◎ 劉元玲

綠葉觀察

馬拉喀什大會后的全球氣候治理

◎ 劉元玲

經(jīng)過近兩周時間的密集磋商，2016年11月7日至18日，《聯(lián)合國氣候變化框架》第22次締約方會議（COP22）、《京都議定書》第12次締約方會議（CMP12）、以及《巴黎協(xié)定》第一次締約方會議（CMA1）在摩洛哥馬拉喀什閉幕。全球共有190多個國家和地區(qū)的代表參加，一些企業(yè)、科研機構(gòu)和非政府組織以出席展會和邊會形式參與。除通過有關(guān)決定外，大會17日還通過《馬拉喀什行動宣言》，重申支持《巴黎協(xié)定》，強調(diào)各方應(yīng)當(dāng)做出承諾，以實際行動落實協(xié)定內(nèi)容。作為一次旨在落實行動的全球氣候大會，馬拉喀什大會對推動全球氣候治理具有怎樣的影響？未來全球氣候治理面臨怎樣的機遇和挑戰(zhàn)，將是本文要探討的內(nèi)容。

一、馬拉喀什大會的召開背景及需解決的問題

2015年12月，將近200個《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約方齊聚巴黎，為2020年后全球應(yīng)對氣候變化做出頂層設(shè)計，最后簽署《巴黎協(xié)定》。該協(xié)定是人類歷史上繼《京都議定書》之后第二個具有法律約束力的氣候條約。繼中美兩國在2016年G20杭州峰會前向聯(lián)合國秘書長潘基文遞交了《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書后，歐洲議會于10月4日、加拿大和尼泊爾在10月5日相繼批準(zhǔn)該協(xié)定。至此，全球共計74個締約方提交了批準(zhǔn)文書，所有這些締約方的碳排放總量占全球排放總量約58.82%。這樣，《巴黎協(xié)定》正式滿足其生效所需的兩個條件：至少55個締約方批準(zhǔn)，且這些國家至少占全球55%的溫室氣體排放量。因此在2016年11月4日，《巴黎協(xié)定》正式生效，成為歷史上生效最快的多邊國際條約之一。截至到11月19日會議閉幕，全球共有111個國家批準(zhǔn)，這些國家的溫室氣體排放占比超過75%，并且還不斷有新的國家參與批準(zhǔn)該協(xié)定（截止到2017年1月22日，全球已經(jīng)有125個國家批準(zhǔn)了該協(xié)定）。該協(xié)定的正式生效為全球經(jīng)濟的綠色、低碳甚至去碳化轉(zhuǎn)型釋放出明確的信號。

作為《巴黎協(xié)定》簽署生效后首次締約方會議（CMA1），同時也是《聯(lián)合國氣候變化框架》第22次締約方會議（COP22）和《京都議定書》第12次締約方會議（KP12），此次大會要討論的主要議題包括幾個方面：

一是如何加強2020年之前應(yīng)對氣候變化的行動力度，以實現(xiàn)2020年前減緩、適應(yīng)、資金技術(shù)支持與能力建設(shè)等方面的目標(biāo)。在2020年之前，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、以及“多哈修正案”所達成的共識、出臺的決定和各國做出的承諾，應(yīng)該如何兌現(xiàn)。

二是11月15日啟動的《巴黎協(xié)定》第一次締約方大會將圍繞該協(xié)定的具體問題，以及各國落實國家自主貢獻（INDC）的行動情況展開磋商。截止到2016年年底，已有將近190個國家提交了應(yīng)對氣候變化的自主貢獻，2018年將對此展開全球性的促進性對話，因此需要對各國的整體落實情況進一步明確。與此同時，由于《巴黎協(xié)定》只是確定了未來全球應(yīng)對氣候變化國際合作的框架性安排，提出了中長期的目標(biāo)，并沒有給出具體的方案和實施細(xì)節(jié)，因此，馬拉喀什大會需要開展一系列的談判，并做出一些具體安排，最終把《巴黎協(xié)定》所有規(guī)定通過一系列的機制、制度安排來加以落實。

三是“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則落實問題，其核心就是發(fā)達國家要為發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)的支持，這種支持究竟能否落實到位，包括2025年后如何提升氣候資金承諾等問題，也是大會的談判焦點和難點。

四是未來長期目標(biāo)問題。此次會議還將協(xié)商2050年長期低溫室氣體排放發(fā)展戰(zhàn)略，以及增強2020年后各國應(yīng)對氣候變化雄心的五年評議機制等議題。

二、此次大會取得的成果

經(jīng)過為期近兩周的密集磋商，此次馬拉喀什大會取得了一系列的成果。COP22主席提出了兩個決議草案文本供締約方通過：一個是CMA1中關(guān)于執(zhí)行《巴黎協(xié)定》的事宜；另一個是為COP22中關(guān)于《巴黎協(xié)定》生效以及《巴黎協(xié)定》首屆締約方大會的籌備事宜。

在關(guān)于執(zhí)行《巴黎協(xié)定》方面，CMA1大會一致通過了主席提出的文本草案。主要內(nèi)容包括：在2017年11月COP23期間評估《巴黎協(xié)定》的落實進展；適應(yīng)基金將適用于《巴黎協(xié)定》，此基金將遵循2018年COP24第一環(huán)節(jié)的第三部分的決定。同時，關(guān)于適應(yīng)基金的治理、機構(gòu)安排、保障框架以及運營模式將在《京都議定書》締約方大會下討論并決定；邀請《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約方大會繼續(xù)協(xié)調(diào)《巴黎協(xié)定》的落實，加速推進2018年12月舉行的COP24產(chǎn)生進一步成果，繼續(xù)協(xié)調(diào)國家自主貢獻（INDC）方案中關(guān)于氣候適應(yīng)的通報工作1. http://unfccc.int/files/meetings/marrakech_nov_2016/application/pdf/auv_cma1_ matters_relating_to_the_implementation_of_the_paris_agreement.pdf。

在《巴黎協(xié)定》生效以及該協(xié)定第一屆締約方會議（CMA1）的籌備方面，COP22大會決議包含五個方面，一是盡快完成《巴黎協(xié)定》制定的工作計劃，最遲必須在2018年COP24將成果提交到該協(xié)定締約方會議第一環(huán)節(jié)的第三部分。二是邀請締約方于2017年3月31日前提交對于適應(yīng)基金的治理、機構(gòu)安排、保障框架以及運營模式的意見。三是要求COP22主席與COP23主席共同合作，就組織2018年促進性對話與各締約方展開咨商，在2017年共同向COP23大會進行匯報。四是2020年前的增強行動，締約方大會強調(diào)了《京都議定書》“多哈修正案”的重要性，并呼吁尚未批準(zhǔn)“多哈修正案”的各《京都議定書》締約方需加速批準(zhǔn)進程。五是締約方大會關(guān)注到2016年10月國際民航組織大會的決議，并對《蒙特利爾協(xié)議》第28屆締約方大會通過的基加利修正案表示歡迎2. http://unfccc.int/files/meetings/marrakech_nov_2016/application/pdf/auv_cp22_i4_eif.pdf。

最后一天，締約方大會發(fā)布了《長期氣候融資戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略提到，各締約方?jīng)Q定于2017年和2018年舉辦長期氣候融資問題的研討會，其目的在于擴大氣候資金的規(guī)模3. http://unfccc.int/files/meetings/marrakech_nov_2016/application/pdf/auv_cp22_ i10a_ltf.pdf。

三、此次大會的意義

此次大會恰似《巴黎協(xié)定》本身，并非讓所有人滿意，也遠非完美，但它卻是國際社會當(dāng)下可達到的最可行狀態(tài)。正如中國代表團團長解振華接受記者采訪時稱，馬拉喀什氣候大會為國際社會進一步應(yīng)對氣候變化樹立了信心，但“并不圓滿”4. “主席‘趕進度’，馬拉喀什氣候大會創(chuàng)十年最快閉幕紀(jì)錄”http://news.china.com. cn/live/2016-11/19/content_37360832.htm。

首先，此次大會向國際社會表明各國積極應(yīng)對氣候變化、落實《巴黎協(xié)定》的決心，給國際社會樹立了信心。馬拉喀什大會和歷屆氣候大會一樣，其本身就是保證在應(yīng)對氣候變化問題上的全球合作和廣泛參與，這對全球氣候治理能否取得有效成果具有不可替代的深遠影響。另外，大會在召開前后的一系列準(zhǔn)備、出臺的決定以及相關(guān)報告方面都再次向國際社會釋放了兩個明確的信號，即全球經(jīng)濟向綠色低碳轉(zhuǎn)型以積極應(yīng)對氣候變化是大勢所趨，《巴黎協(xié)議》并非終點而是起點，既為各國指明了前進的方向，也為各自努力的力度留下了更多的余地。

與會各方的分歧尤其是發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的分歧遠未得到彌合，但也應(yīng)該看到各方就主要分歧進行的溝通，既展現(xiàn)出靈活性和建設(shè)性，又使得發(fā)展中國家對資金等問題的關(guān)切得到了一定的回應(yīng)和安排。中國在積極應(yīng)對氣候變化問題上的堅定信念和強有力的實踐行動，尤其是氣候變化南南合作基金等創(chuàng)新型的氣候資金可以增加發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的信心，盡管這類氣候資金并不能夠取代《聯(lián)合國氣候變化框架公約》框架下的氣候資金，但在發(fā)達國家氣候資金承諾遲遲未曾兌現(xiàn)的情況下，中國的做法無疑提振了此次大會的信心，成為一個亮點。

其次，也要承認(rèn)此次大會依舊是“負(fù)重前行”，很多歷史遺留問題尚未解決的同時又面臨一系列新的困難和挑戰(zhàn)。其中最大的一個“負(fù)重”在于世界經(jīng)濟發(fā)展短期內(nèi)難以完成深度調(diào)整，且“反全球化”的趨勢日趨顯現(xiàn)。除此之外，未來全球氣候治理還將面臨下列挑戰(zhàn)。

一是2016年美國大選帶來的不確定性。對氣候變化問題歷來持消極對抗態(tài)度的唐納德·特朗普就任美國第45任總統(tǒng)，并且實現(xiàn)了共和黨在參議院和眾議院占多數(shù)席位的局面。這給美國自身在應(yīng)對全球氣候變化問題上帶來很大的不確定性，很可能出現(xiàn)短時期內(nèi)的停滯甚至倒退。因為特朗普及其共和黨歷來反對奧巴馬政府在氣候問題上的一系列做法：包括承認(rèn)全球氣候變化的存在；認(rèn)可人類燃燒化石燃料對全球氣候變化造成的影響；主張采取一系列積極行動來降低碳排放、適應(yīng)氣候變化、積極參與國際合作。甚至在其就職典禮一結(jié)束，其團隊就立刻在白宮網(wǎng)站中刪去了“氣候變化”的所有相關(guān)內(nèi)容，發(fā)布了“美國第一能源計劃”，并在計劃中宣稱要廢除美國《應(yīng)對氣候變化的行動計劃》5. https://www.whitehouse.gov/america-first-energy。奧巴馬在兩屆總統(tǒng)任期內(nèi)幾乎“盡其所能”積極推行一系列應(yīng)對氣候變化的國內(nèi)行動、國際雙邊和多邊的氣候合作，但是最終仍“壯志未酬”，很多想法由于得不到相應(yīng)的政治資源支撐而被迫放棄、擱淺、稀釋、軟化。特朗普的上臺將會使得在過去八年內(nèi)被壓抑和控制的氣候變化問題上的“反對派”力量和影響得到釋放，從而讓美國自身在應(yīng)對氣候變化問題上的力度和效度不如從前。

由于美國在全球氣候治理進程中所具有的不可替代的重要性，這一轉(zhuǎn)向短期內(nèi)必將對全球氣候治理未來發(fā)展造成很大的負(fù)面影響?！栋屠鑵f(xié)定》倘若因美國國內(nèi)政治格局的改變而失敗，那么全球治理作為國際關(guān)系核心議題可行性都將遭受到嚴(yán)重的質(zhì)疑?？梢哉f，全球氣候治理如果離開了美國的積極參與和支持，勢必成為一場無望的努力。

二是就此次馬拉喀什大會具體的談判內(nèi)容而言，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在“誰依據(jù)什么原則具體該做什么”的老問題上依舊分歧巨大，突出體現(xiàn)發(fā)達國家與發(fā)展中國家在資金問題上的分歧甚至對立。這種局面將隨著特朗普上臺變得更加突出，他曾經(jīng)明確提出不會為全球氣候治理的綠色氣候基金（GCF）提供資金支持，認(rèn)為這會削弱美國的競爭力。

另外這也勢必會影響到歐洲以及日本等發(fā)達國家的態(tài)度和做法。早在2009年，發(fā)達國家就承諾到2020年每年為發(fā)展中國家提供1000億美元資金以支持其應(yīng)對氣候變化。但近七年來始終無實質(zhì)性進展。《巴黎協(xié)定》中要求發(fā)達國家在2025年起應(yīng)該繼續(xù)擴大調(diào)動資金的規(guī)模，以協(xié)助發(fā)展中國家更好地落實協(xié)定。盡管在COP22之前，發(fā)達國家提供了1000億美元資金承諾的路線圖，但該路線圖缺乏必要的透明度，并未明確OECD國家將如何落實這筆資金。在資金來源、核算等方面，發(fā)達國家與發(fā)展中國家仍存很大異議。

三是歐盟作為曾經(jīng)在應(yīng)對氣候變化問題上領(lǐng)導(dǎo)者，囿于自身所面臨的種種困境，在新形勢下面對該問題表現(xiàn)的力不從心。正如中國社會科學(xué)院歐洲研究所所長黃平研究員所指出的，歐洲面臨五重困境，一是由于金融危機沖擊至今經(jīng)濟疲弱復(fù)蘇乏力；二是隨著歐盟不斷擴大其政治整合能力下降；三是歐盟面臨恐怖主義襲擊尚無有效應(yīng)對之策；四是難民涌入導(dǎo)致社會問題層出不窮消耗了很大政治資源；五是隨著英國脫歐等因素導(dǎo)致歐盟內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力大大弱化6. 黃平研究員2015年11月19日于北京唐拉雅秀大酒店“《論全球氣候治理》專著發(fā)布暨研討會”上的發(fā)言。。就現(xiàn)在的發(fā)展趨勢來看，歐盟所面臨的種種困境在短期內(nèi)很難得到徹底的改變和扭轉(zhuǎn)，從而不能在推動全球氣候治理的行動中產(chǎn)生積極的正面影響。

四是圍繞《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判的技術(shù)性安排，與會各方也有不同意見。如何讓該協(xié)定的細(xì)則安排平衡體現(xiàn)各方訴求，是未來氣候談判的難點。此次馬拉喀什大會決定中就發(fā)達國家2020年前提高行動力度等議題體現(xiàn)較弱，期待在今后氣候治理進程中能夠作出進一步安排7. “ 氣候大會達成《巴黎協(xié)定》程序安排”http://www.ncsc.org.cn/article/xwdt/gjxw/201611/20161100001820.shtml。

四、結(jié)語

有效的國際氣候治理不僅依靠一個有法律約束力性的全球協(xié)定，更重要的是各國各地區(qū)的行動和努力，持續(xù)有力的國內(nèi)氣候政策與行動尤為關(guān)鍵，尤其是那些在該問題上能夠發(fā)揮巨大影響力的大國。此次馬拉喀什大會期間，美國選出了新一屆“反氣候”的總統(tǒng)特朗普，這不僅讓當(dāng)時在會議現(xiàn)場的美國工作人員淚灑會場，也給整個全球氣候治理蒙上陰影。好在包括中國、歐盟和小島嶼國家政府等先后明確無論美國氣候政策如何改變，自己都將堅定落實氣候承諾。同時，公民社會也會一如既往地發(fā)揮正面影響，尤其是考慮到美國各州和各級地方，以及市場的巨大影響力都在美國氣候行動中一直發(fā)揮著重要作用，民間社會在繼續(xù)推動并監(jiān)督未來特朗普政府的執(zhí)政方面也是有可期待的地方。全球氣候治理的未來，路阻且長。

（責(zé)任編輯 陳瑩）

●劉元玲，中國社會科學(xué)院美國研究所博士。