趙 丁

(中國社會科學院研究生院 世界歷史系,北京 102488)

20世紀60年代英國議會關(guān)于殺蟲劑使用和管理的辯論

趙 丁

(中國社會科學院研究生院 世界歷史系,北京 102488)

20世紀60年代以來，特別是美國生物學家雷切爾·卡遜的《寂靜的春天》一書出版以來，人們普遍開始擔憂殺蟲劑對人類、野生動物及生態(tài)環(huán)境的危害。英國議會上下兩院也針對本國殺蟲劑的使用和管理情況進行了大量的辯論。在此過程中，隨著英國質(zhì)疑殺蟲劑安全性的呼聲日漸高漲，以及殺蟲劑使用過程中不斷暴露出的問題，英國政府的殺蟲劑政策逐步發(fā)生改變，在殺蟲劑使用上從單純關(guān)注其經(jīng)濟效益逐漸轉(zhuǎn)為兼顧其對環(huán)境的影響，在殺蟲劑管理上從自愿方案逐漸轉(zhuǎn)向立法控制，但自愿方案并沒有完全被放棄，直到20世紀80年代，英國對殺蟲劑才有比較完善的立法。

殺蟲劑；英國議會；自愿方案；立法管理；環(huán)境

殺蟲劑是一種可以引誘并殺死害蟲的生物殺滅劑。狹義上，殺蟲劑是保護農(nóng)作物的化學品，可以防止農(nóng)作物受到害蟲、真菌和雜草的危害。廣義上，殺蟲劑還用于其他非農(nóng)業(yè)目的。在第二次世界大戰(zhàn)之前，農(nóng)作物蟲害的防治主要是通過物理方法。20世紀40～50年代是化學殺蟲劑時代的開始，此后殺蟲劑的使用量大增。截至20世紀50年代，人們使用的主要是高毒性的含砷殺蟲劑，之后含砷殺蟲劑逐漸被人工合成的有機化合物殺蟲劑(比如有機氯殺蟲劑)所取代。

殺蟲劑的使用對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)作物產(chǎn)量發(fā)揮了巨大作用。1970年，英國自然保護協(xié)會的一名官員寫道：“當社會歷史學家進一步分析過去的四分之一世紀時，他們可能會贊同一種說法，那就是1945年以來殺蟲劑的發(fā)展是人類歷史上的轉(zhuǎn)折點之一?！盵1]可見，殺蟲劑極大地改變了人類社會。然而，在肯定殺蟲劑有益于農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，它對人類、其他物種以及生態(tài)環(huán)境的潛在威脅也不容忽視。

截至20世紀60年代，人們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)殺蟲劑的使用威脅到動物多樣性，尤其對鳥類的繁殖構(gòu)成了危害，因此對使用殺蟲劑開始警覺。1962年，美國生物學家雷切爾·卡遜(Rachel Carson)在《寂靜的春天》(Silent Spring)一書中指出，滴滴涕(DDT)的使用對鳥類的生存構(gòu)成了威脅。她警告說，如果不采取措施禁止滴滴涕的使用，那么在未來的春天人們將無法再聽到鳥類的歌聲?！都澎o的春天》引發(fā)了美國甚至世界各國對殺蟲劑使用的大辯論，“也是在這時，殺蟲劑成為一個政治話題”[2]。20世紀60年代，英國議會兩院對殺蟲劑的使用和管理也進行了大量的辯論，辯論范圍包括使用殺蟲劑的危害性、政府對殺蟲劑的管理等方面。在此過程中，隨著農(nóng)業(yè)化學的發(fā)展和殺蟲劑使用過程中不斷出現(xiàn)問題和事故，英國的殺蟲劑政策逐步發(fā)生著改變。迄今為止，國內(nèi)還很少有人對這個問題進行過專門研究。本文擬對這場辯論的主要內(nèi)容和其影響進行初步分析。

一、關(guān)于殺蟲劑危害性的辯論

針對殺蟲劑的使用和管理，英國議會上下兩院基本上都可分為兩個陣營：一是對殺蟲劑使用的安全性表示擔憂的質(zhì)疑派，這一派議員強調(diào)政府應(yīng)該采取措施控制殺蟲劑的使用；一是支持殺蟲劑使用的支持派，這一派議員認為政府無需采取強制措施控制殺蟲劑的使用。質(zhì)疑派主要由那些具有環(huán)保意識的議員組成。上院中質(zhì)疑派的人數(shù)較多，下院中質(zhì)疑派的人數(shù)相對較少。相應(yīng)地，上院中的辯論較下院激烈，下院對殺蟲劑問題的辯論多數(shù)情況下表現(xiàn)為質(zhì)疑派議員對政府相關(guān)部門議員進行質(zhì)詢?？梢?，下院對殺蟲劑問題的辯論并不充分。這表明，在20世紀60年代的英國，殺蟲劑問題甚至其他環(huán)境問題還未完全成為一個政治議題，這與同時期的美國有所區(qū)別。支持派主要由關(guān)心英國農(nóng)業(yè)利益和化工企業(yè)利益的議員組成。由于英國主管殺蟲劑事務(wù)的政府部門是農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部(以下簡稱農(nóng)業(yè)部)，而農(nóng)業(yè)部的主要任務(wù)是促進本國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的增長，所以在某種程度上，農(nóng)業(yè)部與殺蟲劑生產(chǎn)商的利益存在一致性。這就使得支持派的立場一定程度上得到了農(nóng)業(yè)部的支持，而農(nóng)業(yè)部議員的聲音也基本上可以代表他們的想法。在這種情況下，辯論常常在質(zhì)疑派與農(nóng)業(yè)部議員之間進行，而真正的支持派在60年代關(guān)于殺蟲劑的議會辯論中表現(xiàn)得并不活躍。由此可見，這場辯論實質(zhì)上是由質(zhì)疑派發(fā)起的旨在促使政府改變殺蟲劑政策的辯論。

英國農(nóng)業(yè)部之所以成為殺蟲劑的主管部門，與當時殺蟲劑管理體系的不健全有關(guān)。在20世紀60年代，英國可以管理殺蟲劑事務(wù)的還有內(nèi)政部，但內(nèi)政部僅將殺蟲劑當作一種有毒物質(zhì)對待，而并沒有在意殺蟲劑的特殊性。此外，截至60年代，英國環(huán)境部尚未成立，其他與殺蟲劑事務(wù)相關(guān)的政府部門，比如工業(yè)部和科技部也不會主動干預殺蟲劑產(chǎn)業(yè)和殺蟲劑研究的發(fā)展。1970年，下院在討論環(huán)境污染問題時，一名議員指出了殺蟲劑管理體系的這種缺陷：“農(nóng)業(yè)部在某種程度上負責控制殺蟲劑的使用，但是很難相信它會將環(huán)境作為第一考慮，因為控制殺蟲劑的使用將會減少農(nóng)業(yè)和與農(nóng)業(yè)相關(guān)的工業(yè)產(chǎn)量的增長?？萍疾恳裁媾R同樣的困難?！盵3]因此，在這種管理體系下，殺蟲劑的經(jīng)濟效益得到了過分關(guān)注，而它對環(huán)境的負面影響卻往往被忽視。

20世紀60年代之前，英國已經(jīng)有法案和條例規(guī)范殺蟲劑的使用，但這些法案和條例大多強調(diào)的是如何更好地發(fā)揮殺蟲劑在農(nóng)業(yè)中的作用，而當時之所以有法案和條例規(guī)范殺蟲劑的使用，是因為殺蟲劑屬于有毒物質(zhì)，但只把殺蟲劑等同于一般有毒物質(zhì)。然而，隨著時間的推移和殺蟲劑使用過程中不斷暴露出問題，人們逐漸認識到殺蟲劑與一般有毒物質(zhì)有所不同，開始關(guān)注殺蟲劑對土壤、動植物及生態(tài)環(huán)境的長期影響，并要求政府相關(guān)部門予以進一步規(guī)范。

但是，截至20世紀60年代，殺蟲劑已經(jīng)在農(nóng)業(yè)中發(fā)揮著不可替代的作用，成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)至關(guān)重要的一部分。1961年桑德斯(Sanders)委員會在報告中就指出：“在現(xiàn)代條件下，以農(nóng)民目前的生產(chǎn)水平，保護農(nóng)民的莊稼和家畜，以及養(yǎng)活不斷增長的人口，需要依賴化學品的使用?！盵4]1鑒于此，以農(nóng)業(yè)部為代表的政府部門對殺蟲劑使用總體上持支持態(tài)度，不愿主動立法對殺蟲劑使用進行限制或禁止某些殺蟲劑產(chǎn)品。20世紀60年代以來，特別是《寂靜的春天》出版后，英國關(guān)于殺蟲劑使用的辯論更加激烈。此階段，議會兩院對殺蟲劑危害性的討論主要集中在兩方面：第一，殺蟲劑的使用是否對人體有危害；第二，殺蟲劑的使用是否對野生動物構(gòu)成傷害。

首先，殺蟲劑作為一種有毒化學物質(zhì)，其本身在使用過程中對人體具有危害性這一點毋庸置疑[4]12-14，但問題的關(guān)鍵在于，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用殺蟲劑之后，其有效成分在農(nóng)產(chǎn)品中的殘留是否對人類構(gòu)成危害。這一問題關(guān)乎人們的切身利益，也是大量媒體文章關(guān)注的焦點。在這之前，英國除了在《1955年食品和藥品法案》(Food and Drugs Act，1955)中對砷和鉛在食品中的殘留標準進行規(guī)定之外，并沒有其他法案專門對殺蟲劑有效成分的殘留進行規(guī)定。質(zhì)疑派擔憂殺蟲劑有效成分的殘留對人體存在危害。在上院的一次辯論中，質(zhì)疑派還援引外國的例子，指出美國已經(jīng)立法限制食品中殘留農(nóng)藥的數(shù)值，而新西蘭為了防止黃油和其他物質(zhì)受到滴滴涕的污染，已經(jīng)禁止使用滴滴涕[5]。但農(nóng)業(yè)部方面根據(jù)其任命的咨詢委員會的意見則強調(diào)，并沒有證據(jù)表明殺蟲劑殘留對人類健康形成了威脅，只要合理使用就不會對人類健康造成危害。比如，1967年庫克(Cook)委員會在報告中指出：“在英國的慣常農(nóng)業(yè)行為中，沒有實質(zhì)的證據(jù)表明食用含有有效成分殘留的食品對人造成了危害?！盵6]報告還認為，在目前的知識水平下，由于無法確定一個可以反映殺蟲劑有效成分最大安全殘留水平的準確數(shù)值，所以，當下設(shè)定的標準更多的是基于猜想，而沒有毒理學上的依據(jù)。因此，報告建議在獲取更多的數(shù)據(jù)之后，先嘗試性地對殺蟲劑有效成分殘留進行限制，然后再考慮是否有必要進行立法規(guī)范?？傊?，在20世紀60年代，針對殺蟲劑對人體的危害，盡管議會中質(zhì)疑之聲不斷，但政府并沒有在這方面進行明確的規(guī)定和限制。

其次，關(guān)于殺蟲劑對野生動物的危害，論辯雙方也各執(zhí)一詞。最激烈的爭論圍繞的是拌種劑對鳥類及其他野生動物的危害。需要說明的是，殺蟲劑對野生動物的危害與殺蟲劑有效成分在食品中的殘留對人體的危害有所不同。至于殺蟲劑有效成分殘留對人體的危害，雖然質(zhì)疑派表示了擔憂，但在英國并沒有人因食品中的殺蟲劑有效成分殘留而致病，但殺蟲劑致動物死亡的事件則不斷出現(xiàn)。事件頻發(fā)也促使政府相應(yīng)地不斷改變有關(guān)的殺蟲劑政策。

60年代初，上院質(zhì)疑派議員已經(jīng)提出，殺蟲劑的使用對野生動物造成了嚴重的傷害。他們以相關(guān)機構(gòu)的調(diào)查結(jié)果為證據(jù)。比如，1960年自然保護協(xié)會在報告中提到了春天大量鳥類神秘死亡的情況，斷定是由于有毒化學品的噴灑造成的；報告還詳細介紹了狐貍重大死傷的問題，認為用狄氏劑(dieldrin)及類似的殺蟲劑作拌種劑是導致狐貍大量死亡的可能原因[7]?；始银B類保護協(xié)會(Royal Society for the Protection of Birds)也指出，在對死亡鳥類的20例樣本進行分析后，發(fā)現(xiàn)其中有19例的死亡是由拌種劑引起的[7]。另外，英國鳥類學基金以及皇家鳥類保護協(xié)會聯(lián)合委員會(Joint Committee of the British Trust for Ornithology and the Royal Society for the Protection of Birds)則在報告中指出，在1962年9月至1963年7月間，經(jīng)過對333具鳥類的尸體進行檢驗，發(fā)現(xiàn)其中有303具尸體包含大量氯化烴(chlorinated hydrocarbon)殺蟲劑；在對46例鳥卵樣本的分析中，則發(fā)現(xiàn)有42例被污染[8]。這些研究報告和相關(guān)證據(jù)都可以表明殺蟲劑使用對野生動物特別是鳥類的生存形成了威脅。

然而，針對質(zhì)疑派的說法和引用的證據(jù)，支持殺蟲劑使用的農(nóng)業(yè)部的理由和邏輯也很明確。對于相關(guān)機構(gòu)研究報告中提出的殺蟲劑對野生動物構(gòu)成危害的證據(jù)，農(nóng)業(yè)部則根據(jù)有毒物質(zhì)咨詢委員會的各項報告，指出大多數(shù)擔心是沒有根據(jù)的。一方面，農(nóng)業(yè)部反復強調(diào)，目前掌握的殺蟲劑對野生動物影響的證據(jù)仍很缺乏，現(xiàn)有的證據(jù)不足以說明殺蟲劑使用對野生動物構(gòu)成了危害。比如，早在1955年，朱克曼工作組(Zuckerman Working Party)在調(diào)查農(nóng)用有毒化學品對野生動物威脅時就指出：“我們的研究清晰地表明，我們對農(nóng)用有毒化學品對野生動物影響的知識存在多么巨大的缺口……迫切需要更多的基礎(chǔ)研究?！盵9]另一方面，即使有少量的特定殺蟲劑危害野生動物的證據(jù)，農(nóng)業(yè)部也并不認為這些證據(jù)具有足夠的代表性。比如，1961年桑德斯委員會就認為，除了少量用作殺蟲劑的化學品對野生動物有嚴重危害之外，大多數(shù)殺蟲劑對野生動物沒有明顯的有害影響[10]?？傊?，從農(nóng)業(yè)部的立場來看，一方面，殺蟲劑的危害暫時未能確定，并且很大程度上只是假設(shè)性的風險；而另一方面，殺蟲劑對農(nóng)業(yè)的益處則是確定無疑的。因此，兩相比較，沒有理由對殺蟲劑的使用進行限制或禁止。但在實踐中，面對質(zhì)疑派的合理懷疑，農(nóng)業(yè)部不得不一再改變其立場。

1963年，農(nóng)業(yè)部出版了《園林工作者使用的化學品》(Chemicals for the Gardener)的小冊子，意在為園林工作者提供一個可以安全使用，并對野生動物沒有危害的化學品的清單，以幫助他們選擇正確的化學品和告知其正確的使用方法。但此清單將艾氏劑(aldrin)、狄氏劑、滴滴涕和六氯化苯(BHC)包括在內(nèi)，這引起了質(zhì)疑派的反對。質(zhì)疑派議員認為，這四種殺蟲劑對大多數(shù)動物和鳥類具有持久毒性。而按照一位評論員的說法，這本小冊子的出版是在“助長謀殺”[11]。他們要求農(nóng)業(yè)部做出決定，將小冊子撤回，以免誤導消費者和使用者。但農(nóng)業(yè)部則強調(diào)，經(jīng)過有毒物質(zhì)咨詢委員的認定，這些殺蟲劑只在用作拌種劑時才對野生動物有危害，而目前并沒有證據(jù)表明這些殺蟲劑的其他用途對野生動物有嚴重傷害，因此小冊子只禁止將這些殺蟲劑用作拌種劑，但可用于其他目的。但農(nóng)業(yè)部的態(tài)度也有所保留，表示如果有證據(jù)表明這些殺蟲劑的其他用途也有危害，農(nóng)業(yè)部會要求委員會做進一步調(diào)查[12]。

值得注意的是，在農(nóng)業(yè)部出版這本小冊子的同時，皇家花園出現(xiàn)了鳥類死亡的情況，于是公共建筑和工程部(英國環(huán)境部的前身之一)便要求停止在皇家公園使用艾氏劑和狄氏劑，但同時農(nóng)業(yè)部卻仍允許普通園林工作者使用這些殺蟲劑。這表明政府各部門在殺蟲劑使用上的政策并不完全一致，它們會針對用戶和用途的不同進行區(qū)別對待。這也從一個側(cè)面表明，雖然政府表面上否定質(zhì)疑派的說法，但背后并非完全無動于衷。1964年之后，根據(jù)新的委員會報告——《關(guān)于持續(xù)性有機氯殺蟲劑的報告》(Report on Persistent Organochlorine Pesticides)，農(nóng)業(yè)部開始對艾氏劑和狄氏劑的使用進行限制，包括停止使用包含艾氏劑的肥料，園林業(yè)中不再使用含艾氏劑和狄氏劑的產(chǎn)品，以及不再用含艾氏劑和狄氏劑的藥液對羊洗藥浴(dips)。在這些舉措中，除了給羊洗藥浴的藥液之外，大部分將在1964年年底實施。在此，雖然政府政策發(fā)生了調(diào)整，但卻不是通過出臺條例等具有強制性的文件，而是將其納入殺蟲劑安全預防方案。當然，政府政策的這種轉(zhuǎn)變，也表明質(zhì)疑派的觀點獲得了政府的認可，這使質(zhì)疑派有合理的理由再次要求農(nóng)業(yè)部撤回之前發(fā)布的小冊子《園林工作者使用的化學品》。雖然農(nóng)業(yè)部最終并沒有撤回這本小冊子，但表示將會用新的小冊子取代原來的小冊子，而新的小冊子中將不再包含質(zhì)疑派所質(zhì)疑的有機氯殺蟲劑。

二、自愿方案與立法管理的辯論

由于國情不同，各國對殺蟲劑的管理有所不同。一些國家對殺蟲劑的管理是通過立法的方式，對殺蟲劑在銷售、使用、儲藏等方面進行規(guī)范。而英國對殺蟲劑的管理則經(jīng)歷了從自愿方案到立法的轉(zhuǎn)變。20世紀60年代，英國議會在殺蟲劑管理方面的自愿方案與立法規(guī)范之間進行了持久的爭論。質(zhì)疑派催促政府立法控制殺蟲劑的使用，而支持派則支持政府繼續(xù)維持自愿方案。在實踐中，就改變殺蟲劑管理政策而言，盡管政府總是一再拖延，但最終不得不逐漸放棄自愿方案。

(一)殺蟲劑安全預防方案

1946～1950年間，有7名英國農(nóng)業(yè)工人因二硝基鄰甲酚(dinitro o-cresol)中毒而死。在此事故的影響下，1950年農(nóng)業(yè)部指派朱克曼工作組，對安全使用農(nóng)業(yè)化學品提供建議。工作組在1951、1953和1955年提出報告，分別考察了農(nóng)用化學品對從業(yè)者安全、食物中的農(nóng)用化學品殘留以及農(nóng)用化學品對野生動物的威脅等諸多方面。根據(jù)1951年朱克曼報告，英國在1952年通過了保護農(nóng)業(yè)從業(yè)人員免受有毒化學物質(zhì)危害的《農(nóng)業(yè)(有毒物質(zhì))法案》(Agriculture 〔Poisonous Substances〕Act，1952)。根據(jù)1953年和1955年朱克曼報告，一個自愿性質(zhì)的殺蟲劑管理方案——殺蟲劑通告方案(Notification of Pesticides Scheme)正式形成。1957年，殺蟲劑通告方案開始在英格蘭、蘇格蘭和威爾士實施，1970年實施范圍擴展到北愛爾蘭。1963年，殺蟲劑通告方案更名為殺蟲劑安全預防方案(Pesticides Safety Precaution Scheme)。

殺蟲劑安全預防方案的實行需要方案的雙方——政府和殺蟲劑生產(chǎn)商——的自愿合作。在這一方案的安排下，農(nóng)業(yè)部責成或勸導殺蟲劑生產(chǎn)廠商向有毒物質(zhì)咨詢委員會(Advisory Committee on Poisonous Substances)提供即將投入市場的各個殺蟲劑新品的研究和實驗的數(shù)據(jù)信息，包括產(chǎn)品的成分、毒性、持久性、作用方式、有效成分殘留以及推薦的使用方法等。此外，除了殺蟲劑新品，殺蟲劑產(chǎn)品在配方更改及用途擴展時也需要通告。委員會根據(jù)這些數(shù)據(jù)信息和自身的專業(yè)判斷對相關(guān)產(chǎn)品進行篩選，并對通過篩選的產(chǎn)品予以批準。生產(chǎn)廠商必須遵守委員會在批準時提出的安全使用建議，比如在標簽上注明相關(guān)信息等，以保護使用者、消費者、家畜和野生動物。當政府部門和通告方之間達成協(xié)議后，安全使用特定化學品的建議就會以《英國農(nóng)業(yè)和食品儲藏中所用的化合物——安全使用的建議》(Chemical Compounds Used in Agriculture and Food Storage-Recommendations for Safe Use in Great Britain)為名發(fā)表[13]。1964年，另一個自愿方案——獸用產(chǎn)品安全預防方案(Veterinary Products Safety Precautions Scheme)形成，它的目的在于保護人、家畜和野生動物免受獸用產(chǎn)品的危害。除了殺蟲劑安全預防方案，農(nóng)業(yè)部還有一個批準殺蟲劑產(chǎn)品功效的農(nóng)業(yè)化學品批準方案(Agricultural Chemicals Approval Scheme)，目的是幫助使用者針對特定的害蟲選擇合適有效的產(chǎn)品。

有毒物質(zhì)咨詢委員會是根據(jù)1953年朱克曼報告設(shè)立的，起初是為了調(diào)查食物中的農(nóng)用化學品殘留，后來成為殺蟲劑安全預防方案中的重要一環(huán)，它在政府和化工生產(chǎn)商之間起著中間作用，將雙方連接起來，共同促進英國殺蟲劑的安全使用。咨詢委員會在前期對農(nóng)業(yè)部負責，由一個獨立的主席、來自各個相關(guān)政府部門的行政和科技代表、政府外的非工業(yè)界獨立成員組成。有毒物質(zhì)咨詢委員會下設(shè)下屬委員會，下屬委員會囊括了領(lǐng)域廣泛的專家，包括生物學家、化學家、生態(tài)環(huán)境保護者、昆蟲學家、組織病理學家、植物病理學家、毒理學家和獸醫(yī)，這些成員分別來自政府各部門、各研究理事會、自然保護協(xié)會和各大學。雖然委員會有意調(diào)和各方面的利益，但其成員不包括農(nóng)業(yè)、化工業(yè)的代表或農(nóng)業(yè)協(xié)會代表。1964年，政府擴大了其授權(quán)調(diào)查范圍，除了農(nóng)業(yè)和食品儲藏領(lǐng)域之外，工業(yè)和家庭領(lǐng)域中使用殺蟲劑的情況，比如木材保護和防蛀加工等，也包括在內(nèi)。新委員會的名稱被改為“殺蟲劑和其他有毒化學品咨詢委員會”(The Advisory Committee on Pesticides and other Toxic Chemicals)，它不再對農(nóng)業(yè)部負責而主要對教育和科學部負責。

從殺蟲劑安全預防方案的規(guī)定可見，政府對殺蟲劑生產(chǎn)商采取的是非強制性的規(guī)范措施，殺蟲劑生產(chǎn)商可以自愿選擇是否遵守這些措施。但是這種安排不斷引起上下兩院的質(zhì)疑。對于讓殺蟲劑生產(chǎn)商提供實驗和研究數(shù)據(jù)，質(zhì)疑派強調(diào)這種做法并不合理。比如，上院一名議員指出，生產(chǎn)商不會做任何基于殺蟲劑長期影響的研究。他還透露，一位知名的化工產(chǎn)品提供者曾對他的一個很有名氣的生態(tài)學家朋友說，化工生產(chǎn)商并沒有責任調(diào)查產(chǎn)品的副作用，這些產(chǎn)品只能在實踐中被檢測[7]。實際上，殺蟲劑的影響往往是日積月累的，缺乏對其長期影響的研究就容易忽略使用中的隱患。因此，生產(chǎn)商的立場決定了其在研究中很難做出對自己不利的結(jié)論。況且，生產(chǎn)商的研究能力也值得考慮，這就削弱了殺蟲劑安全預防方案的作用。1960年，上院議員沃爾斯頓勛爵(Lord Walston)就指出，作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分，殺蟲劑雖然對提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量起了重大作用，但其危害性也是嚴重的，這就決定了政府不能將殺蟲劑生產(chǎn)的決定權(quán)只留在私人企業(yè)手中[7]。當然，也有議員對自愿方案表示認可。上院議員科爾雷恩勛爵(Lord Coleraine)曾是一個化工企業(yè)的主管，他表示，生廠商并不會為了獲取利益而以犧牲消費者或大眾的利益為代價，在談到立法規(guī)范殺蟲劑生廠商的行為時，他認為并沒有必要，但如果必須要立法，他確信生產(chǎn)商會積極合作[14]。但在現(xiàn)實中，殺蟲劑生產(chǎn)商往往會反對咨詢委員會得出的于己不利的結(jié)論。比如，1964年，有毒物質(zhì)咨詢委員會在關(guān)于有機氯殺蟲劑使用的報告中提出了限制使用艾氏劑和狄氏劑的建議，就引起了生廠商的強烈反對。為了安撫生產(chǎn)商，確保其遵守自愿方案，政府并不是立即限制而是逐步停止艾氏劑和狄氏劑的使用，這給生產(chǎn)商留下了處理存貨的時間。

總體上來講，對殺蟲劑生產(chǎn)商來說，雖說其可以自愿選擇是否接受殺蟲劑安全預防方案，但由于政府的壓力和生廠商之間的競爭，大部分生廠商都會選擇遵守這一方案。比如，1963年，一名上院議員在發(fā)言中指出，不遵守殺蟲劑安全預防方案而將產(chǎn)品直接投入市場的情況只發(fā)生了一例，原因是該產(chǎn)品的生產(chǎn)商不知道自愿通告機制的存在，而當其獲悉這種殺蟲劑管理機制后，便立即撤出了產(chǎn)品，遵照方案規(guī)定的程序行事[14]。自愿遵守殺蟲劑安全預防方案對生產(chǎn)商既有有利的一面，也有不利的一面。一方面，如果生廠商即將推出的上市新品得到了委員會的批準，那么它在銷售方面自然有一定的優(yōu)勢。但另一方面，如果某些新產(chǎn)品的危害性較大，委員會可能不予批準，或者即使予以批準，也會對其上市提出較為嚴格或繁瑣的安全使用建議和預防措施，這就可能給消費者和使用者帶來麻煩，在這種情況下，由于產(chǎn)品商業(yè)吸引性的減弱，就會變得無利可圖，生廠商可能不會將此產(chǎn)品的生產(chǎn)進行下去[15]。

盡管存在種種質(zhì)疑，但殺蟲劑安全預防方案在運行過程中對規(guī)范英國的殺蟲劑市場和殺蟲劑使用的確起到了一定的作用，使英國沒有發(fā)生非常嚴重的殺蟲劑事故。相比于美國在20世紀60年代興起的強烈抵制殺蟲劑的運動，英國這一舉措一定程度上確保了可能導致危險的化學品在投入市場前經(jīng)過全面的篩選，這緩和了國內(nèi)在殺蟲劑使用上的爭論和矛盾。但從長遠來看，如果殺蟲劑使用確實對人體和野生動物具有持久的傷害，那么這種自愿性質(zhì)的殺蟲劑管理方案就無法從根源上解決殺蟲劑使用的問題，因為總會有一些殺蟲劑生產(chǎn)企業(yè)，特別是小生產(chǎn)商不遵守方案的規(guī)定。在議會中，質(zhì)疑派反復向政府施壓，要求將目前的自愿制度改為強制制度和進行立法管理。

(二)從自愿方案向立法管理過渡

早在60年代初，質(zhì)疑派就對英國殺蟲劑管理上的自愿方案提出異議。當時質(zhì)疑派提出，目前的管理制度不足以對化工企業(yè)形成壓力，使其有足夠的動力生產(chǎn)毒性更小的殺蟲劑[7]。但農(nóng)業(yè)部方面則不以為然，認為質(zhì)疑派夸大了問題的嚴重性，堅持貫徹自愿性質(zhì)的殺蟲劑安全預防方案。因此，每當出現(xiàn)殺蟲劑使用上的安全問題，農(nóng)業(yè)部的解決方法首先是加強殺蟲劑使用中的通告和教育。比如，1960年，針對拌種劑對野生動物尤其是鳥類構(gòu)成的危害，農(nóng)業(yè)部并沒有采取行政舉措，也沒有考慮立法，而是發(fā)布了一則新聞公告——《對農(nóng)民的警告》(A Warning to Farmers)。公告提醒農(nóng)民，含有狄氏劑、艾氏劑或七氯(heptachlor)的拌種劑只能在播種冬小麥時使用，不能用于春播，而且只在真正受到麥稈蠅(一種危害小麥的害蟲)破壞的地方才能使用[7]。然而，農(nóng)業(yè)部公告只起到提示作用，并沒有強制約束力，它需要依靠化工生產(chǎn)商、銷售商和農(nóng)民之間的積極合作。1961年，農(nóng)業(yè)部又將新聞公告中的建議納入殺蟲劑安全預防方案[16]，從1962年1月1日開始實行，使生產(chǎn)商在出售上述拌種劑時必須在殺蟲劑容器上注明安全使用的建議，這比單單發(fā)布公告又前進了一步，但政府并沒有考慮立法控制。

這種狀況的改變發(fā)生在1964年。當年發(fā)生了一起較為嚴重的導致20只動物死亡的殺蟲劑事故——斯茂登(Smarden)事件(Smarden是肯特郡的一個鄉(xiāng)村)。經(jīng)調(diào)查，事故原因是由于供牲畜飲水的溝渠和池塘被有機氟化合物污染，這種化合物是來自于一種名為氟乙酰胺(fluoroacetamide)的殺蟲劑，而這種殺蟲劑在臨近工廠后面堆積的廢棄物中有發(fā)現(xiàn)，政府將此事故界定為工業(yè)事故。鑒于此次事故，毒藥委員會(Poisons Board)建議內(nèi)政部修改毒藥規(guī)則(Poisons Rules)，禁止銷售控制害蟲的氟乙酰胺化學品。事故過后，主要的生產(chǎn)商也自愿停止將氟乙酰胺用作殺蟲劑銷售，并召回批發(fā)商，包括零售商手中大量的此種化學品。這種化學品最初之所以能夠進入市場是得到了有毒物質(zhì)咨詢委員會的批準，但終究還是造成了事故。因此，自愿制度的效果開始受到人們的質(zhì)疑。政府的態(tài)度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，表示雖然自愿制度運行良好，但是鑒于科學知識的增長和施加更多限制的必要性越來越明顯，自愿制度在實行過程中遇到了越來越大的壓力，因此，政府要求委員會考察現(xiàn)行自愿制度，考慮是否需要立法規(guī)范殺蟲劑的生產(chǎn)和使用[17]。

然而，政府態(tài)度的真正轉(zhuǎn)變直到1969年才發(fā)生。1969年12月11日，英國首相哈羅德·威爾遜(Harold Wilson)在議會回答問題時表示，農(nóng)業(yè)部正在征求意見，準備用強制性的法律措施取代自愿方案[18]。這表明政府在殺蟲劑管理上開始從自愿方案向立法規(guī)范過渡。1969年12月17日發(fā)表的威爾遜報告(Wilson Report)指出，盡管目前沒有證據(jù)表明環(huán)境中具有持久性的化學品對人有不利影響，雖然如此，狄氏劑、艾氏劑以及滴滴涕等這些化學品的存在，即使量很小，也是不可取的。根據(jù)報告，對一些特定的作物，將不再使用艾氏劑、狄氏劑和滴滴涕；滴滴涕不再以小包裝的形式賣給家庭園林工作者；狄氏劑和滴滴涕將不再在食品儲藏、廚房和食品柜中使用[19]。政府接受了這些建議。但報告認為，這些化學品的其他用途，比如用在衛(wèi)生和公共健康、木材保護和羊毛的工業(yè)防蛀處理等方面，無論對個人還是對團體都有很大的便利性，因此，除非有合理的證據(jù)表明它們有危害性，否則不應(yīng)立即受到限制[20]。對此，政府也表示贊同。

綜上所述，截至60年代末，英國的殺蟲劑政策終于開始松動，但完全放棄自愿方案還為時尚早。這與英國的基本國情有一定關(guān)系。二戰(zhàn)之后，英國淪為中等強國，國內(nèi)飽受“英國病”的困擾，工業(yè)和經(jīng)濟實力均比較虛弱。若直接限制或禁止使用殺蟲劑，則既會沖擊農(nóng)業(yè)部門，也會沖擊化工企業(yè)?；谶@一國情，20世紀60年代，英國兩黨在維護本國化工企業(yè)和農(nóng)業(yè)利益方面是一致的，議會關(guān)于殺蟲劑問題的辯論并沒有體現(xiàn)出強烈的黨派斗爭的色彩。所以，對英國政府而言，無論是保守黨當政還是工黨當政，只要自愿方案可以運行下去，它都不愿主動采取強制措施對殺蟲劑的使用進行管理，法律淪為最后訴諸的手段。在這種情形下，殺蟲劑政策的改變往往由問題和事故來推動，只要不發(fā)生問題，政府就不會改變政策。

三、結(jié)語

對殺蟲劑的使用和管理來說，20世紀60年代是關(guān)鍵的十年，這不僅對英國如此，對整個世界也如此。經(jīng)過60年代的辯論，無論是政府還是個人，對待殺蟲劑的態(tài)度都漸趨謹慎，這表明殺蟲劑的危害性在英國有了一定程度的共識。然而，盡管如此，英國殺蟲劑問題的有效解決，尤其是殺蟲劑對環(huán)境影響問題的解決，仍尚需時日。

首先，20世紀60年代英國議會關(guān)于殺蟲劑使用和管理的辯論基本上是從安全生產(chǎn)的角度進行的。殺蟲劑使用與環(huán)境的關(guān)系在當時還未引起人們的普遍關(guān)注，辯論雙方只是附帶地從生態(tài)環(huán)境的角度說明殺蟲劑的危害。在這方面與英國形成鮮明對比的是美國。美國在60年代首先掀起了殺蟲劑辯論的高潮，環(huán)境問題在60年代也成為美國社會的一個焦點，這在一定程度上迫使美國政府部門和立法機構(gòu)對此作出回應(yīng)，導致美國在殺蟲劑立法方面較為領(lǐng)先[21]。反觀英國，60年代的環(huán)境運動在規(guī)模和影響力上遠不及美國，在議會中發(fā)起殺蟲劑問題辯論的只是為數(shù)不多的議員，是一支弱小、孤獨的力量，難以對政府部門形成持續(xù)有效的壓力。而且，議會中辯論殺蟲劑問題的時間也非常有限。此外，殺蟲劑使用者的環(huán)境意識還沒有樹立起來。比如，當用于給羊消毒的含狄氏劑的藥浴水將要被禁止銷售時，許多農(nóng)民曾在批發(fā)商的鼓動下大量囤積這種殺蟲劑[22]。因此，只有當環(huán)境問題日漸成為政治生活中的關(guān)鍵議題，而且環(huán)保意識逐漸成為人們的共識時，殺蟲劑問題才可能得到較為順利地解決。

其次，英國殺蟲劑管理的自愿方案的隱患決定了其最終被立法規(guī)范取代是不可避免的。但自愿方案的確發(fā)揮了一定的積極作用，它在關(guān)鍵時刻所能起到的緩沖作用延長了它的存在時間。在這種情形下，英國殺蟲劑管理體系的根本改變，取決于環(huán)保問題重要性的程度，以及人們對自愿方案所存在漏洞和不足的容忍程度。事實上，直到20世紀80年代，英國對殺蟲劑才有比較完善的立法。1985年通過的《食品和環(huán)境保護法案》(Food and Environment Protection Act)以及1986年制定的《殺蟲劑控制條例》(Control of Pesticides Regulations)對殺蟲劑的宣傳、銷售、供應(yīng)、儲藏和使用方面的情況進行了較全面的規(guī)范。作為歐共體(1993年11月1日后稱歐盟)成員國，英國還需要遵守歐共體關(guān)于殺蟲劑的相關(guān)規(guī)定。在英國的殺蟲劑立法體系下，對農(nóng)用殺蟲劑產(chǎn)品的規(guī)范需要農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、環(huán)境、運輸和地區(qū)部、蘇格蘭辦公室和威爾士辦公室等幾個政府部門的通力合作，這改變了60年代只由農(nóng)業(yè)部管理的狀況。

[1]N. W. Moore. Implications of the Pesticide Age[J].Ekistics, 1971(Apr): 289-291.

[2]Peter Hough. The Global Politics of Pesticides: Forging Concensus from Conflicting Interests[M].London:Earthscane, 2009: 6.

[3]Hansard[Z].Environmental Pollution.HC Deb 21 July 1970 vol 804 cc286-396.

[4]Toxic Chemicals in Agriculture and Food Storage[R].Report of the Research Study Group on Toxic Chemicals in Agriculture and Food Storage. London: Her Majesty’s Stationery Office, 1961.

[5]Hansard[Z].Effects of Abol-X.HL Deb 10 April 1962 vol 239 cc357-8.

[6]Review of the Present Safety Arrangements for the Use of Toxic Chemicals in Agriculture and Food Storage[R].Report by the Advisory Committee on Pesticides and Other Toxic Chemicals. London:Her Majesty’s Stationery Office, 1967: 36.

[7]Hansard[Z].Toxic Chemicals and Wild Life. HL Deb 25 April 1961 vol 230 cc807-38.

[8]Hansard[Z].Agriculture and Horticulture (Pesticides). HC Deb 26 March 1964 vol 692 cc756-70.

[9]Toxic Chemicals in Agriculture: Risk to Wild Life[R].London: Her Majesty’s Stationery Office, 1955: 20.

[10]Toxic Chemicals in Agriculture and Food Storage[R].Report of the Research Study Group on Toxic Chemicals in Agriculture and Food Storage, London: Her Majesty’s Stationery Office, 1961: 38.

[11]Hansard[Z].Garden Chemicals (Booklet).HC Deb 03 July 1963 vol 680 cc547-58.

[12]Hansard[Z].Protection of Wild Life(Chemicals).HC Deb 19 June 1963 vol 679 cc429-32.

[13]D. S. Papworth. Legislation and Control of Pesticides[J].Journal of the Forensic Science Society, 1965(Apr):65-72

[14]Hansard[Z].Dangers from Toxic Chemicals.HL Deb 20 March 1963 vol 247 cc1118-220.

[15]Hansard[Z].Notification of Pesticides Scheme.HC Deb 16 April 1962 vol 658 cc16-7.

[16]Hansard[Z].Seed Dressings.HC Deb 03 July 1961 vol 643 cc987-9.

[17]Hansard[Z].Organo-Chlorine Pesticides.HL Deb 24 March 1964 vol 256 cc1151-9.

[18]Hansard[Z].Environmental Pollution (Royal Commission).HC Deb 11 December 1969 vol 793 cc638-45.

[19]Hansard[Z].Organochlorine Pesticides (Wilson Report).HC Deb 17 December 1969 vol 793 cc1351-5.

[20]Further Review of Certain Persistent Organochlorine Pesticides Used in Great Britain[R]. Report by the Advisory Committee on Pesticides and Other Toxic Chemicals, London: Her Majesty’s Stationery Office,1969: 66.

[21]高國榮.20世紀60年代美國的殺蟲劑辯論及其影響[J].世界歷史,2003(2).

[22]Hansard[Z]. Farm and Garden Chemicals. HC Deb 22 December 1964 vol 704 cc1054-6.

[責任編輯 王記錄]

Debates of the British Parliament on the Use and Management of Pesticides in the 1960s

Zhao Ding

(Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 102488,China)

Since 1960s, particularly after the publication of Silent Spring by American biologist Rachel Carson, people began to concern the hazards of pesticides to human beings, wild life and ecological environment. Both houses of parliament held debates on the use and management of pesticides in Britain. In this process, with the rise of criticism of the safety of pesticides and the emergence of problems in the course of pesticides using, the pesticide policies of British government were changing gradually. In the matter of pesticides using, the government transferred from concentrating on the economic benefits only to taking into account of both economic benefits and environmental impacts, and in the matter of pesticides management, the government transferred from sustaining voluntary scheme to introducing legislatures.

pesticide;parliament;voluntary scheme;legislation;environment

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.04.005

趙丁(1988-)，男，河南濟源人，中國社會科學院研究生院世界歷史系博士生，主要從事歐美近現(xiàn)代史研究。

K561.5

A

1000-2359(2017)04-0032-06

2017-01-16