鄭 正 真

民族地區(qū)政府執(zhí)行力問題及對策探析

鄭 正 真

（中國人民大學 哲學院，北京 100872）

當前，我國地方政府的政策執(zhí)行效果備受關注。民族地區(qū)政府政策在執(zhí)行過程中面臨眾多問題，如政府執(zhí)行過程中的手段與方法不當、執(zhí)法的失效現(xiàn)象嚴重、政策執(zhí)行的監(jiān)督和追究機制不到位等。要想有效解決這些問題，需要從馬克思主義行政價值觀理論出發(fā)來具體探討，為發(fā)現(xiàn)、分析和把握民族地區(qū)政府政策執(zhí)行所面臨的問題提供一種理論視角，為改善民族地區(qū)政府政策的執(zhí)行提供一種科學的行政價值觀和方法論的引導，為提升民族地區(qū)政府執(zhí)行力提供重要啟示。

民族地區(qū)；政府執(zhí)行力；政府政策；馬克思主義；行政價值觀

關于地方政府執(zhí)行力問題的研究是學界的一個熱點問題，也是一個難點問題。從相關文獻來看，“執(zhí)行力”這一概念是企業(yè)管理實踐活動中慣用的術語，而“政府執(zhí)行力”則是對這一概念的深入認識和理解，應用到政府政策執(zhí)行實踐行為上，成為一種公共行政學的新概念。對于這一概念的界定，可以從廣義和狹義兩個層面去理解：“廣義是指政府為達到既定目標，通過貫徹實施黨的路線方針政策、法律法規(guī)、決策、戰(zhàn)略計劃等行為，對各種資源進行使用、調度和控制，有效處理政府日常事務所表現(xiàn)出來的政府內在的能力和效力。狹義是指各級政府決策、執(zhí)行決策、監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行所表現(xiàn)出來的行動、操作和實現(xiàn)能力及效力”[1]。探討民族地區(qū)的政府執(zhí)行力問題，不僅需要我們全面了解政府政策執(zhí)行面臨的一般性問題，還要求我們深入把握民族地區(qū)的政府政策執(zhí)行所面臨的特殊性問題，當然，更應該了解民族地區(qū)的民族政策以及民族地區(qū)的經(jīng)濟、文化習俗和地理條件等差異，這樣才能更準確地把握民族地區(qū)政府政策執(zhí)行所面臨的實質性問題?；诖?，從馬克思主義行政價值觀理論出發(fā)來探討民族地區(qū)政府政策執(zhí)行所面臨的問題，一方面可以為我們發(fā)現(xiàn)、分析和把握民族地區(qū)政府政策執(zhí)行問題提供一種理論視角，另一方面我們力圖從馬克思主義政府行政價值觀思想資源出發(fā)為提升少數(shù)民族地區(qū)政府執(zhí)行力提供一些有意義的啟示，也為改善民族地區(qū)政府政策執(zhí)行提供一種科學的行政價值觀和方法論的引導。

一、民族地區(qū)政府政策執(zhí)行面臨的主要問題

眾所周知，少數(shù)民族所居住的地區(qū)相對而言較為落后，現(xiàn)代化和工業(yè)化的程度相對較低，民族地區(qū)又具有特殊的實際情況，如保持原有的文化習俗，可能導致地方保守觀念嚴重；少數(shù)民族地區(qū)的交通和信息等發(fā)展滯后，也會導致政府政策執(zhí)行和溝通困難重重；民族地區(qū)的行政人員和當?shù)厝罕娛芙逃潭鹊?，接受再教育的成本大、機會少，這樣，自然會導致對政策的理解不到位，或機械理解或簡單粗暴執(zhí)行。當然，民族地區(qū)也有自身的獨特優(yōu)勢，如實惠的各項民族政策、黨和國家對民族地區(qū)的大力扶持以及民族地區(qū)良好的自然生態(tài)環(huán)境和豐富的自然資源等。民族地區(qū)的上述不足和優(yōu)勢，是政府制定政策和執(zhí)行政策需要考慮的基本情況。當前，民族地區(qū)政府政策執(zhí)行面臨的問題主要顯現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，民族地區(qū)政府執(zhí)行過程中的手段與方法不當，主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行的機械性、象征性和選擇性。機械性主要體現(xiàn)為行政主體按部就班地執(zhí)行相關政府政策。政府的政策制定是綜合各方面因素考慮，代表了大多數(shù)人民群眾的根本利益，但政策的具體執(zhí)行卻受到執(zhí)行主體、社會環(huán)境和政策環(huán)境等多方面因素的影響，進而產(chǎn)生了不同的執(zhí)行效果。民族地區(qū)政府政策的執(zhí)行人員對政府相關政策的精神未能準確把握，沒有對其進行認真的解讀，缺乏實事求是的務實精神，對政策只是按部就班地貫徹。象征性主要體現(xiàn)為行政機關依法應該實施某種行為或法定職責時，而行政主體卻持有不作為的態(tài)度，其有履行能力去處理某件事時卻故意不履行或延遲履行等消極現(xiàn)象，辦事情只是局限于表面形式的敷衍，比如開展精準扶貧工作，某些政策執(zhí)行人員則會采取較為便捷的替換策略敷衍上級有關部門的考核。選擇性主要體現(xiàn)為行政主體站在利益層面考慮對政府政策有選擇性地執(zhí)行。政府作為“理性經(jīng)濟人”，它在制定政策和執(zhí)行政策過程中更傾向于追求效益最大化，那么，社會利益分配的公正與否就成為了影響政策執(zhí)行的主要因素。新中國成立以來，為了促進少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，我們黨和政府制定了一系列政策，采取了一系列的措施，而政府制定政策的依據(jù)是當?shù)氐纳鐣Y構、社會關系和社會利益以及對自然資源的再分配，它觸及不同立場和不同階層群體的利益，也會導致整體利益與局部利益的沖突。這些因素都會嚴重制約政府政策的全面執(zhí)行，也有部分地方政策執(zhí)行人員為了個人或某些權力階層的特殊利益，有選擇性地執(zhí)行一部分對自己有利的政府政策。民族地區(qū)政府政策執(zhí)行缺乏一定的規(guī)范性，勢必就會導致政策執(zhí)行失序，在失序的情形下，就會出現(xiàn)強權獨斷和簡單粗暴的執(zhí)行方式。民族地區(qū)政府行政主體在思想意識上缺乏必要的事業(yè)心和責任心，政治素養(yǎng)和為人民服務的意識還有待進一步的培養(yǎng)和提升；在工作中帶有嚴重的官本位思想，即持有以官為本、以權為綱、以仕途為個人事業(yè)的選擇導向，用做官來評判人生價值的大小，對工作消極，缺乏實干精神，與我們黨堅持走群眾路線完全背離，從而導致行政主體在政策的執(zhí)行過程中表現(xiàn)出強制性的工作作風。如此一來，不僅加劇了政策執(zhí)行的成本而且影響了執(zhí)行效果，也會影響當?shù)厝嗣袢罕妼φ叩臐M意度和理解度，而人民群眾一旦產(chǎn)生抵觸情緒，就會造成官民之間的矛盾與沖突。當然，對于政府而言，還需要及時加強部門之間的協(xié)調工作。目前，由于民族地區(qū)政策制度與政策執(zhí)行的分工不明確、責任落實不到位等現(xiàn)象時有發(fā)生，一旦出現(xiàn)重大的問題，各部門或負責人就會相互推脫責任，缺乏全局觀，不利于執(zhí)行程序的順利開展，對政府政策的執(zhí)行效率產(chǎn)生了一定影響，造成社會公信力的嚴重缺乏。

其次，民族地區(qū)政府行政執(zhí)法過程中的失效行為凸顯。法制觀念淡薄是民族地區(qū)政府執(zhí)法過程中的一個普遍的問題。在民族地區(qū)的相關調研報告中發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)政府政策的執(zhí)行大多都是以行政命令的形式開展的，帶有執(zhí)行的強制性和主觀的隨意性，忽略了行政主體在執(zhí)行過程中需要以相關的法律和法規(guī)為根本前提，根深蒂固地認為權力即真理、權力即法律、權力即合理。比如，2010年發(fā)生的“寧夏同心事件”，就是有法不依的典型案例。中國之聲《央廣新聞》對此進行了追蹤專題報道，寧夏吳忠市同心縣某村村民馬成文家里合法擁有的16間房屋和17畝耕地，被行政執(zhí)法人員強行拆除和占用。馬成文堅決維護自己的合法權益，向吳忠市政府提起行政復議，市政府明確判定同心縣政府強拆屬違法行為，并責令同心縣政府歸還馬成文的土地使用權，同心縣政府不僅沒有執(zhí)行上級政府的行政裁決，反而取消了馬成文的土地使用權，該事件對社會造成了一定的影響[2]。政府理應站在人民群眾的根本利益的立場上，要時刻牢記我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，因此，同心縣政府的做法是極度不恰當?shù)摹?/p>

第三，民族地區(qū)政府政策執(zhí)行的激勵、監(jiān)督和追究機制不到位。政策執(zhí)行取得的成效和政策主體與客體的博弈互動有著密切的關系，可以看成是政策主客體為了爭取各自利益最大化不斷博弈的過程。少數(shù)民族地區(qū)往往地處偏遠，人們具有較強的凝聚力，但大部分人文化水平偏低，缺乏法律常識。作為政策的執(zhí)行主體，其整體的綜合素質也有待加強，他們在理論學習方面自覺意識不強，缺乏主動性和系統(tǒng)性，對政府制定的政策理解不夠深刻和全面，甚至出現(xiàn)僅憑個人理解，曲解或不準確傳達有關政策精神，并且缺乏實地調研、現(xiàn)場分析的能力，往往導致工作極其被動，加大了政策執(zhí)行的實施成本。當前，民族地區(qū)政策執(zhí)行機制不夠健全，出現(xiàn)不符合實際情況、可行性不強等問題，造成政策執(zhí)行不到位、出現(xiàn)行為失范等現(xiàn)象。實際上，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于缺乏完備的監(jiān)督機制、激勵機制和約束機制，政策沒有得到嚴格貫徹，直接導致政策的“打折”或“失效”。行政主體的積極性由于沒有得到及時調動，不能激發(fā)其工作的積極性和創(chuàng)造性。當然，在激勵的同時，也應該對行政主體進行適當?shù)募s束，防止出現(xiàn)濫用手中的權力為自己謀取最大利益等情況出現(xiàn)。我們還應該看到行政主體對現(xiàn)有政策的相關信息資源的掌握不夠，加上公眾參與公共政策執(zhí)行的積極性較低，公眾與政府之間的信息不對稱，公眾在參與政策執(zhí)行中能力不足和權利得不到保障，公眾與行政主體之間缺乏有效銜接和良性互動，這都使得信息公開和透明機制得不到確切的落實。行政決策是直接作用于社會公眾的，但當?shù)厣鐣娡晕乙庾R比較強，缺乏整體觀念，一旦出現(xiàn)個人利益和集體利益發(fā)生沖突時，容易出現(xiàn)保小家棄大家的行為，不利于實現(xiàn)公眾對公共政策執(zhí)行過程的有序參與。

二、基于馬克思主義政府行政價值觀來反觀民族地區(qū)政府政策與政策執(zhí)行的行政主體

馬克思主義經(jīng)典著作中蘊涵著豐富的政府行政價值觀思想資源，這些寶貴的思想給我們認識當代政府行政價值觀提供諸多啟示，也對我們認識當前民族地區(qū)政府政策執(zhí)行所面臨的重重困難提供了一種理論視角，具有重要的指導意義。

依據(jù)馬克思主義經(jīng)典著作，我們可以將馬克思主義政府行政價值觀概括為以下幾個主要方面：第一，在馬克思主義經(jīng)典作家看來，政府的本質從屬國家本質，政府是實現(xiàn)國家意志的主要機構，政府行政實踐活動勢必體現(xiàn)國家的本質。換言之，國家的本質是維護階級統(tǒng)治利益，維護社會公共利益的統(tǒng)一，那么，政府行政的內在價值取向也就是維護階級統(tǒng)治和社會公共利益。我國是人民民主專政的社會主義國家，那么也可以說，政府行政的內在價值取向是維護階級統(tǒng)治和維護廣大人民群眾的根本利益。第二，政府行政的價值主體是廣大人民群眾。馬克思和恩格斯在《德意志意識形態(tài)》中就強調，人民群眾不僅是社會物質財富和精神財富的創(chuàng)造者，更是社會變革的核心力量，是國家和政府的真正主人?？梢钥吹剑嗣袢罕娛钦膬r值主體，而政府的行政實踐活動必然是服務于人民群眾[3]。第三，政府行政的工具性價值目標是謀劃公平與效率的有機統(tǒng)一。馬克思主義經(jīng)典作家深刻揭示出政府行政的內在價值取向是維護階級統(tǒng)治、維護廣大人民群眾的根本利益，強調人民群眾是政府行政的價值主體。這種價值取向和價值主體地位，政府行政實踐活動該如何去實現(xiàn)它們，或通過什么樣的理念和途徑去實現(xiàn)它們，馬克思主義經(jīng)典作家給出了一種科學合理的路徑：政府行政工具性價值目標在于謀劃公平與效率的有機統(tǒng)一。第四，馬克思主義經(jīng)典作家的有關著作深刻揭示了政府行政的終極價值指向是人的全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。在馬克思主義看來，人類歷史的進程是以人類社會歷史的發(fā)展為基礎，最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。在人類活動的社會形式發(fā)展到“獨立的、自由的人的聯(lián)合體”以前，政府將一直是人類追求正義、自由、公正和福利等的必要途徑，而政府的存在和完善也從人的全面發(fā)展中獲得最終的價值認可和意義[4]。馬克思主義突出強調政府行政價值觀必須以社會、經(jīng)濟、自然資源和生態(tài)環(huán)境等因素的可持續(xù)發(fā)展為終極價值導向，這為我們深入認識民族地區(qū)政府政策執(zhí)行中遭遇的各種問題，提供了一種理論視角，也為我們分析這些問題產(chǎn)生的原因提供了一種理論分析基礎，可以指導我們深入地把握問題的實質。

對政策本身而言，以馬克思主義政府行政價值觀為指導，有利于提高決策的科學性和民主性，增加政策的可執(zhí)行性。我們力圖克服民族地區(qū)政府政策執(zhí)行所面臨的重重問題，就需要進行深入的實地調研，準確把握問題實質，結合科學的政府行政理論的指導，提出合理有效的解決方案，增加政策的可執(zhí)行性。民族地區(qū)政府政策執(zhí)行缺乏規(guī)范性，主要表現(xiàn)為機械性、象征性和選擇性，相關政策的執(zhí)行方式簡單粗暴，執(zhí)行程序復雜多樣。這些問題之所以普遍出現(xiàn)是有原因的，一方面，在政府政策的執(zhí)行實踐中，當?shù)卣囊恍┬姓藛T為了自身利益，采取替換政策敷衍上級考核或暗箱操作的方式避免各種監(jiān)督；政策的執(zhí)行意志不堅定，遇到一點困難就有選擇地或象征性地執(zhí)行部分政策；行政人員普遍業(yè)務水平低，自我提升、自我批評意識差以及政治覺悟低等現(xiàn)象嚴重影響政府政策執(zhí)行的實踐效果。另一方面，民族地區(qū)政府沒有形成科學的馬克思主義政府行政價值理念，缺乏這種政府行政價值觀的正確引導，也就不可能真正認同馬克思主義政府行政價值觀。民族地區(qū)政府行政沒有科學的價值觀引導和約束，很自然就會導致政策執(zhí)行處于失序狀態(tài)。民族地區(qū)政府的政策執(zhí)行出于某些人或某些群體利益的考慮，選擇性地執(zhí)行部分政策或象征性地執(zhí)行不相關的政策，這與馬克思主義政府行政價值觀所倡導的政府行政的內在價值取向是維護階級統(tǒng)治和廣大人民群眾的根本利益相背離；政府政策的執(zhí)行方式簡單粗暴、執(zhí)行程序復雜多樣，這與馬克思主義的政府行政的工具性價值目標是謀劃公平與效率的統(tǒng)一相沖突。一些民族地區(qū)政府部門負責人為了自身的利益或政績，不顧群眾、輿論反對，簡單粗暴地破壞植被和污染環(huán)境，也有一些地區(qū)政府為了發(fā)展工業(yè)或創(chuàng)立政績形象工程而減少對教育和社會福利等的投入，這也都與馬克思主義的政府行政的工具性價值目標是人的全面發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展相背離。

對政策執(zhí)行的行政主體而言，有必要從思想上樹立正確的馬克思主義政府行政價值觀，這對于提升民族地區(qū)政府執(zhí)行力將會有很大的促進作用。政府行政的價值主體是廣大人民群眾，即政府政策的執(zhí)行目的是服務于廣大人民群眾。民族地區(qū)政府的行政人員只有深刻意識到和真正認同政府行政的價值主體是廣大人民群眾，才會逐漸接觸和自覺學習馬克思主義政府行政價值觀，才有可能在思想上領悟政府行政的內在價值取向是維護廣大人民群眾的根本利益，才有可能在政府行政實踐活動中以人民的根本利益為導向。民族地區(qū)政府的行政人員必須在思想上進行批評和自我批評，自覺改進行政作風，認真反省政府政策執(zhí)行的機械性和強制性，提升政府政策執(zhí)行的有效性并簡化執(zhí)行程序。馬克思主義政府行政價值觀提供了一種科學的、合理的實現(xiàn)價值目標的路徑，即政府行政的工具性價值目標是謀劃公平與效率的統(tǒng)一。只有當民族地區(qū)政府思想上樹立這樣一種行政理念，或確立以這種行政理念為科學的方法論，政府行政人員才會依法行政、嚴格執(zhí)法，才能體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，他們在思想上也才會自覺地提升政治素養(yǎng)，認真調研并合理采納民意，有意識地改進政府政策的執(zhí)行機制，體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

三、馬克思主義政府行政價值觀為提升民族地區(qū)政府執(zhí)行力提供重要啟示

我國少數(shù)民族地區(qū)的民族政策，是我們黨和政府依據(jù)馬克思主義民族理論與當?shù)厣贁?shù)民族地區(qū)的實際情況，結合我國多民族的基本國情以及我國少數(shù)民族地區(qū)長期存在的實際問題而制定的。各民族共同繁榮是解決少數(shù)民族地區(qū)政策執(zhí)行問題的根本前提和歸宿。當前少數(shù)民族地區(qū)政府政策執(zhí)行面臨諸多問題，提出的一些應對之策效果不明顯，這種現(xiàn)象必須予以高度重視。在筆者看來，目前學界較少從政府行政理論和價值觀上來反思這些問題的存在。馬克思主義經(jīng)典作家的相關著作中蘊涵著豐富的政府行政價值觀思想，我們力圖從這些寶貴的思想資源出發(fā)，為民族地區(qū)政府政策的執(zhí)行提供一些啟示，以更好地解決當前民族地區(qū)問題，推動政府執(zhí)行力的有效提升。具體而言，要從馬克思主義政府行政的本質角度、從民族地區(qū)政府行政主體行政價值觀角度、從馬克思主義政府行政價值觀的方法論角度、從馬克思主義政府行政價值觀視域下民族地區(qū)政府政策執(zhí)行的合法性角度等維度提出思考。

首先，從馬克思主義政府行政的本質角度，提高執(zhí)行人員對政府行政的本性與根源的正確理解。從古希臘的亞里士多德到近代的休謨和盧梭等政治學家的觀點來看，政府代表的是“公共利益”或“公意”。現(xiàn)代公共行政理論家安德森認為，“在任何時候，公共政策都反映占支配地位的團體的利益。公共政策將變得有利于其影響增加的那些團體的利益，而不利于其影響下降的那些團體的利益。”[5]此外，羅森布魯姆也主張政府應該是管理公共事務的公共機構，他將公共行政定義為：“公共行政乃是運用管理、政治以及法律的理論和過程來實現(xiàn)立法、行政以及司法部門的指令，為整個社會的局部提供所需的管制與服務功能?！盵6]馬克思指出：“每一種共同的利益，都立即脫離社會而作為一個最高的普遍的利益來與社會相對立，都不再是社會成員的自主行動而成為政府活動的對象”[7]。在他看來，政府不僅僅維護公共利益，更主要是維護階級統(tǒng)治或維護工人階級的統(tǒng)治利益，這才是政府行政的真正本性和根源。民族地區(qū)政府只有在深刻認識政府行政的本性的基礎上，才會更加珍惜和捍衛(wèi)這種政府行政權力。

其次，從馬克思主義政府行政價值觀的方法論角度，為民族地區(qū)政府政策的執(zhí)行提供科學的方法論。馬克思主義政府行政價值觀思想資源是一種以歷史唯物主義為理論基石的科學方法論，民族地區(qū)政府政策的執(zhí)行既要結合當?shù)厣贁?shù)民族地區(qū)的基本情況，也要以科學的方法論為指導。馬克思認為，只有到達共產(chǎn)主義社會才能真正實現(xiàn)效率與公平的和諧統(tǒng)一，他指出：“隨著個人的全面發(fā)展，他們的生產(chǎn)力也增長起來……社會才能在自己的旗幟上寫上：各盡所能，按需分配！”[8]在馬克思看來，政府行政的工具性價值目標是謀劃公平與效率的統(tǒng)一，政府行政的終極價值指向是實現(xiàn)人的全面發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。這種科學的行政價值觀可以為民族地區(qū)政府政策的執(zhí)行提供合理的科學方法論指導，避免各種盲目地、機械地制定和實施新政策的行為，也可適當?shù)匾?guī)避那些不切實際的政策所帶來的不良影響，積極引導民族地區(qū)政府政策執(zhí)行機制的改革與完善，引導政府在行政實踐中追求公平與效率的統(tǒng)一。

第三，從民族地區(qū)政府政策執(zhí)行的合法性角度而言，馬克思主義政府行政價值觀為其提供了強大的理論支持。馬克思主義經(jīng)典作家對政府行政價值觀的論述，關注的首要因素就是政府行政的內在價值取向問題，他們主張政府行政的內在價值取向是維護階級統(tǒng)治和維護社會廣大人民群眾的公共利益，進一步確定政府行政的價值主體是廣大人民群眾。我們黨始終堅持馬克思主義政府價值觀思想，將全心全意為人民服務作為我們黨的唯一宗旨。當然，還可以看到，民族地區(qū)政府執(zhí)行相關政策的內在價值取向是維護本民族地區(qū)自身的管理，是維護本民族地區(qū)人民群眾的公共利益，本地區(qū)的人民群眾就是政府行政的價值主體。因此，民族地區(qū)政府政策行政實踐必須得到本地區(qū)人民群眾的擁護和支持，才能獲得天然的合法性。民族地區(qū)政府政策行政實踐主要可以從以下幾個方面來維護其合法性：其一，要樹立正確的“官”念，以增強公仆意識；其二，堅定不移地走群眾路線，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨；其三，加大對黨員干部的教育培訓力度，不僅要加強理論培訓，還要有針對性地加強領導藝術、科學文化知識和專業(yè)知識等方面的學習培訓，采取“請進來、走出去”的學習方式，開闊視野，更新觀念，更好地全心全意為人民群眾服務。

[1] 徐珂.政府執(zhí)行力[M].北京：新華出版社，2007:48.

[2] 吳禮明.提升地方政府執(zhí)行力的制約因素及對策[J].人民論壇，2014（8）:51-53.

[3] 朱艷菊，吳遠.從《法蘭西內戰(zhàn)》看馬克思的政府價值思想[J].學術論壇，2015（4）:47-50.

[4] 楊冠瓊.政府治理體系創(chuàng)新[M].北京:經(jīng)濟管理出版社,2000：100-101.

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[7] 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集:第1卷[M].北京:人民出版社,1995:675.

[8] 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1995：305-306.

[責任編輯 勇 慧]

2016-06-22

鄭正真，中國人民大學哲學院博士生，主要從事馬克思主義中國化研究.

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.02.004