楊雪峰

興業(yè)銀行股份有限公司義烏分行

地方政府融資平臺(tái)資產(chǎn)與負(fù)債匹配性分析

楊雪峰

興業(yè)銀行股份有限公司義烏分行

目前我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程正處于關(guān)鍵時(shí)期，宏觀經(jīng)濟(jì)下行承壓，外圍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)分化，國(guó)內(nèi)通脹水平不及預(yù)期，從短期內(nèi)來看，出口及消費(fèi)兩大支柱對(duì)經(jīng)濟(jì)的提振作用較為有限，而基礎(chǔ)設(shè)施投入往往能對(duì)經(jīng)濟(jì)在短時(shí)期內(nèi)復(fù)蘇有著立竿見影的效果。因此，未來3-5年地方政府仍需大量的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，新預(yù)算法在頂層制度設(shè)計(jì)上為地方政府舉債開了明渠， 各地省級(jí)政府及直轄市可以在財(cái)政部規(guī)定額度內(nèi)自主發(fā)債，其中部分用于置換以往形成的融資成本較高的銀行及信托貸款，部分用于國(guó)家重大項(xiàng)目的后續(xù)建設(shè)。地方政府預(yù)算是當(dāng)?shù)毓卜?wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要財(cái)力保證，但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，地方政府預(yù)算已嚴(yán)重出現(xiàn)滯后當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這種局勢(shì)下，政府部門往往通過擴(kuò)大融資平臺(tái)，不斷增加債務(wù)規(guī)模來支持當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，從而履行政府的職能。隨著地方政府的債務(wù)不斷增加，債務(wù)的類型復(fù)雜多樣，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得不到有效評(píng)估。因此，通過對(duì)地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)與負(fù)債匹配性分析來加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理就顯得尤為必要。

地方政府；預(yù)算；融資平臺(tái)資產(chǎn)；負(fù)債；匹配性

地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地﹑股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體(根據(jù)國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文件定義)。而國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)剝離了融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

1.地方政府融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債分析

資產(chǎn)是指過去的交易或事項(xiàng)形成并由企業(yè)擁有或者控制的資源， 該資源預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益。資產(chǎn)有如下特征：(一)形成資產(chǎn)的交易或者事項(xiàng)必須已經(jīng)發(fā)生，也就是資產(chǎn)必須是現(xiàn)實(shí)的資產(chǎn)，而不能是預(yù)期的資產(chǎn)；(二)資產(chǎn)必須是由企業(yè)擁有或者控制的資源；(三)作為資產(chǎn)能夠給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益。平臺(tái)負(fù)債具有以下特點(diǎn)：

1.1 平臺(tái)債務(wù)以銀行貸款為主

從2014年開始，地方政府舉債開始進(jìn)入一個(gè)高峰期，然而從審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告顯示，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)余額中銀行貸款的占比從2010年的79%逐步下降，融資結(jié)構(gòu)中，直接融資比例增加，特別是高層級(jí)政府平臺(tái)的融資渠道和方式日益多元化。圖1﹑圖2為搜狐財(cái)經(jīng)發(fā)布的2002年至2012年我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表：

從圖1﹑圖2所示，在地方政府資產(chǎn)增加的過程中，負(fù)債也在不斷增加，而從地方政府的凈資產(chǎn)增幅和負(fù)債的增幅看，負(fù)債率上升較快。此時(shí)要防范融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳遞。

從2008 年11 月中國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以來，信貸投放的增長(zhǎng)異常迅猛，僅2009年上半年的信貸投放就高達(dá)7.37萬億元，快速增長(zhǎng)的貨幣信貸導(dǎo)致資產(chǎn)泡沫和通貨膨脹預(yù)期的出現(xiàn)。在高速信貸投放的主體中，各地方政府紛紛融資進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致地方投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，據(jù)央行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)，全國(guó)有3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，大約8000 家政府投融資平臺(tái)公司，管理總資產(chǎn)8 萬億元，地方政府的負(fù)債已達(dá)5 萬億元，負(fù)債規(guī)模急劇擴(kuò)大，地方融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模在過去一年中暴漲。由于融資途徑主要靠銀行貸款，在2009年全國(guó)9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺(tái)的貸款占比高達(dá)40%，總量近3.8 萬億元。很顯然，銀行向這些平臺(tái)的放貸雖然歸入“企業(yè)貸款”，但由于地方財(cái)政或政府信用變相擔(dān)保等各種體制性原因，實(shí)質(zhì)性上已經(jīng)構(gòu)成地方政府的隱性負(fù)債及或有負(fù)債，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，同時(shí)也對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)形成顯著的潛在壓力，特別是都2016年末，地方政府負(fù)債應(yīng)該已經(jīng)到了一個(gè)前所未有的高度，未來極有可能傳遞成為金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

1.1.1 債務(wù)余額與項(xiàng)目不能一一對(duì)應(yīng)，重復(fù)融資現(xiàn)象比較普遍。在平臺(tái)融資快速發(fā)展的2008至2010年期間，受4萬億政府主導(dǎo)的投資項(xiàng)目拉動(dòng)，平臺(tái)融資一般與項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)，但項(xiàng)目收益的滯后性與項(xiàng)目貸款3-5年的錯(cuò)配，到期項(xiàng)目貸款的償還往往需要借新還舊予以償還。對(duì)已完工的歷史項(xiàng)目，銀行不能融資，需要新的建設(shè)項(xiàng)目需求完成融資后償還歷史項(xiàng)目借款，這與新項(xiàng)目自身融資形成重復(fù)融資。政府平臺(tái)從2013年開始，政府項(xiàng)目“保續(xù)建﹑控新建”的政策背景和43號(hào)文對(duì)9月21日后的新建項(xiàng)目，要求以發(fā)債或PPP方式融資，項(xiàng)目問題日益突出，造成僅有幾個(gè)符合銀行融資準(zhǔn)入的項(xiàng)目，既要完成自身融資，又要承接歷史項(xiàng)目融資本息，所以，重復(fù)融資的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

1.1.2 地方政府投融資平臺(tái)內(nèi)部控制存在的問題。首先，地方政府投融資平臺(tái)的缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境。眾所周知，良好的環(huán)境是建設(shè)內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)，在一定程度上支配影響著整個(gè)企業(yè)員工對(duì)內(nèi)部控制體系的正確認(rèn)識(shí)，將直接影響工作中的態(tài)度﹑行為。地方政府投融資平臺(tái)內(nèi)控環(huán)境不佳，主要表現(xiàn)在信用缺失﹑結(jié)構(gòu)不完善﹑缺乏明確的獎(jiǎng)懲制度和職務(wù)分離機(jī)制﹑內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督不力﹑企業(yè)文化不健康等方面，大大影響了內(nèi)部控制體系的建設(shè)。其次，地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全。對(duì)于投融資平臺(tái)來說，最大的威脅就是出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)，而內(nèi)部控制恰好是風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要組成部分。然而從地方政府投融資平臺(tái)的實(shí)際來看，在這方面的重視還有所欠缺，沒有形成嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)及流程，致使其負(fù)債連年增長(zhǎng)。同時(shí)，地方政府投融資平臺(tái)并沒有建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)于自身的風(fēng)險(xiǎn)承受力和業(yè)務(wù)層面潛藏的風(fēng)險(xiǎn)掌握不全面，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警力度不夠。最后，地方政府投融資平臺(tái)內(nèi)部控制和信息披露機(jī)制不健全。建立完善的內(nèi)部控制機(jī)制是建設(shè)內(nèi)控體系的重要內(nèi)容，而很多地方政府投融資平臺(tái)在GDP和政績(jī)的趨勢(shì)下，缺乏有效的內(nèi)部控制，出現(xiàn)投融資平臺(tái)失蹤違規(guī)擔(dān)保﹑投融資資金被挪用﹑資金結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題。還有的地方政府投融資平臺(tái)存在著“一言堂”的現(xiàn)象，即由管理者全面管控，一錘定音的現(xiàn)象層出不窮，讓所謂的民主決策流于形式。

2.地方政府負(fù)債率超警戒線的后果

地方債務(wù)問題目前正在持續(xù)發(fā)酵。銀監(jiān)會(huì)﹑央行﹑審計(jì)署先后公布了不同口徑的地方債務(wù)總量，盡管統(tǒng)計(jì)結(jié)果存在差異，但債務(wù)總量之大無疑。這些巨量債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)﹑對(duì)銀行體系的可能沖擊，引起了國(guó)內(nèi)外人士的擔(dān)憂。這一次地方債務(wù)大躍進(jìn)的情況與上一次有很大的不同，今天銀行和國(guó)企均已改制完畢，雖然其獨(dú)立性還不理想，但大致實(shí)現(xiàn)了自主經(jīng)營(yíng)﹑自負(fù)盈虧。此輪大放貸中，雖然地方政府可能施加了一定的行政影響，但更多的是銀行在利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)和中央政府隱性擔(dān)保誘惑下的自利行為。這種情況下形成的不良資產(chǎn)如果仍然要全民兜底，不僅理論上毫無根據(jù)，而且還會(huì)強(qiáng)化兩個(gè)層面上的道德風(fēng)險(xiǎn)：

一是形成地方倒逼中央，“壞孩子”受到獎(jiǎng)賞的后果。這一次許多地方融資平臺(tái)敢于不顧自身的資產(chǎn)負(fù)債狀況和未來盈利前景，大手筆向銀行借款，原因就在于他們認(rèn)為日后出現(xiàn)償付危機(jī)時(shí)中央政府不會(huì)撒手不管。正是這種“倒逼”機(jī)制，使得一些根本沒有現(xiàn)金流的項(xiàng)目，或者預(yù)期利潤(rùn)極低的項(xiàng)目，也敢于向銀行貸款。

二是鼓勵(lì)銀行進(jìn)行冒險(xiǎn)，打擊那些認(rèn)真進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的銀行。銀行放貸謀利并沒有錯(cuò)，但是要進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如果中央為那些最終出了問題的魯莽貸款承擔(dān)損失，就會(huì)破壞銀行改革成果，為下一輪更大壞賬的形成埋下伏筆。

3.地方政府融資平臺(tái)存量債務(wù)化解思路

從理論上看，允許地方政府發(fā)債，用發(fā)債所得償還銀行貸款，最為直接方便。但是，地方政府債市融資在操作上預(yù)料會(huì)困難重重，在平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債狀況已經(jīng)惡化的情況下，平臺(tái)無法成為發(fā)債主體，因而只能以政府為發(fā)債主體，但這又要求政府提供可信的全口徑財(cái)政數(shù)據(jù)，而大多數(shù)地方政府都做不到這點(diǎn)。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)， 可以通過以下幾個(gè)指標(biāo)來衡量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這些指標(biāo)主要包括國(guó)債負(fù)擔(dān)率﹑赤字率﹑償債率﹑國(guó)債依存度﹑中央財(cái)政國(guó)債依存度﹑借債率﹑居民應(yīng)債能力指標(biāo)等。比如盡管有人認(rèn)為《馬斯特里赫特條約》中所規(guī)定的加入歐盟國(guó)家“政府財(cái)政赤字率不超過3%，國(guó)債負(fù)擔(dān)率不超過60%”的趨同標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，但加以合理運(yùn)用也可以防范國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)?？梢赃m當(dāng)借鑒上述指標(biāo)應(yīng)用于地方政府舉債的指標(biāo)分析與控制。

3.1 資產(chǎn)證券化模式

對(duì)自身現(xiàn)金流全覆蓋的平臺(tái)，以持有的政府性應(yīng)收權(quán)益為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，將募集資金提前償還政府債務(wù)，化解存量債務(wù)，減少負(fù)債余額。這樣既可能降低成本，也能更好地匹配項(xiàng)目收益回收的期限，同時(shí)還可以提高投資者投資積極性，保障投資安全。

3.2 加快優(yōu)化地方政府投融資平臺(tái)內(nèi)部控制環(huán)境

優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境是地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中的首要環(huán)節(jié)，需要明確地方政府與投融資平臺(tái)之間的關(guān)系，理清各自的責(zé)任和義務(wù)，以確保職權(quán)分離，杜絕政府過多的干涉投融資平臺(tái)活動(dòng)。除了分離政府與投融資平臺(tái)之間的職權(quán)外，還要進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，引入多元化投資，改善企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，以激發(fā)企業(yè)內(nèi)部的活力。因此，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)當(dāng)依照現(xiàn)代企業(yè)管控模式，設(shè)置董事會(huì)﹑股東會(huì)﹑監(jiān)事會(huì)﹑經(jīng)理層等管理框架，將投融資平臺(tái)的執(zhí)行權(quán)﹑決策權(quán)﹑經(jīng)營(yíng)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等分離開來，相互之間形成一定的牽制。針對(duì)地方政府投融資平臺(tái)自身的特殊性，在組建董事會(huì)時(shí)要注重人才的選用，包括：投融資專家﹑基層人員﹑財(cái)稅專家﹑人大代表等，都要結(jié)合各自的特長(zhǎng)來進(jìn)行工作分配，以便各司其職，發(fā)揮出董事會(huì)的管理監(jiān)督作用。同時(shí)，為了有效的激發(fā)地方政府投融資平臺(tái)所有員工的積極性，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，建立完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制很有必要。因此，要結(jié)合平臺(tái)的實(shí)際情況，建立健全監(jiān)督考核機(jī)制，并明確不同崗位的權(quán)責(zé)，并嚴(yán)格監(jiān)督確保落到實(shí)處，提升所有員工的內(nèi)部控制意識(shí)，再結(jié)合系列競(jìng)爭(zhēng)﹑考核﹑人才選拔﹑培養(yǎng)晉升機(jī)制，調(diào)動(dòng)員工的積極性，加強(qiáng)對(duì)員工素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平的培養(yǎng)，才能真正的促進(jìn)內(nèi)部控制體系的建設(shè)。當(dāng)然從建立設(shè)計(jì)委員會(huì)，做好交叉和離任工作，優(yōu)化審計(jì)環(huán)境等方面來健全內(nèi)部審計(jì)制度，完善內(nèi)部控制制度環(huán)境，加強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)文化建設(shè)也是必不可少的途徑。

3.3 提高融資平臺(tái)信息數(shù)據(jù)的透明度

相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)投入一定資金利用現(xiàn)代化信息技術(shù)建立健全地方政府融資平臺(tái)信息管理系統(tǒng)，充分實(shí)現(xiàn)信息資源共享，督促地方政府融資平臺(tái)做好自身經(jīng)營(yíng)管理狀況﹑投融資狀況以及財(cái)務(wù)狀況信息公開工作，定期在平臺(tái)上公布相關(guān)信息，使其能夠接受市場(chǎng)的監(jiān)督，間接起到防控風(fēng)險(xiǎn)的作用。同時(shí)，銀行要事先與融資平臺(tái)簽訂協(xié)議，要求融資平臺(tái)按照規(guī)范的會(huì)計(jì)要求定期向貸款銀行報(bào)送經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)數(shù)據(jù)，以便銀行順利開展貸后管理工作，為銀行貸款資金的安全性提高保障。

3.4 提升地方政府投融資平臺(tái)內(nèi)部控制質(zhì)量

地方政府投融資平臺(tái)建立內(nèi)部控制體系主要是為了管控資金的流向用途，是否用于地方城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，避免內(nèi)部的資金滯留﹑挪用等現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，在完善內(nèi)部控制制度時(shí)，要建立專門的財(cái)會(huì)部門，進(jìn)行專賬資金的核算管控，嚴(yán)格把關(guān)資金的投資使用，可以通過授權(quán)批準(zhǔn)﹑職務(wù)分離等制度來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，地方政府投融資平臺(tái)也需要完善相應(yīng)的預(yù)算控制，將平臺(tái)的債務(wù)全部納入全面預(yù)算管理中，必須嚴(yán)格按照預(yù)算相關(guān)制度規(guī)范，開展各種投資﹑籌資活動(dòng)，在活動(dòng)執(zhí)行過程中，也要全程進(jìn)行跟蹤管理，針對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，還可以將其納入績(jī)效考核中，以便有效的提高預(yù)算的約束力。

綜上，通過對(duì)地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)與負(fù)債匹配性分析，來實(shí)現(xiàn)完善地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，從地方政府債券的發(fā)行定價(jià)﹑交易﹑償還和監(jiān)管各環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，包括舉債權(quán)的控制與發(fā)債規(guī)模的確定﹑市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制﹑信用評(píng)級(jí)體系及信息披露制度的構(gòu)建﹑投資項(xiàng)目管理與評(píng)估﹑市場(chǎng)流動(dòng)性的建立以降低投資風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管的協(xié)調(diào)以及法律框架的完善等體現(xiàn)出其重要意義。

[1]唐洋軍.財(cái)政分權(quán)與地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展：國(guó)外模式與中國(guó)之道[J].上海金融，2011(3).

[2]楊猜.地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一辟增市政府關(guān)資平臺(tái)為例[D].安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2012.

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