崔 征 王子明

吉林建筑大學

供給側(cè)改革背景下的吉林省棚戶區(qū)改造研究

崔 征 王子明

吉林建筑大學

通過總結(jié)吉林省目前已改造和擬改造棚戶區(qū)的基本情況，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為背景，從供需平衡的角度分析吉林省棚戶區(qū)改造在土地的開發(fā)利用、棚戶區(qū)居民的安置、棚改模式等方面存在的問題，并提出加快棚戶區(qū)改造的對策建議。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；土地供應(yīng)機制；政策的制定與傳導(dǎo)；社會資本

1 引言

棚戶區(qū)改造是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，深化經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的經(jīng)濟學思維對棚戶區(qū)改造工作起著重要的指導(dǎo)作用，并能進一步推動棚戶區(qū)改造工作的進行。當前，理清吉林省棚戶區(qū)改造工作中的各種困難，通過破處體制機制障礙，提高各種生產(chǎn)要素的生產(chǎn)效率，找到有針對性的解決途徑，對吉林省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級有著重大推動作用。

2 棚戶區(qū)改造和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的相互關(guān)系

棚戶區(qū)是指那些人均住房面積小、結(jié)構(gòu)簡易、年久失修、安全隱患大、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善、衛(wèi)生條件差的集中連片區(qū)域。棚戶區(qū)改造作為一項重要的民生保障工程，可以通過拆遷和安置房建設(shè)解決現(xiàn)在鋼鐵、水泥產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題；通過將庫存商品房和二手房轉(zhuǎn)化為安置房來解決商品房庫存高企的難題；通過與之相關(guān)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)破處城鄉(xiāng)二元化對經(jīng)濟發(fā)展造成的障礙，彌補我國經(jīng)濟社會發(fā)展的短板。而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的包括：通過體制機制改革，提高制度供給的效率和質(zhì)量，彌補經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的短板；通過簡政放權(quán)，提高市場化水平，使市場真正地在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，去產(chǎn)能、化解庫存。由此可見，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和棚戶區(qū)改造在核心思想和最終歸宿點上是一致的。

3 棚戶區(qū)改造的戰(zhàn)略意義

目前，黨中央出于國民經(jīng)濟發(fā)展的考慮，依然會將“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風險”的經(jīng)濟方針放在首要位置。而對于地方政府而言，擺在首要位置的工作始終是“保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間”。棚戶區(qū)改造作為一項關(guān)乎國計民生的城鎮(zhèn)改造工作，不管是對于短期內(nèi)刺激有效需求、增加就業(yè)，還是對于中長期繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級都具有極為重要的現(xiàn)實意義。

4 吉林省棚戶區(qū)改造工作中亟待解決的各種困難

4.1 棚戶區(qū)土地市場化運作程度低，土地增值困難

在吉林省各種類型的棚戶區(qū)中，國有工礦棚戶區(qū)所占比重最大，此類棚戶區(qū)中，以國有土地上的自建住房和單位分配住房居多，這類棚戶區(qū)的問題反映了我國經(jīng)濟發(fā)展過程當中政企合一，政府用行政手段干預(yù)住房供給的弊?。黄浯螖?shù)量較多，但最難治理的一類就是集體土地上的自建住房，這類棚戶區(qū)中人員混雜又缺乏管理，最為棘手。并且這些地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)很混亂，土地增值困難，市場化運作程度很低。土地作為一種生產(chǎn)要素，如果無法通過商業(yè)化運作實現(xiàn)流轉(zhuǎn)升值，將會制約地方經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進程。針對棚改過程當中出現(xiàn)的土地供應(yīng)和流轉(zhuǎn)問題，應(yīng)積極探索有針對性、有區(qū)別性的土地供給方式，改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟的土地制度，提高土地作為生產(chǎn)要素的供給效率和供給質(zhì)量，滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對于土地的需求。

4.2 棚戶區(qū)的安置問題復(fù)雜

棚戶區(qū)改造作為一項住房保障工程，是政府對國民收入進行再分配，兼顧公平與效率，實現(xiàn)資源合理配置的過程。這一過程必定會引起政府部門、開發(fā)商、棚戶區(qū)居民在利益分配上的矛盾。

長期以來棚戶區(qū)居民的貧困問題一直困擾著地方政府，雖然全國有不少先行地區(qū)在棚戶區(qū)改造工作上取得過進展，但仍然存在一些難以解決的問題。比如在棚戶區(qū)的拆建和回遷安置等方面極易出現(xiàn)政府部門責權(quán)不明，缺乏協(xié)調(diào)，為爭奪利益相互掣肘的問題。另外，地方政府為提高財政收入，更傾向于將具有商業(yè)價值的城中村優(yōu)先改造，同時缺乏對棚戶區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，這些區(qū)域更多地被開發(fā)為商品住宅樓以獲利。而棚戶區(qū)居民的利益則往往被忽視。

對于開發(fā)商而言，追逐更高的商業(yè)利益永遠是其本性，即使政府出臺了稅收優(yōu)惠和費用減免的政策，但開發(fā)商依然會提高容積率，將高價值地段優(yōu)先用于開發(fā)商業(yè)性建筑。而安置房小區(qū)的面積則會被進一步壓縮，棚戶區(qū)居民又成了利益博弈的犧牲品。

對于棚戶區(qū)居民來講，安置房擴大面積部分需要額外費用，而且安置后的水電、物業(yè)費又是一筆支出，致使很多棚戶區(qū)居民為謀求高額補償款而暴力阻止拆遷，還有的棚戶區(qū)居民為獲得高額補償費，違規(guī)搶建建筑物來擴大補償面積，造成十分惡劣的影響。

棚戶區(qū)改造及安置方面的問題和矛盾體現(xiàn)了政府通過行政手段干預(yù)市場失靈能力的缺失。需要通過強化政府職能，加強對開發(fā)商的監(jiān)管，以及制定科學的發(fā)展規(guī)劃來滿足棚戶區(qū)居民多樣化的安置需求，真正地實現(xiàn)讓利于民。

4.3 棚戶區(qū)改造模式亟待改變

和全國絕大多數(shù)省份一樣，吉林省過去一直采取先拆遷，后安置的傳統(tǒng)模式。這種模式帶有很重的時代烙印，但在當今經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、庫存高企的形勢下已顯得難以為繼。首先，加重了房地產(chǎn)市場已有的供需失衡，使得商品房庫存高企的現(xiàn)狀繼續(xù)惡化。一方面，房地產(chǎn)市場庫存積壓，大量的庫存商品房難以銷售出去；另一方面，少數(shù)高收入者掌握著多數(shù)的房源，抑制了住房的有效供給。而安置房小區(qū)的重復(fù)建設(shè)只能惡化這一切。其次，集中安置阻礙了人口的有效流動，并且難以滿足居民多樣化的住房需求，加重了中心城區(qū)的人口壓力。因此，應(yīng)積極落實新的貨幣化安置補償措施，以滿足住房的剛性和改善性需求，化解房地產(chǎn)庫存，真正地解決房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)性失衡問題。

5 相應(yīng)的對策

5.1 優(yōu)化土地資源，保證土地供應(yīng)

首先，將棚戶區(qū)改造中涉及保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目列入土地供應(yīng)計劃，并將儲備土地優(yōu)先用于保障性住房的建設(shè)。在以市場為導(dǎo)向，政府扶持的原則下，根據(jù)土地開發(fā)用途的不同，采取有區(qū)別的土地供應(yīng)方式，滿足建設(shè)用地的需求。對于棚戶區(qū)改造中涉及回遷房安置的，以行政劃撥方式供地，直接讓利于民，保護棚戶區(qū)居民的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)。對于棚戶區(qū)改造中騰出的土地，用于經(jīng)營性的，以招拍掛方式售出。所獲土地出讓金用以支持棚改項目，同時以商補住，產(chǎn)生的土地增值收益再次反補棚戶區(qū)居民。

其次，吉林省政府應(yīng)切實轉(zhuǎn)變政府職能、提高能效，積極為棚戶區(qū)改造項目開通“綠色通道”，對棚改建設(shè)用地優(yōu)先安排。

5.2 落實行政化和市場化相結(jié)合的安置方案

針對棚戶區(qū)改造過程中征地拆遷困難多、回遷安置爭議大，以及各方利益難以調(diào)和的突出問題，吉林省應(yīng)切實加強自身職能，通過制定切實可行的征收補償政策、回遷安置政策等提升政策供給的質(zhì)量。

針對回遷安置矛盾突出的問題，應(yīng)將棚戶區(qū)改造納入城市建設(shè)規(guī)劃體系當中，同時加強對棚改全過程的監(jiān)管，對以擴大城市建設(shè)為目的而將各種因公共設(shè)施、商業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的拆遷納入棚戶區(qū)改造項目的行為予以禁止。在充分照顧棚戶區(qū)居民生活的基礎(chǔ)上選擇安置房建設(shè)區(qū)域，并優(yōu)先選擇原地安置和近地安置；安置房建設(shè)的優(yōu)先級應(yīng)高于商品房，以保證棚戶區(qū)居民的權(quán)益。對于連最小面積住房都無法完全支付的特困居民，可由地方政府財政撥款設(shè)立救助基金，并及時將特困居民安置在公共租賃住房中以解燃眉之急。居民繳納部分房款，余下部分由救助基金補交，產(chǎn)權(quán)由雙方共有，特困居民只需按公共租賃住房的租金水平向該基金交納其所擁有產(chǎn)權(quán)部分的租金，待經(jīng)濟情況好轉(zhuǎn)后，該居民可以將剩余產(chǎn)權(quán)回購，房價可按當年購買時的標準，以保證在特困居民的支付能力范圍之內(nèi)。通過制定適應(yīng)市場需求變化的拆遷安置政策，提高政策傳導(dǎo)的質(zhì)量和效率，使棚戶區(qū)居民成為真正的受益者。

5.3 創(chuàng)新棚戶區(qū)改造模式

考慮到吉林省的具體情況，要改變以往“大水漫灌”式的拆遷與安置模式，按照“就地化—貨幣化—分散化”的安置思路，具體落實更符合市場化要求的貨幣化安置方案。綜合考慮各面的因素科學制定貨幣化安置價格標準。加強監(jiān)管，對違規(guī)建筑拆遷時，不予補償。在尊重居民“自愿選擇”安置方式的基礎(chǔ)上，由政府積極引導(dǎo)，根據(jù)拆遷房屋的面積對選擇貨幣化安置的居民予以獎勵。由政府出面搭建平臺，從庫存商品住房或二手住房中挑選房源，當現(xiàn)有房源無法滿足時，則可從已取得預(yù)售許可證且當年可以建成入住的商品住房中組織房源，然后鼓勵開發(fā)企業(yè)讓利，合理確定團體購買價格，將難以消化吸收的庫存商品房當作安置住房出售給棚戶區(qū)居民。

[1]楚德江.我國城市棚戶區(qū)改造的困境與出路--以徐州棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗為例[J].理論導(dǎo)刊,2011(3).

[2]單彥明.推進棚戶區(qū)改造的若干認識[J].城鄉(xiāng)建設(shè),2013(7).

[3]更大規(guī)模推進棚戶區(qū)改造解決群眾住房困難.中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.

[4]董麗晶.城市再生視野下的棚戶區(qū)改造實踐問題[J].地域研究與開發(fā),2008(3).

[5]王?，?吉林省城市棚戶區(qū)改造問題研究[J].2015.

[6]吉林省人民政府關(guān)于加快推進新一輪城市棚戶區(qū)改造工作的意見.