張遠(yuǎn)照（中共重慶市委黨校，重慶400000）

社會(huì)學(xué)研究

論消費(fèi)者協(xié)會(huì)面臨之困境及路徑選擇

張遠(yuǎn)照
（中共重慶市委黨校，重慶400000）

消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)自1984年成立至今，其在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)不特定消費(fèi)者公共利益等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。然而消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)仍呈現(xiàn)出主體資格半官方性、職責(zé)弱化性、相關(guān)立法模糊性與非科學(xué)性等弊端。這無(wú)疑增加了消協(xié)行使職權(quán)和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的難度。有鑒于此，有必要對(duì)消協(xié)的職能和上述消協(xié)存在的問(wèn)題進(jìn)行探討。

消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)；公益訴訟；消協(xié)職能

1983年，河北省新東縣成立了我國(guó)第一個(gè)消費(fèi)者組織，緊接著，1984年，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)消協(xié)）在北京成立。自消協(xié)成立至今，其在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)秩序、維護(hù)市場(chǎng)公共利益等方面發(fā)揮了較大作用。然而，消協(xié)自身的內(nèi)部機(jī)構(gòu)建制、職能履行、內(nèi)部監(jiān)督等方面仍存在諸多難題，其在公益訴訟、支持消費(fèi)者訴訟及內(nèi)部人員專(zhuān)業(yè)性等方面的有待于改進(jìn)。如何構(gòu)建一套既能維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，又能體現(xiàn)其自治性和發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，“消協(xié)”的重構(gòu)任重而道遠(yuǎn)。

一、消協(xié)面臨的諸多困境

（一）主體資格存疑

1.消協(xié)法律地位模糊不清，欠缺獨(dú)立性。正如前述消協(xié)的歷史沿革所述的那樣，消協(xié)經(jīng)濟(jì)上過(guò)分依賴(lài)于政府，其資金完全出自于政府的財(cái)政，這難免使消協(xié)有淪為“政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”之嫌，很難為消費(fèi)者服務(wù)。這種經(jīng)濟(jì)上的不獨(dú)立直接導(dǎo)致了其身份的“半官半民”性；這種經(jīng)濟(jì)上的不獨(dú)立性和身份上的不獨(dú)立性又進(jìn)而導(dǎo)致消協(xié)一方面公信力不足，另一方面又不能充分享有和行使自主決定權(quán)?！?〕

2.消協(xié)的整個(gè)組織缺乏專(zhuān)業(yè)性和職業(yè)化。隨著社會(huì)的高度發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的快速交流，消費(fèi)者的消費(fèi)場(chǎng)所正在從實(shí)體市場(chǎng)向虛擬市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，然而，網(wǎng)絡(luò)的匿名性、虛擬性使得消費(fèi)者的損害呈現(xiàn)隱蔽性、擴(kuò)散性及危害性的特征。如此一來(lái)，提高消協(xié)組織的專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化水平成為其不可回避的責(zé)任。

就目前而言，其缺乏專(zhuān)業(yè)性和職業(yè)化的表現(xiàn)是：（1）以公益訴訟為例，消協(xié)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置中，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)支持訴訟的部門(mén)和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，公益訴訟和支持訴訟職能只能被擱淺?！?〕（2）消協(xié)的工作人員未經(jīng)過(guò)相關(guān)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)且其決策制定、人員管理、經(jīng)費(fèi)收支等沒(méi)有具體的規(guī)定作為依據(jù),其內(nèi)部運(yùn)作欠缺規(guī)范化和透明性。這無(wú)疑給消協(xié)的不作為提供了契機(jī)?！?〕（3）消協(xié)與相關(guān)部門(mén)的協(xié)作不暢通。隨著群體消費(fèi)性事件和侵犯眾多不特定消費(fèi)者權(quán)益的出現(xiàn)，消費(fèi)者權(quán)益的損害的保護(hù)呈現(xiàn)出跨部門(mén)、跨區(qū)域合作的趨勢(shì)。然而，消協(xié)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、質(zhì)監(jiān)部門(mén)、消防部門(mén)、司法機(jī)關(guān)的配合依然欠缺，單靠消協(xié)的力量無(wú)法真正維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。（4）消協(xié)不作為大量存在。一方面，消協(xié)履行職責(zé)存在被動(dòng)性。大部分維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的案件是在受害者或第三人的檢舉、舉報(bào)、投訴情況下進(jìn)行的，消協(xié)較少主動(dòng)依法出擊。另一方面，消協(xié)較少發(fā)布銷(xiāo)售者或生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)信息且未依法對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行消費(fèi)培訓(xùn)。實(shí)踐中，消協(xié)只有3月15日最忙，其余時(shí)間很少對(duì)消費(fèi)者發(fā)布遭投訴公司或企業(yè)的信用信息。據(jù)此，消費(fèi)者依然處于弱勢(shì)地位?！?〕

（二）相關(guān)立法欠完備

1.有關(guān)消協(xié)的立法缺乏科學(xué)性。我國(guó)新消法明確規(guī)定消協(xié)依法提公益訴訟是其職責(zé)，這原本是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法理念的一大進(jìn)步，但新消法第47條和新《民事訴訟法》有關(guān)公益訴訟的規(guī)定又限制了原告提起公益訴訟的主體資格。新消法47條規(guī)定對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，“中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)”，“可以”向人民法院提起訴訟。

新《民事訴訟法》則規(guī)定“法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”“可以”提起公益訴訟。從上述新消法和新民訴法觀(guān)之，可以發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：（1）均采用“可以”二字，這就足以說(shuō)明提起公益訴訟是消協(xié)或有關(guān)組織、機(jī)關(guān)的權(quán)利，而非“職權(quán)”。這無(wú)疑顯現(xiàn)出立法的非嚴(yán)謹(jǐn)性和破環(huán)法制統(tǒng)一性。（2）新消法47條嚴(yán)格限制了消協(xié)提起公益訴訟的原告主體資格。倘若前述主體不依法提起消費(fèi)者公益訴訟，消費(fèi)者的權(quán)益將無(wú)法獲得保障。與此不同的是，在國(guó)外和臺(tái)灣，放寬公益訴訟的原告主體資格已是主流。（3）新民訴法于公益訴訟主體資格的規(guī)定一方面具有模糊性，另一方面又削弱了消協(xié)的功能。依照新民訴法的規(guī)定，意味著除消協(xié)外，還有其他主體可以提起消費(fèi)者公益訴訟，這無(wú)疑削弱了消協(xié)的功能，同時(shí)顯示出立法的非科學(xué)性。（4）另外，現(xiàn)行消法、訴訟法以及其相關(guān)立法并未對(duì)消協(xié)的主體資格進(jìn)行界定。自消法實(shí)施至今，有關(guān)消協(xié)究竟是“社會(huì)自治團(tuán)體”還是“半行政化部門(mén)”的爭(zhēng)論一直延續(xù)至今，以至于消協(xié)背上了“半官半民”的罵名。之所以出現(xiàn)消協(xié)不獨(dú)立以及缺乏公眾責(zé)任感，其中相關(guān)立法無(wú)疑是罪魁禍?zhǔn)住?/p>

2.有關(guān)消協(xié)的立法缺乏全面性和可操作性。（1）新消法第37條明確了消協(xié)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主要職責(zé)范圍，但就每一種職權(quán)的履行程序和消協(xié)不履行相關(guān)職責(zé)的法律后果只字未提。（2）消協(xié)的八大職責(zé)中，支持起訴和公益訴訟是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益最重要和最有力的手段，但具體的實(shí)踐操作中，何種條件下提起公益訴訟及提起公益訴訟的程序、條件等都未具體規(guī)定，這無(wú)疑使消協(xié)的職責(zé)不具可操作性，如此一來(lái)，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)也只是一紙空文。（3）相關(guān)立法未就消協(xié)提起訴訟時(shí)的訴訟費(fèi)用承擔(dān)、舉證責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定。依照法理可知，在民事訴訟領(lǐng)域，實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”以及由敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用的訴訟原則，如果上述規(guī)定適用于消協(xié)，對(duì)于原本經(jīng)濟(jì)非獨(dú)立的消協(xié)來(lái)說(shuō)將是滅頂之災(zāi)；加之如果讓消協(xié)對(duì)訴訟承擔(dān)舉證責(zé)任，這將對(duì)消協(xié)產(chǎn)生不利后果，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的責(zé)任更加無(wú)法實(shí)現(xiàn)?！?〕（4）立法未就消協(xié)提起訴訟時(shí)的訴訟時(shí)效和“公共利益”做出合理的界定。眾所周知，倘若適用民訴法規(guī)定的2年訴訟時(shí)效，將對(duì)消費(fèi)者保護(hù)不利；另外，立法者當(dāng)初并未就公共利益給出合理的界定范圍，而是將其交給司法實(shí)踐，關(guān)鍵的問(wèn)題是到目前為止，也未有司法解釋就相關(guān)問(wèn)題給出解答，這無(wú)疑使得公益訴訟成為擺設(shè)；再退一步說(shuō)，即使有關(guān)司法解釋對(duì)公共利益作出限定，從立法學(xué)的角度看，這仍然是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法的失敗。

3.有關(guān)立法未就消協(xié)不履行職責(zé)、越權(quán)履行職責(zé)、濫用職權(quán)等做出立法限制。（1）消法及有關(guān)立法未就消協(xié)不履行職責(zé)的行為進(jìn)行法律性質(zhì)上的認(rèn)定。正如本文開(kāi)篇提到的那樣，消協(xié)的“半官半民性”決定了消協(xié)不作為、亂作為性質(zhì)的認(rèn)定。試想對(duì)這種不作為的性質(zhì)按照民事訴訟處理還是按照行政訴訟或行政復(fù)議處理，其結(jié)果將大相徑庭。（2）有關(guān)立法未就消協(xié)不作為的法律后果作出明確規(guī)定。當(dāng)然有鑒于第（1）點(diǎn)，第（2）將是邏輯使然。（3）有關(guān)立法未就消協(xié)行使處分權(quán)、調(diào)解權(quán)等實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利進(jìn)行規(guī)范。消協(xié)是消費(fèi)者的“保護(hù)傘”，是經(jīng)營(yíng)者和銷(xiāo)售者的“緊箍咒”，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和消費(fèi)者公共利益的維護(hù)者。但倘若消協(xié)在履行職責(zé)過(guò)程中，其行使實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利時(shí)侵犯不特定消費(fèi)者的公共利益時(shí)，消費(fèi)者如何自救以及事后追償?shù)瘸绦?，現(xiàn)行有關(guān)法律并未給出明確答復(fù)。

（三）基本權(quán)能受限

1.支持起訴與公益訴訟的選擇困境。新消法就消協(xié)的訴訟職能作了基本規(guī)定，其主要包含支持起訴和提起公益訴訟，然而就什么條件下適用支持起訴或公益訴訟，不僅立法未給出明確的答復(fù)，而且司法實(shí)踐中，于二者的選擇亦是一種困惑。按照法理，二者在本質(zhì)上是有區(qū)別的，前者是針對(duì)私人利益而言的，其原告仍是消費(fèi)者個(gè)人；后者本質(zhì)上則為不特定消費(fèi)者的公共利益服務(wù)，消協(xié)是訴訟的發(fā)起者。這種選擇的模糊性不僅直接增加了司法成本，而且增加了消費(fèi)者維權(quán)的難度；另外，立法的模糊性和不確定性弱化了二者功能的發(fā)揮，且阻礙消協(xié)職能的發(fā)揮。

2.代表訴訟與公益訴訟的選擇困境。我國(guó)新民訴法規(guī)定了當(dāng)事人的代表訴訟，其主要包含當(dāng)事人確定的代表訴訟和當(dāng)事人不確定的代表訴訟，并且這二者的判決都具有預(yù)決效力。尤其值得注意的是，當(dāng)眾多不特定消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害時(shí)，在公益訴訟與人數(shù)不確定的代表訴訟之間存在競(jìng)合，這一方面增加了當(dāng)事人的選擇，同時(shí)亦增加了消協(xié)維權(quán)的成本。另外，倘若當(dāng)事人選擇代表訴訟進(jìn)行維權(quán)，消協(xié)的功能將會(huì)弱化，這無(wú)疑亦將損害消協(xié)的公信力。

3.和解、調(diào)解、約談、仲裁與訴訟的選擇困境。消協(xié)在維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益時(shí)，可以通過(guò)采取和解、調(diào)解、約談、仲裁和訴訟的方式進(jìn)行。然而在實(shí)踐中，究竟采取何種方式最有利于保護(hù)消費(fèi)者以及諸方式之間是否存在前置適用程序仍是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。另外，消協(xié)亦未向消費(fèi)者提供相關(guān)方面的知識(shí)培訓(xùn)。據(jù)此，這種救濟(jì)途徑選擇的多元化所導(dǎo)致的局面就是，消協(xié)的諸多救濟(jì)途徑在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益時(shí)仍顯得無(wú)能為力。

二、消協(xié)之重構(gòu)

消協(xié)自成立至今，經(jīng)歷了三十多個(gè)風(fēng)風(fēng)雨雨，當(dāng)然這期間取得了可喜的成績(jī)。就目前而言，全國(guó)已建立省級(jí)消協(xié)組織31個(gè)，地市級(jí)消協(xié)組織402個(gè)，基層維權(quán)網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)47.3萬(wàn)個(gè)，這無(wú)疑將為消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)提供可靠保障。但消協(xié)在具體行使職權(quán)的過(guò)程中仍面臨上述諸多問(wèn)題，消協(xié)的明天仍需努力。

（一）明確主體地位

為發(fā)揮消協(xié)的最大職能以保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，采取以下措施是必須的：

1.明確消協(xié)的主體地位和主題功能，使其從現(xiàn)行的“半官半民”的罵名中解脫出來(lái)，使其走出行政色彩濃重的怪圈；發(fā)揮其社會(huì)自治團(tuán)體的自治性和優(yōu)越性，樹(shù)立起保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的真正權(quán)威。

2.加強(qiáng)消協(xié)本身的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)和工作人員的專(zhuān)業(yè)性、職業(yè)化。在互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)展的今天，網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物已是消費(fèi)者購(gòu)物的常態(tài)，然而，互聯(lián)網(wǎng)交易給消費(fèi)者帶來(lái)的損害更具隱蔽性和危害性。加強(qiáng)消協(xié)的通信設(shè)施、信息發(fā)布平臺(tái)、信息披露等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已是一種必然。

3.加強(qiáng)消協(xié)與相關(guān)部門(mén)的合作。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不僅僅是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，而且這個(gè)問(wèn)題已呈現(xiàn)全球化、國(guó)際化、合作化的趨勢(shì)，真正保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益不僅需要部門(mén)間進(jìn)行合作，中國(guó)消協(xié)與地方消協(xié)以及消協(xié)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)間亦必須加強(qiáng)溝通和協(xié)作。

4.強(qiáng)化消協(xié)的職責(zé)。一方面，消協(xié)必須進(jìn)行內(nèi)部自律和外部監(jiān)督，盡量公開(kāi)其掌握的消費(fèi)者信息，接受社會(huì)各界的監(jiān)督；另一方面，對(duì)于消協(xié)不履行職責(zé)或亂履行職責(zé)的行為，相關(guān)部門(mén)以及立法一定要進(jìn)行追責(zé)。〔6〕

（二）完善相關(guān)立法

1.強(qiáng)消協(xié)主體資格立法。立法先行，消協(xié)的職權(quán)是法律授予的，無(wú)法律則無(wú)消協(xié)，立法者將來(lái)在進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)，盡量對(duì)消協(xié)主體資格進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)對(duì)消協(xié)行使職權(quán)時(shí)的條件、限度、裁量范圍、行使程序等問(wèn)題進(jìn)行量化。

2.協(xié)調(diào)部門(mén)立法與消法的關(guān)系。針對(duì)目前消法與民訴法之間的不協(xié)調(diào)性，立法者應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)的修改；針對(duì)目前二者于消協(xié)的軟化規(guī)定，將來(lái)的立法進(jìn)行強(qiáng)化規(guī)定，這樣消協(xié)才會(huì)依法維權(quán)。

3.把消協(xié)不作為、亂作為等行為納入立法范圍。正如我們所知，按照法理，“無(wú)權(quán)利則無(wú)救濟(jì)”，不存在救濟(jì)可能性法定權(quán)利只是一張白紙；同理，無(wú)職權(quán)作為保障的權(quán)利將無(wú)法得到救濟(jì)。

4.立法的科學(xué)性、確定性和可操作性。諸如針對(duì)前述“公共利益”、“訴訟時(shí)效”、“訴訟費(fèi)用”、“舉證責(zé)任”等相關(guān)概念作出明確界定。筆者認(rèn)為，為了保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益和維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，不應(yīng)對(duì)訴訟時(shí)效做嚴(yán)格限制；就訴訟費(fèi)用而言，盡管有關(guān)方面的一些專(zhuān)家提出按照現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行支出，筆者認(rèn)為這種方法不是太科學(xué)，其實(shí)，只要解決消協(xié)的主體資格問(wèn)題，訴訟費(fèi)用問(wèn)題也就迎刃而解。至于舉證問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分不同情形采取不同措施，但原則上，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者的損害救濟(jì)，以過(guò)錯(cuò)推定的歸責(zé)原則進(jìn)行比較適宜。總之，上述這些問(wèn)題都有待于司法解釋和立法的完善。

（三）明確消協(xié)的宗旨

依照現(xiàn)行消法和民訴法的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)消費(fèi)者權(quán)益遭到損害時(shí)，消協(xié)可以采取調(diào)解、和解、約談、仲裁以及訴訟的方式進(jìn)行維權(quán)，然而上述各種途徑的救濟(jì)效果大相徑庭。筆者認(rèn)為，在選擇上述救濟(jì)途徑和時(shí)，應(yīng)允許消費(fèi)者有選擇的權(quán)利，但原則上應(yīng)以訴訟為原則。換句話(huà)說(shuō)，當(dāng)消費(fèi)者的損害可以通過(guò)訴訟、和解、仲裁、約談的方式可以解決的，就不應(yīng)選擇訴訟的方式；當(dāng)采取上述各種手段所消耗的成本存在差異時(shí)，消協(xié)應(yīng)選擇最有利于消費(fèi)者的方式進(jìn)行救濟(jì)；根據(jù)目前的立法，在選擇訴訟時(shí)，應(yīng)賦予消費(fèi)者或消協(xié)選擇代表訴訟和公益訴訟的權(quán)利。需要注意的是，筆者原則上鼓勵(lì)消協(xié)以訴訟的方式維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，其原因在于：一方面，消協(xié)可以提高其公信力和威望，同時(shí)這也是司法最終性的體現(xiàn)；另一方面，消協(xié)或消費(fèi)者在行使上述各種救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)以不存在前置程序?yàn)橐恕?/p>

〔1〕郝芳馨.消費(fèi)者協(xié)會(huì)的地位和職能問(wèn)題研究〔J〕.法律雜談，2015，（11）：220.

〔2〕王秋艷.消協(xié)落實(shí)支持訴訟職能問(wèn)題研究〔J〕.中國(guó)工商管理研究，2014，（11）：45-47.

〔3〕敖雙紅.論中國(guó)消費(fèi)者組織的轉(zhuǎn)型問(wèn)題〔J〕.法學(xué)與法制建設(shè)，2008，（06）：76.

〔4〕楊俊威.消費(fèi)者協(xié)會(huì)職能問(wèn)題研究題〔J〕.法學(xué)研究，2016，（02）：118.

〔5〕王琳.消協(xié)公益訴訟問(wèn)題探析〔J〕.中國(guó)工商管理研究，2014，（11）：47-48.

〔6〕韓紅俊，王均榮.公益訴訟的理性思考〔J〕.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（04）：86.

〔責(zé)任編輯：譚蕊〕

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A

1009—2234（2017）08—0084—03

2017—08—12

張遠(yuǎn)照（1989—），男，云南宣威人，碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。