林 嘉

公平可持續(xù)的社會保險制度研究

林 嘉

公平是社會保險制度的價值目標和法理基礎，可持續(xù)是社會保險法的基本原則。目前我國的社會保險制度在公平性和可持續(xù)性方面還存在著覆蓋面不足、制度碎片化、社會保險基金難以持續(xù)、多支柱社會保險發(fā)展不夠均衡、新型社會風險應對不充分等問題。為建立更加公平和可持續(xù)的社會保險制度，應當從如下幾方面著力：第一，進一步構建全民參保的法律制度；第二，重視頂層設計和體系構建，整合社會保險制度，突破碎片化瓶頸；第三，按照精算平衡的保險原則，完善社會保險基金法律制度；第四，按照“保基本”“多層次”的原則，完善多支柱的社會互助保障體系；第五，探索制度創(chuàng)新，妥善應對社會轉型中新增的社會風險。

公平； 可持續(xù)； 社會保險制度； 社會保險法

近年來，隨著社會經濟的快速發(fā)展，我國不斷加快社會保障制度建設。黨的十八大報告提出“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針”，“以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”；十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步要求“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”；十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，在共享發(fā)展理念的指導下，再次強調要“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”，為我國社會保障制度建設明確了方向。社會保險是社會保障制度的核心內容，是社會的“安全網”和“穩(wěn)定器”，對于保障公民的生存權、促進經濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定均具有重要意義。社會保險制度堅守民生底線，運用保險原理分擔社會成員可能遭受的社會風險，從而實現保障公民基本生活的目的，使全體人民在共享發(fā)展中有更多安全感和獲得感，為全面實現小康社會打下堅實的制度基礎。因此，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，關鍵是建立公平可持續(xù)的社會保險制度。

一、 公平是社會保險制度的價值目標

(一) 社會保險制度中公平的含義

實現社會公平是建立社會保險制度的價值目標。社會保險是對國民收入進行再分配的一種重要方式，是國民收入在不同人群中的轉移，即從高收入者轉移到低收入者，從健康者轉移到疾病者和殘疾者，從就業(yè)者轉移到失業(yè)者等，這種轉移的理論基礎之一就是社會公平(林嘉，2002：137)。

社會保險制度中的公平(equity)是指合理地分配社會和經濟利益。公平的理念建立在平等(equality)的基礎上，公平既包含平等，又超越平等成為含義更為豐富的多面向概念。實現社會公平源于人們對平等的追求，平等是公平的基礎，公平是平等進一步發(fā)展的結果。公平理論的巨匠羅爾斯(John Rawls)在其《正義論》中明確提出社會正義是人類追求的目標，而平等和公平是達到該目標的工具。羅爾斯提出了正義的兩個原則：“第一個原則：每個人對于其他人擁有的最廣泛的平等基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則：社會和經濟的不平等應這樣安排，使它們(1)被合理地期望適合于每一個人的利益；并且(2)依系于地位和職務向所有人開放”(羅爾斯，2009:47)。在上述兩個原則中，第一原則受到優(yōu)先性保護，原因在于第一原則所保護的是一個正義社會中公民所享有的基本權利，所以公民的這些自由應一律受到平等保護，并且不能以維護較大的社會或經濟利益為合理理由去限制或侵犯。在第二個原則中，羅爾斯首先提到的是“機會均等原則”，為了避免絕對平均主義，羅爾斯通過理論闡明了兩項事實：一是允許社會與經濟的不平等，但條件必須是促使弱勢群體等處于最不利處境的人群獲得最大的利益；二是為了促進公平與效率的平衡，國家可以干預人民的經濟自由權，以達到最大利益。接著，羅爾斯提到了“差別原則”，希望通過該原則補償社會與經濟上存在的不平等，使之符合正義的要求。羅爾斯得出的結論是：第一個原則是平等自由原則，第二個原則是機會均等原則與差別原則的結合。其中，第一個原則優(yōu)先于第二個原則，第二個原則中機會均等原則又優(yōu)先于差別原則(吳老德，2001:135)。

根據羅爾斯的理論，可以將公平區(qū)分為形式公平和實質公平。形式公平要求“同樣的情況應該同樣地被對待”，是一種最低的道德規(guī)則，即平等地對待每一個人。形式公平高舉的是“法律面前人人平等”的大旗，在法律面前個人的實際身份、地位、經濟狀況、勞動能力和健康情況等均不被考慮在內，人從活生生的社會中的人，轉變?yōu)楸粍冸x掉社會存在和社會角色的抽象的人。而這種不考慮人的社會存在的形式公平還不能達到對于社會追求的最終目標。要矯正社會成員在利益分配中的不平等，還需通過實質正義。實質公平是使社會中利益或者負擔分配通過各種社會制度達成，并要求針對各種情況予以合宜的權衡考量。而社會保險法正是以分配正義為基礎，通過對形式公平的矯正，使社會達到實質的公平正義。因此，社會保險法以追求社會公平為其價值目標，其通過建立養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等保險項目保障公民的社會安全和經濟安全，謀求實現公民對美好生活的期待，既能保障人民在各種社會風險出現時的基本生活(林嘉，2011：60)，又能保障國民分享經濟發(fā)展的成果，實現小康社會的目標。

公平作為社會保險利益分配的標準，其與效率有著天然的聯(lián)系。就公平與效率的關系而言，自社會保障制度產生以來就有很大的爭論。福利經濟學的社會保障理論以社會公平為出發(fā)點來論證社會福利最大化的實現，認為社會保障通過國民收入的再分配，使社會更加趨于公平合理，減少社會矛盾；社會保障能夠有效地促進公平和效率的統(tǒng)一，通過提供一整套完善的社會福利設施與服務，保證勞動力再生產的需要，使勞動生產率得到最大限度的提高；公平的分配機制，能夠消除社會貧富差別，緩和社會矛盾，改善勞資關系，提高生產效率。而新自由主義經濟學派認為，福利國家過多地運用國家干預手段，破壞了資本主義的競爭機制，在福利體系下，失業(yè)者獲得的失業(yè)津貼與在職勞動者的工資無太大區(qū)別，再加上他們可以免稅，這種區(qū)別就更小了，其結果必然使在職勞動者感到不公平，影響了他們的工作積極性，從而影響勞動生產率和經濟效率的提高*如哈耶克認為，自由具有絕對優(yōu)先的地位，因此，他反對計劃經濟與分配正義，批評福利國家會威脅自由，提出就社會保障制度而言，應避免政府壟斷，倡導市場競爭；應避免中央集權，倡導地方分權；要充分發(fā)揮個人的主導作用。參見[英]弗里德里?！ゑT·哈耶克(1997).自由秩序原理(下冊).鄧正來譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店.。筆者認為，公平與效率既有張力也有可協(xié)調的方面，社會保險就是以實現社會公平為目標，其本身帶有濃厚的公平色彩。但社會公平的水平與程度需要以經濟發(fā)展所帶來的物質基礎來保障，否則這種公平也難以使人接受。在完善的社會保險制度中，公平與效率之間的關系應當是相互促進、循環(huán)上升的結構性整體，也即通過保證公平性來促進社會保險運營的效率，而效率的提高能夠實現更高層次的社會公平。因此，社會保險制度的建立需要處理好公平與效率的關系，在公平優(yōu)先的基礎上，貫徹公平與效率相結合的原則，在公平與效率的動態(tài)過程中，不斷地改進、調整并做出選擇，擺正兩個互為條件、相互制約的發(fā)展目標，力求在兩個目標之間達到動態(tài)平衡。

(二) 社會公平在社會保險制度中具體面向

第一，覆蓋范圍具有廣泛性。公平理念首先要求所有公民處于平等的法律地位或面對平等的外部條件。這要求社會保險制度具有普遍性，保障所有公民都能依法被納入或參加到相應的社會保險制度中，實現全民參保的機會公平。覆蓋率(Coverage Rate)是觀察社會保險制度公平性的重要面向。聯(lián)合國經社文公約第9條規(guī)定，“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險?！睘榱寺鋵嵣鲜龉s規(guī)定的社會保障權，聯(lián)合國經社文委員會于2007年公布了第19號一般性意見(以下簡稱經社文第19號意見)。該意見第23點規(guī)定，“所有人特別是處于最弱勢的和被邊緣化的團體的成員，均應受社會保障制度涵蓋，不得以《公約》第2條第2項所禁止的理由進行歧視?！鄙鐣ｋU制度覆蓋到每一個公民，是實現社會公平的要求，它使得社會保障權的實現具有可接近性(Accessibility)*參見孫迺翊(2015).經濟社會文化權利公約與社會憲法之比較及其實踐——以社會保障權為例.臺灣政治大學法學院公法學中心、勞動法與社會法中心.社會正義之建構與權利救濟：海峽兩岸公法學論壇論文集(第二冊).臺北：新學林出版股份有限公司：71-120.。我國《社會保險法》第3條規(guī)定了社會保險制度“廣覆蓋”的方針，在堅持公平優(yōu)先的指導思想下確立了社會保險制度的普遍性原則?！渡鐣ｋU法》以社會公平為指導思想，在多方面貫徹了普遍性原則，在具體的制度設計上，將我國境內所有用人單位和個人都納入了社會保險的覆蓋范圍，其中基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險基本覆蓋了所有勞動者和城鄉(xiāng)居民*根據《2014年中國人權事業(yè)的進展》白皮書提供的數據，截至2014年底，全國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保59774萬人，新型農村合作醫(yī)療參保73627萬人，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險覆蓋率超過95%。根據人力資源和社會保障部6月30日對外發(fā)布《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》，截至2014年底，職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數合計達到8.42億人，其中2.29億人領取基本養(yǎng)老金。在我國人口總數中，剔除16歲以下少年兒童和在校學生等群體，符合參保條件的人數約為10.5億人。據此判斷，目前職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險總體覆蓋率已到80%左右。，工傷保險、失業(yè)保險和生育保險覆蓋了所有用人單位及其職工。《社會保險法》第10條、第20條、第22條分別規(guī)定了職工基本養(yǎng)老保險、新型農村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險三項制度，實現了基本養(yǎng)老保險各類群體的全覆蓋；第23條、第24條、第25條分別規(guī)定了職工基本醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險三項制度，實現了基本醫(yī)療保險的全覆蓋。此外，《社會保險法》第95條、第96條、第97條將進城務工的農村居民(農民工)、被征地農民、在中國境內就業(yè)的外國人均納入了社會保險的適用范圍。2015年1月國務院頒布了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確規(guī)定機關事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度層面解決了“雙軌制”的問題。

第二，享受社會保險待遇的條件及繳費具有合理性。享受社會保險待遇的條件也即領取社會保險待遇的資格(Eligibility)，該資格必須是合理的。經社文第19號意見24點規(guī)定，“領取津貼的資格條件必須是合理的，成比例和透明的。津貼的取消、減少和中止應該有所限制，必須出于合理的原因、依照正當的程序而且必須由國家法律規(guī)定?！蔽覈渡鐣ｋU法》第16條規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險待遇的條件為“達到法定退休年齡時累計繳費滿15年”，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的可以繳費至滿15年，也可以轉入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。社會保險費率的設計必須具有合理性，即參保人負擔得起(Affordability)。首先，應當事先確定一定的費率，將同質的社會風險平等地在社會成員之間進行分擔，體現社會保險繳費形式的公平性。由于我國統(tǒng)籌地區(qū)較為分散，各地經濟社會發(fā)展差異較大，難以統(tǒng)一費率，因此我國《社會保險法》沒有對社會保險的繳費費率作出規(guī)定，一般由國務院頒布行政法規(guī)的方式提供大概范圍，再由各地根據本地的實際社會經濟發(fā)展水平確定。例如，1997年國務院頒布《關于建立統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例一般不得超過企業(yè)工資總額的20%，個人繳費1997年不得低于本人繳費工資的4%，以后逐步提高到8%*按照國務院此前安排，從2016年5月1日起兩年內，對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例超過20%的省份，將繳費比例降至20%；單位繳費比例為20%且2015年底基金累計結余可支付月數超過9個月的省份，可以階段性降低至19%。按照上述要求，全國共有21個省市符合降低企業(yè)養(yǎng)老保險費率的條件，其中上?？蓮?1%降至20%。北京、天津、山西、內蒙古、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、云南、貴州、西藏、新疆、甘肅和寧夏可以由20%降低到19%。。其次，社會保險的繳費費率一方面應與相應的風險相對稱，另一方面應當與預期的保險待遇相平衡，以維持權利與義務的一致性，體現了社會保險繳費的實質公平性。例如，《工傷保險條例》第8條規(guī)定我國工傷保險費率實行差別費率與浮動費率相結合的模式，工傷保險費根據以支定收、收支平衡的原則，確定費率。

第三，提供適當的待遇給付。社會保險待遇的高低，應當具有適當性。經社文第19號意見22點規(guī)定，“無論是現金還是實物的給付必須要有適當的數額和領取時間，以便所有人都能實現《公約》第10條、第11條即第12條中所載的關于享有家庭保護和援助、適當的生活水平以及適當健康照顧的權利?！?我國社會保險制度采取繳費制模式，有些保險項目的待遇給付與參保人繳費多少有關，如養(yǎng)老保險待遇具有所得替代性質，養(yǎng)老金的領取與個人繳費基數和繳費年限以及個人賬戶積累有關；有些保險項目的待遇給付則與繳費多少無直接關系，而是視參保人的需求，如工傷保險待遇的給付與受傷職工的傷殘等級、供養(yǎng)直系親屬的人數等有關。

第四，社會保險權利不受歧視對待。社會公平的理念建立在平等原則基礎上，平等原則要求不得歧視或無理由的差別對待。聯(lián)合國經社文公約第2條第2項規(guī)定公約所宣布的權利應予普遍行使，不得基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或者其他見解或社會出身、財產、出生或其他身份等差別對待。社會保險權利不受歧視對待應當包括以下方面的考慮：一是性別平等，男女在強制退休年齡的規(guī)定、生育假期的享受、企業(yè)年金待遇等應當享有同等對待；二是非典型就業(yè)者應當享有社會保險權，不能因非典型就業(yè)而不給予必要的社會保險待遇；三是為移民工人、外國人提供必要的社會保險。我國《社會保險法》對建立勞動關系的勞動者參加社會保險統(tǒng)一使用了“職工”的概念，并規(guī)定進城務工的農村居民依照本法規(guī)定參加社會保險，外國人在中國境內就業(yè)參照本法規(guī)定參加社會保險。

二、 可持續(xù)發(fā)展是社會保險法的基本原則

(一) 什么是社會保險的可持續(xù)發(fā)展？

可持續(xù)發(fā)展(sustainable development)是指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足需要的能力的發(fā)展。社會保險的可持續(xù)發(fā)展實際上是一個風險控制問題，對社會風險估計不足或評價過度都可能造成宏觀決策的失誤，為此提供的保障不足或保障超越社會經濟的承受力都可能造成社會動蕩或福利資源的損失，引起社會不同階層的利益沖突。社會保障可持續(xù)發(fā)展是既要滿足當代人基本需求與社會穩(wěn)定，又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展是社會保險制度發(fā)展必須解決的重點問題。從西方各國社會保險制度發(fā)展的經驗看，伴隨著社會保險制度的快速發(fā)展，特別是保障水平的不斷提高，當受到經濟危機、人口老齡化、經濟全球化等因素的影響時，各國普遍出現了社會保險財政危機，為應對危機，使社會保險制度持續(xù)發(fā)展，各國不得不對社會保險制度進行調整和改革。如英國采取了市場化改革，減少國家的福利供給，強化個人以及市場主體的福利參與。德國2004年提出了“2010年議程”，其目的在于調動消費需求、擴大就業(yè)、改革福利制度、減稅、鼓勵技術創(chuàng)新及培育革新文化等，同時還制定了《法定醫(yī)療保險現代化法》，對醫(yī)療保險體制的主要支柱法定醫(yī)療保險制度進行大規(guī)模革新。美國修改《稅收法》，創(chuàng)造性地推出了401k計劃*根據法律規(guī)定，401k計劃項下賬戶內積聚的任何增值均可延遲納稅，對于賬戶上的基金，可由雇員自主選擇投資方式，如股票、債券、定期儲蓄等。雇員59歲時可以允許提取賬戶上的款項，在提取存款時繳納個人所得稅。如果要提前支取該項目存款，則提取的存款要視同為一般收入所得，按20%的稅率預繳所得稅，另外還要被征收10%的懲罰稅。，該計劃將企業(yè)年金作為社會保障的第二支柱，大大緩解了政府在養(yǎng)老保險上的負擔和壓力。

(二) 可持續(xù)原則在社會保險法中的具體體現

當前我國正面臨著人口老齡化加速、人口流動加速、城市化進程加快、就業(yè)形勢多樣化、經濟全球化加深的大環(huán)境，社會保險制度必須堅持可持續(xù)的原則，這是社會保險制度持續(xù)運行的基本要求?！渡鐣ｋU法》第3條規(guī)定社會保險制度堅持“可持續(xù)”的方針，該法為實現可持續(xù)發(fā)展做出了如下應對：

第一，為應對人口老齡化所帶來的養(yǎng)老壓力和支付危機，《社會保險法》堅持了“統(tǒng)賬結合”模式，在第11條規(guī)定了“基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合”?！敖y(tǒng)賬結合”模式既可以形成一定的資金積累，保障基本養(yǎng)老保險基金運行的安全性和穩(wěn)定性，充分發(fā)揮社會保險的互濟性和保障性作用，又強調了個人義務，體現了公平與效率的結合。并且，《社會保險法》還明確了政府對基本養(yǎng)老保險基金承擔如下補貼責任：一是對基本養(yǎng)老保險基金承擔補貼責任(第11條)；二是對國有企業(yè)、事業(yè)單位實行基本養(yǎng)老保險制度前的職工視同繳費的部分承擔補貼責任，也即承擔制度轉軌成本(第13條)。此外，《社會保險法》第71條規(guī)定了“全國社會保障基金”，主要用于人口老齡化高峰時期的社會保障需要。

第二，為應對醫(yī)療費用支出快速增長的壓力，《社會保險法》第31條創(chuàng)新了定點醫(yī)療機構和定點藥店的確定機制，并確立了醫(yī)療機構提供合理、必要醫(yī)療服務的義務。社會保險經辦機構以簽訂服務協(xié)議的方式確定定點醫(yī)療機構和藥店，既可以實現醫(yī)療資源的充分利用，又能夠促進醫(yī)療機構和藥品經營單位的良性競爭，提高醫(yī)療服務質量，降低醫(yī)療費成本，控制醫(yī)療費用支出的過快增長。

第三，為應對人口流動帶來的社會保險轉移接續(xù)問題，《社會保險法》分別于第19條、第32條和第52條建立了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險關系的轉移接續(xù)制度。隨著我國社會經濟的發(fā)展，人口在不同地區(qū)之間的流動日益加劇。在社會保險統(tǒng)籌層次不高的情況下，社會保險關系不能轉移接續(xù)，直接損害了參保人員的權益?！渡鐣ｋU法》中基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險關系的轉移接續(xù)制度一方面有利于維護跨地區(qū)就業(yè)人員的基本權益，促進人才和勞動力的合理流動；另一方面也有利于加快完善社會保險體系，擴大覆蓋面，體現社會公平，保證社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

第四，為應對城市化進程中農民工累積繳費達不到國家規(guī)定年限的問題，《社會保險法》采取了寬松靈活的措施。我國職工享受基本養(yǎng)老保險待遇需要同時滿足兩個條件：一是達到法定退休年齡，二是累計繳費最低滿15年。對于農民工累計繳費最低年限不足15年的，《社會保險法》第16條規(guī)定“可以繳費至滿十五年”，“也可以轉入新型農村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險”。同時，為了更好地保障農民工在退休后的醫(yī)療待遇，《社會保險法》第27條規(guī)定達到退休年齡時繳納基本醫(yī)療保險費的年限“未達到國家規(guī)定年限的”，“可以繳費至國家規(guī)定年限”。

三、 目前我國社會保險制度面臨的主要問題

2010年通過的《社會保險法》確立了社會保險制度的基本架構，構建了適度普惠型的社會保險體系。然而，由于社會保險制度仍處于漸進式改革之中，還有些制度尚未定型、定局，且仍存在中央與地方利益、部門利益、地區(qū)利益、勞資利益的沖突和博弈，這使得《社會保險法》從制度設計到制度實施中仍存在不少問題。從社會保險制度的公平性和可持續(xù)性看，主要的問題有：

第一，覆蓋面不足?！渡鐣ｋU法》規(guī)定了廣覆蓋的原則，在具體的制度設計上基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險覆蓋了所有職工和城鄉(xiāng)居民，工傷保險、失業(yè)保險和生育保險覆蓋了所有用人單位及其職工。但從實際運行看，遠未達到人員的全覆蓋，在建筑行業(yè)、部分小微企業(yè)和非公企業(yè)，大量勞動者沒有參加社會保險。

第二，制度存在碎片化。社會保險制度實施過程中，受計劃經濟體制影響，按照戶籍、職業(yè)等標準，針對城鎮(zhèn)職工、農村居民、城鎮(zhèn)居民、機關事業(yè)單位人員等特定人群而設計的不同的、獨立的社會保險制度，難以適應勞動力自由流動的需要，而且不同保險制度之間保障水平差距較大。一方面，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險內部各項制度保障水平差距較大，另一方面，同一保險制度在不同地區(qū)保障水平也存在較大差距。機關事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險、公費醫(yī)療與社會醫(yī)療保險、新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險之間的待遇水平差距較大問題廣受詬病。制度之間、地區(qū)之間不能順利轉移銜接，特別是轉移統(tǒng)籌賬戶資金依然難度很大?；踞t(yī)療保險異地就醫(yī)結算沒有統(tǒng)一的制度規(guī)范，參保人社會保險權利的享有受到限制。

第三，社會保險基金持續(xù)運行困難。(1)從社保基金籌資角度看，一方面，社會保險費費率過高，五項社會保險的整體繳費水平達到工資總額的40%左右，已經超出了許多高福利國家和國際公認警戒線，國際勞工組織規(guī)定的警戒線為員工工資總額的25%，歐洲的規(guī)定為24%。企業(yè)、個人不堪重負，不僅直接影響了企業(yè)競爭力，更挫傷了企業(yè)和個人的參保積極性，導致欠繳、斷繳、少繳社會保險費的情況大量發(fā)生。另一方面，政府在社會保險制度中的責任不夠明確，財政性社會保險支出的規(guī)模較小。在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險中，政府財政主要是通過專項補貼的方式彌補缺口，而不是作為一種穩(wěn)定的籌資來源；新型農村養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療等制度中，雖然明確了財政作為穩(wěn)定的繳費資金來源，但沒有法制化，財政責任更多是相機抉擇而非依法執(zhí)行。國際上通常采用“社會保障支出占財政支出的比重”來衡量各國政府的社會保障財政責任。財政部全國財政收支情況提供的數據顯示，近年來我國的財政社會保障支出總量逐漸增加，但是全國財政社會保障支出(包括對社會保險基金的補貼)占財政總支出的比重幾乎沒有變化，2011年至2015年間分別為10.17%、10%、10.33%、10.52%、10.81%。目前我國公共財政對社會保障的投入遠低于20世紀前后法國、德國、日本等發(fā)達國家30%至50%的比例，甚至低于俄羅斯、馬來西亞、巴西等發(fā)展中國家的比重*2001年，法國、德國、日本、英國的財政社會保障支出占財政支出比例分別為38.6%、46.2%、34%、39.5%；1996年馬來西亞、泰國、巴西、俄羅斯的財政社會保障支出占財政支出比例分別為13.4%、11.9%、36.7%、26.9%。參見財政部社會保障司課題組(2007).社會保障支出水平的國際比較.財政研究,10:38.。一個國家的財政性社會保險支出總量與其國民收入分配結構、總稅率、貧富差距狀況等密切相關。如果政府收入在初次分配和再分配中占有較大比例，那么社會保險的繳費規(guī)模不應過大，財政性社會保險總量應相應加大，否則會加重企業(yè)和國民個人的負擔。同樣地，在其他變量不變的情況下，如果一國的貧富差距過大或者總稅率較高，那么財政性社會保險支出總量應當適度增加(張巍、郭林，2013)。(2)從社?；鸸芾斫嵌瓤?，統(tǒng)籌層次低，五項社會保險均以地市級或縣級統(tǒng)籌為主，不僅使風險難以有效分散，基金的使用效率低且貶值嚴重，還影響對收入分配的調節(jié)。(3)從社?；鸫鼋o付角度看，社會保險基金支出壓力巨大?；攫B(yǎng)老保險基金當期“入不敷出”的省份在快速增加，由2014年的3個擴大為2015年的6個*該六省份分別為黑龍江、遼寧、吉林、河北、陜西和青海。參見李彪(2016).黑吉遼等6省份養(yǎng)老金“入不敷出”，現收現付養(yǎng)老金制度遭遇挑戰(zhàn).每日經濟新聞,2016-08-15.。從2011年開始城鎮(zhèn)醫(yī)療保險基金收入增長速度低于支出增長速度，預計2017年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金將出現當期收不抵支的現象，到2024年將出現基金累計結余虧空7353億的嚴重赤字*參見方鵬騫(2015).中國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展報告2014.北京：人民出版社:272.。

第四，多支柱社會保險發(fā)展不夠均衡。相對于發(fā)展和完善基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險制度而言，補充性社會保險和商業(yè)保險的發(fā)展緩慢，多層次社會保險制度未能實質成型。(1)?；镜姆蓛群形蠢迩?，特別是基本醫(yī)療保險中，基本保障范圍是大病還是小病仍有爭議，對大病保障不充分，大病患者和家庭的經濟負擔重。(2)補充社會保險發(fā)展緩慢，企業(yè)年金覆蓋面過小，主要集中在大型國有企業(yè)和個別私營企業(yè)。(3)稅收政策支持不足，商業(yè)人壽保險、商業(yè)健康保險發(fā)展緩慢。

第五，新型社會風險應對不充分。社會保險建構在典型的工業(yè)社會基礎之上，政府針對勞動力生命周期中收入與需求不相稱，通過法律強制保障無法通過市場和家庭解決的收入中斷所產生的基本需求。然而，隨著后工業(yè)社會的到來，一方面，產業(yè)結構變化使勞動力市場彈性化和高失業(yè)率并存，另一方面，人口結構變化，老齡化和少子化日趨嚴重，導致社會保險繳費減少，給付支出劇增，產生所謂的社會保險危機。

四、 建立公平可持續(xù)的社會保險制度的決策建議

公平是一種價值判斷，是社會保險制度追求的目標，也是社會保險法的法理基礎。可持續(xù)發(fā)展是社會保險法的基本原則，是社會保險制度有效運行的重要保障。要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，應當從以下方面著力：

第一，進一步構建全民參保的法律制度。按照社會保險法的普遍性原則，從“廣覆蓋”到“全覆蓋”構建社會保險法的參保制度，確立社會連帶、互助共濟的制度基礎。具體包括如下幾點：(1)確立全民參保的法理基礎——普遍性原則。以《憲法》第45條為基礎，明確全體人民享有基本的社會保險，這既是憲法規(guī)定的公民基本權利的實現，也是全體人民分享經濟發(fā)展成果的重要體現。(2)建立全民參保的實施機制——強制參保和量能負擔。在建立收入調查制度的基礎上，強制所有公民參加社會保險，根據其收入水平負擔一定比例的社會保險費，對于低收入者政府予以補助。(3)創(chuàng)造全民參保的制度條件——整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，將社會保險的經辦、管理統(tǒng)一歸到一個部門管理，避免重復參保。(4)實現全民參保下的權利保障——社會保險關系轉移接續(xù)的完善，實現跨省異地安置退休人員住院醫(yī)療費用直接結算等。

第二，重視頂層設計和體系構建，整合社會保險制度，突破碎片化瓶頸。目前世界上大多數國家都采用社會保險的方式提供基本社會風險的保障服務，而且各項社會保險制度基本統(tǒng)一，待遇標準基本接近。而我國的社會保險制度呈現出碎片化狀態(tài)，社會保險的繳費政策和待遇水平在不同人群、不同地域之間存在明顯差距?，F行社會保險制度按照人群分設，既不公平又缺乏效率，引起待遇攀比與群體矛盾，誘發(fā)投機行為和道德風險，增加管理工作的難度，還造成資源浪費(何文炯，2012：30)。從未來的發(fā)展趨勢看，應當進一步整合不同的社會保險制度。目前我國已經開始整合城鄉(xiāng)居民的社會保險制度，2014年2月，人社部、財政部印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，首次明確將新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險；2016年1月，國務院發(fā)布《國務院關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，確定整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。下一步應當整合基于勞動關系而建立的各類社會保險制度，破除身份、戶籍、體制內和體制外、典型用工和非典型用工的界限，減少各類人員社保待遇上的差異，實行統(tǒng)一繳費政策、統(tǒng)一待遇水平、統(tǒng)一基金管理，使社會保險制度更趨于公平。此外，在基本醫(yī)療保險方面，應當逐步推行城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和職工基本醫(yī)療保險制度的整合，形成全民統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險制度。

第三，完善社會保險基金法律制度。按照精算平衡的保險原則，完善社會保險基金籌集、管理、給付法律制度，建立社會連帶、互助共濟的運行機制。(1)完善社會保險基金籌集法律制度，明確社會保險中政府、企業(yè)、個人的法律責任。首先，社會保險屬于公共產品，政府承擔籌資和財政兜底責任。將目前臨時性的、專項的財政補貼作為社會保險的一種穩(wěn)定的資金來源和籌資渠道，并納入政府財政預算。同時逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，劃轉部分國有資本充實社?；稹Ｆ浯?，在統(tǒng)一征繳體制、明確繳費基數、完善補充社會保險制度的基礎上，逐漸降低企業(yè)和個人繳費費率。最后，完善和改革個人賬戶制度，在基本養(yǎng)老保險中明確繳費與給付的精算關系，健全多繳多得的激勵機制，在基本醫(yī)療保險中實行個人賬戶門診費用統(tǒng)籌。(2)完善社會保險基金的管理監(jiān)督制度。首先，提高統(tǒng)籌層次。其次，完善社會保險基金投資運營制度，推進基金市場化、多元化投資運營。整合運用各項社會保險基金，提高社?；鹪诮鹑谑袌錾系淖h價能力，提高投資回報率，實現社保基金保值增值。最后，完善社會保險基金風險防控和監(jiān)督體系，細化社會保險監(jiān)督委員會制度和信息公開制度，加強政府部門和社會公眾對社?；鸸芾?、投資的監(jiān)督(烏日圖，2013：11)。(3)完善社會保險待遇給付法律制度。一方面，以《社會保險法》第18條為基礎，按照精算平衡、公眾參與、與經濟發(fā)展水平相一致原則建立社會保障待遇確定和調整制度；另一方面，改革醫(yī)保支付方式，發(fā)揮控費作用。

第四，完善多支柱的社會保險法律體系。按照“?；尽薄岸鄬哟巍钡脑瓌t，完善社會保險、補充保險、商業(yè)保險構成的多支柱的社會互助保障體系。(1)從生存權理論出發(fā)，明確基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險中“基本”的含義，按照全國統(tǒng)籌、待遇統(tǒng)一、現收現付的原則，構建全國基礎養(yǎng)老金制度。從費用的角度界定大病，作為基本醫(yī)療保險中基本的核心內涵，取消統(tǒng)籌基金最高支付限額，將統(tǒng)籌基金和各地自行建立的大額醫(yī)療費用補助基金合并，構建城鄉(xiāng)居民大病保險制度。(2)完善職業(yè)年金、企業(yè)年金法律制度，建立信托制基礎上的受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人共同參與管理并相互制約的年金制度，解決托管人空殼化和市場角色分散化、制度運行管理的成本高、效率低，小微企業(yè)進入難等問題。(3)完善相關稅收法律制度，建立個人稅收遞延型養(yǎng)老保險法律制度、完善個人稅收優(yōu)惠型商業(yè)健康保險法律制度，發(fā)揮商業(yè)人壽保險和商業(yè)健康保險的作用，滿足不同人群的養(yǎng)老醫(yī)療需求。

第五，探索制度創(chuàng)新，妥善應對社會轉型中新增的社會風險。面對經濟全球化、人口老齡化、就業(yè)形態(tài)多樣化的發(fā)展，社會保險應調整具體制度，實現可持續(xù)發(fā)展。(1)采取漸進式延遲退休年齡。在充分獲得民眾最大共識和科學精算的基礎上，預先提出在若干年內逐漸實現延遲退休的計劃，再通過確立過渡期以消弭對目前臨界退休人員的不利影響。可以考慮以20年為過渡期，逐步將法定退休年齡延遲到63歲至65歲，并實行彈性退休制度作為法定退休年齡的補充(林嘉，2015)。(2)建立長期護理保險制度。明確護理保險的籌資來源、經辦管理、待遇給付方式等。(3)整合社會保險和社會服務體系，通過社會保險購買服務的方式，推動醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務相結合，發(fā)展社區(qū)醫(yī)療和健康服務，建設以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次養(yǎng)老服務體系。

法治國家的目標，需要通過各種具體法律制度的運作來實現。法律作為社會秩序的調節(jié)器，在一定意義上就是對權利義務的一種確定性分配。社會保險也是一種資源配置手段，它是為了矯正形式平等的缺陷，保障公民基本生活而對社會資源進行的一種再分配。社會保險的運作是一個巨大的社會工程，社會保險的公平性與可持續(xù)發(fā)展需要在法治的軌道下實現。只有通過法制化才能使社會保障主體的權利、義務和職責明晰化，使社會保險法律關系獲得一種確定性，從而保障公民社會保險權的實現。法律的目的之一就是追求公平正義，法制化可以使社會保險制度更公平合理，使社會保險制度有效運行。

[1] 何文炯(2012).社會保險：從“人人享有”走向“人人公平享有”.中國社會保障，5.[2] 林 嘉(2002).社會保障法的理念、實踐與創(chuàng)新.北京：中國人民大學出版社.

[3] 林 嘉(2011).《社會保險法》的價值與創(chuàng)新.法學雜志，9.

[4] 林 嘉(2015).退休年齡的法理分析及制度安排.中國法學,6.

[5] [美]約翰·羅爾斯(2009).正義論.何懷宏等譯.北京：中國社會科學出版社.

[6] 吳老德(2001).正義與福利國家概論.臺北：五南圖書出版有限公司.

[7] 烏日圖(2013).關于當前社會保險重大問題的研究.中國社會保障，3.

[8] 張 巍、郭 林(2013).完善財政性社會保險支出的規(guī)模與結構.中國社會保障，9.

■責任編輯：李 媛

The Study on the Equitable and Sustainable Social Insurance System

LinJia

(Renmin University of China)

Equity is the value objective and legal theoretical basis of social insurance system,and sustainability is one of the legal principles of social insurance law.Currently China’s social insurance system still exits deficiencies in terms of equity and sustainability in insufficient coverage,system fragmentation,unsustainable social insurance fund,lack of response to the new social risks and so on.In order to establish a more equitable and sustainable social insurance system,it should be carried out from the following aspects:first,to make further efforts to construct the social insurance of universal coverage; second,to pay more attention to the top-level design and system construction of the social insurance system to solve the problem of fragmentation; third,to perfect the legal system of the social insurance fund according to the insurance principle of accuracy and balance; fourth,to improve the multi-pillar social insurance system in accordance with the principles of basic security and multiple level; fifth,to explore the system innovation to properly cope with the new social risks in the social transformation.

equity; sustainability; social insurance system; Social Insurance Law

10.14086/j.cnki.wujss.2017.04.003

2016-08-01

國家社會科學基金重點項目(11AFX009)

DF4;F840.61；F8

A

1672-7320(2017)04-0019-08

■作者地址：林 嘉，中國人民大學法學院，中國人民大學民商事法律科學研究中心；北京 100872。