng)模式，同時(shí)還能打造地方特色產(chǎn)業(yè)或特色服務(wù)，在精準(zhǔn)扶貧的過程中也推進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些扶貧模式是普惠金融與精準(zhǔn)扶貧以及產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新的合作典范，可以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)匦∥⑵髽I(yè)、精準(zhǔn)扶貧對(duì)象和貧困群體、金融機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的同步發(fā)展。

除了這種資金產(chǎn)業(yè)互助合作社以外，還有一些地區(qū)采用新興的互聯(lián)網(wǎng)金融模式。例如，云南省東南部地區(qū)的貧困縣大膽采用“互聯(lián)網(wǎng)金融+現(xiàn)代支付”的模式進(jìn)行金融扶貧，具體而言，依托于農(nóng)村信用社的支付平臺(tái)對(duì)貧困民眾發(fā)放惠農(nóng)卡，集成存款、貸款、銀行投資理財(cái)、網(wǎng)絡(luò)支付等一體化服務(wù)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶借款合同“一次簽訂，一次授信，循環(huán)使用，余額控制，隨用隨貸”的優(yōu)勢(shì)服務(wù)。湖北省的一些縣區(qū)也采用“助融貸”平臺(tái)，將金融服務(wù)延伸至村組，零距離為農(nóng)戶宣傳金融政策、介紹信貸產(chǎn)品、解答金融咨詢。

五、普惠金融與精準(zhǔn)扶貧政策形成合力的配套措施及建議

在當(dāng)前階段，扶貧工作的重心是如何整合政策資源，提高扶貧成效，以解決制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層矛盾。前文提到普惠金融與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的“1+N”模式，但是，僅依靠金融機(jī)構(gòu)和財(cái)政補(bǔ)貼難以實(shí)現(xiàn)扶貧大業(yè)的成功，還需要政府建立相關(guān)的配套措施和配套政策，才能發(fā)揮普惠金融在精準(zhǔn)扶貧工作中的引導(dǎo)作用。具體而言，政府可以從以下四個(gè)方面的配套措施著手努力。

(一)建立農(nóng)村金融征信機(jī)制

加快農(nóng)村征信系統(tǒng)的建設(shè)，改善農(nóng)村信用環(huán)境[7]。征信機(jī)制有利于金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，降低不良貸款率和清收貸款成本，是金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期扶貧的根本保證。根據(jù)《2016年中國(guó)普惠金融專題報(bào)告》顯示，截至2014年年底，企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)接入機(jī)構(gòu)數(shù)分別為1724家和1811家。已超1000家企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)為包括村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、貸款公司等在內(nèi)的小微型金融機(jī)構(gòu)提供系統(tǒng)接入和查詢服務(wù)。但農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)對(duì)征信系統(tǒng)的內(nèi)容及影響了解不足，對(duì)誠(chéng)信意識(shí)的重視不夠的現(xiàn)狀仍十分普遍。因此，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧地區(qū)、對(duì)象等進(jìn)行誠(chéng)信教育，對(duì)金融知識(shí)和征信系統(tǒng)應(yīng)用進(jìn)行宣講。通過系列宣傳活動(dòng)以及必要的模擬實(shí)訓(xùn)等，使廣大農(nóng)戶了解征信機(jī)制和基本金融知識(shí)，以便更好地參與普惠金融和金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等項(xiàng)目中[8]。通過一系列誠(chéng)信宣傳活動(dòng)可以進(jìn)一步輔助扶貧工作開展，通過扶貧與扶智相結(jié)合增強(qiáng)公眾信用意識(shí)，增強(qiáng)扶貧對(duì)象的自我發(fā)展能力。除了建立扶貧對(duì)象的誠(chéng)信征信機(jī)制，還應(yīng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)中小企業(yè)信用檔案建設(shè)，對(duì)不同信用等級(jí)的企業(yè)給予差別貸款利率優(yōu)惠，從而營(yíng)造良好的信用氛圍，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心。

(二)完善精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估和信息管理

普惠金融參與下的精準(zhǔn)扶貧，不再是自上而下的執(zhí)行和補(bǔ)助過程，而是資本運(yùn)作和策略選擇的過程，因此必須關(guān)注績(jī)效評(píng)估和信息管理以及信息披露。精準(zhǔn)扶貧中建立的扶貧對(duì)象建檔立卡工作便是一種信息化的工作方式，目前的建檔立卡工作還處于初步實(shí)施階段，未來應(yīng)進(jìn)一步增加對(duì)建檔立卡數(shù)據(jù)的監(jiān)督、評(píng)估及有效利用，此項(xiàng)工作最終會(huì)對(duì)扶貧工作以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大作用。在精準(zhǔn)扶貧工作中加入績(jī)效評(píng)估和增加必要的數(shù)據(jù)應(yīng)用和監(jiān)測(cè)收集環(huán)節(jié)，建立包括扶貧對(duì)象、扶貧措施、扶貧成效、數(shù)據(jù)分析、績(jī)效考核等多個(gè)功能模塊的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，從而及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，合理分配扶貧資源。

(三)選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的普惠金融和精準(zhǔn)扶貧模式

普惠金融政策的制定要統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜[9]。我國(guó)不同地區(qū)的資源稟賦、土地制度以及農(nóng)村貧困人口的素質(zhì)等因素差異較大，目前全國(guó)已有多個(gè)地區(qū)創(chuàng)新性地實(shí)施了多種普惠金融結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的政策模式，但由于地區(qū)差異性及不同模式的成本收益原則，各地區(qū)應(yīng)選擇適合本地發(fā)展的具體模式，甚至可以根據(jù)本地特色項(xiàng)目自行創(chuàng)新普惠金融結(jié)合精準(zhǔn)扶貧路徑。我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)還存在嚴(yán)重的土地規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，貧困人口自生能力低下，因此需要地方政府的積極引導(dǎo)，發(fā)揮牽頭人的作用，也需要政府出面吸納非政府組織和社會(huì)資本共同扶貧，起到多方共同促進(jìn)商業(yè)化及非商業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)開展普惠金融促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的重要作用，尤其要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，如網(wǎng)絡(luò)銀行、手機(jī)銀行等新型支付工具和手段提高農(nóng)村基礎(chǔ)型金融服務(wù)水平。

(四)利用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)普惠金融和精準(zhǔn)扶貧發(fā)展

普惠金融和精準(zhǔn)扶貧是完全數(shù)字化的，是通過數(shù)據(jù)傳遞和信息反饋明確扶貧對(duì)象的識(shí)別、幫扶過程的實(shí)施和控制。通過數(shù)字化或電子化交易，可以提高普惠金融支持精準(zhǔn)扶貧的水平，同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧建檔立卡完成后產(chǎn)生的信息數(shù)據(jù)庫(kù)也能為金融機(jī)構(gòu)服務(wù)，使金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶的選擇更為明確、更為精準(zhǔn)。數(shù)字技術(shù)具有應(yīng)用廣泛、成本低等優(yōu)勢(shì)，使用當(dāng)前最為流行的智能手機(jī)、移動(dòng)數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)和設(shè)備，能提高各類金融工具和金融產(chǎn)品服務(wù)的使用效率，提高扶貧對(duì)象和小微企業(yè)獲得金融服務(wù)的便捷性和安全性，最終提高扶貧對(duì)象和小微企業(yè)對(duì)金融產(chǎn)品服務(wù)的獲得率和滿意度。

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〔責(zé)任編輯：惠國(guó)琴〕

2017-09-12

談?dòng)沦t(1975—)，男，江蘇武進(jìn)人，副教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，從事公司金融、普惠金融研究；郭頌(1988—)，男，山東淄博人，博士研究生，從事公司金融、普惠金融研究。

F304.1

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1000-8594(2017)06-0099-05