屈志強

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

近年來，關于農村宅基地退出和PPP模式的討論越來越多，然而對運用PPP模式對宅基地退出卻少有人關注。嚴格上講，“宅基地退出”一詞并不準確，宅基地上所存在的權利既包括宅基地所有權，也包括宅基地使用權等用益物權，單純的“宅基地退出”這一說法不能對二者進行區(qū)分。根據(jù)我國《物權法》的規(guī)定，宅基地使用權屬于用益物權的一種，其退出也應當屬于物權變動的范疇，因此也應符合物權變動的相應原則。

我國《物權法》將宅基地使用權規(guī)定在用益物權篇之中，那么也理應適用《物權法》中關于用益物權的一般規(guī)定，然而我國《物權法》卻排除了用益物權一般規(guī)定在宅基地使用權上的適用。在《土地管理法》中，宅基地使用權卻規(guī)定在建設用地使用權當中；《物權法》一百一十五條規(guī)定，將宅基地使用權取得、行使和轉讓等排除了《物權法》對其的適用，《物權法》一百五十一條則排除了《物權法》對集體土地用作建設用地的適用。因此，可以認為宅基地使用權的退出在我國現(xiàn)行法律規(guī)定中是將其作為一項特殊的建設用地使用權進行管理。因此，運用PPP模式進行宅基地使用權的退出，更多的是基于宅基地使用權的建設用地性質，主要是從政府管理角度出發(fā)，而并非是從維護私權出發(fā)。宅基地使用權退出的現(xiàn)實困境一定程度上是由于我國現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定滯后所造成，我國現(xiàn)行《物權法》對宅基地使用權的退出僅進行了原則規(guī)定，也正是為之后的改革試點預留了空間。

在當前經濟下行的背景之下，引入私人資本進行經濟建設促進經濟發(fā)展，釋放社會閑置資本已經成為共識。在法律上而言，“PPP”并不是一個嚴格法律意義上的概念，而是一個隨經濟社會發(fā)展而來產生的經濟學概念，法律對其規(guī)定滯后。目前，運用PPP模式進行土地整治以及參與農村土地承包經營權的流轉的現(xiàn)象已經較為普遍，而我國法律對運用PPP模式參與農村土地整治和參與土地承包經營卻沒有規(guī)定。農村問題事關改革全局，土地也是農民最為重要的社會保障，穩(wěn)妥推進宅基地使用權退出改革，運用PPP模式進行農村土地制度改革需要進一步明確其中牽涉的法律關系。因此，理清PPP模式在宅基地使用權退出運行中的現(xiàn)行法律制度規(guī)定，厘清現(xiàn)行法律規(guī)定中所存在的問題，探索新形勢下宅基地使用權退出的途徑和方式，保護各方主體的合法權益顯得十分必要。

一、PPP模式參與農村土地改革的現(xiàn)狀

目前私人資本進入農村承包土地進行規(guī)?；洜I的情況十分普遍，隨著政府部門的推廣，私人資本參與農村土地改革成為一個備受關注的問題。在目前的法律規(guī)范尚未對PPP模式的內涵進行準確的界定和說明的前提下，首先需要的是對PPP模式的內涵進行清晰和明確，對私人資本進入農村土地改革領域的現(xiàn)狀進行梳理分析。

（一）PPP模式的內涵及發(fā)展現(xiàn)狀

PPP是英文Public Private Partnerships的縮寫，一般譯作公私合作伙伴關系。PPP模式源于英國，最先應用于公共基礎設施建設方面，具體包括軌道交通、高速公路、收費橋梁、地下管道、自來水、機場、監(jiān)獄、隧道、衛(wèi)生等領域。PPP是政府部門與私人之間進行合作共同提供公共物品或者服務的一種方式，這種方式使得私人在謀得利益的同時，也實現(xiàn)了政府部門的職能。廣義上來說，PPP模式可分為外包類、特許經營權類和私有化類三大類[1]。它包括但不限于傳統(tǒng)的BOT（Build-Operate-Transfer，即建設——經營——轉讓）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，即移交/轉讓——經營——移交/轉讓）、BT（BuiId-Transfer，即建設——移交 ）等類型。PPP模式的創(chuàng)新之處在于，它能夠以一種新的視角來解決當今在公共物品或服務的生產或提供上的困境。PPP模式一定程度上避開了計劃和市場孰優(yōu)孰劣這種爭論，轉而期望于構建一個計劃和市場相結合的分工模式，實現(xiàn)公平和效率的結合，發(fā)揮各自優(yōu)勢形成合力以提供更好更優(yōu)質的公共物品和服務的目的。

財政部和國家發(fā)改委等政府部門大力推廣PPP模式，無疑與當下國家經濟下行和財政減收的“雙重壓力”、地方債務負擔沉重、公共物品供給不足等有著直接關系。政府力圖通過與私人資本合作，緩解財政資金緊張、化解地方債務風險，并經由私人資本的投資替代，提升公共服務的質量與效率，從而達到保障社會公眾需求和權益的目的[2]。盡管我國政府部門相繼出臺了相關的規(guī)章制度以及相關政策等文件，然而直至目前我國尚沒有一部專門針對PPP模式進行規(guī)定的法律，甚至沒有一部專門的行政法規(guī)。雖然國務院在2014年11月頒布并實施了《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)[2014]60號）和在2015年5月頒布并實施了《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和私人資本合作模式指導意見的通知》（國發(fā)[2015]42號），而這兩者均非行政法規(guī)。財政部、發(fā)改委等部委頒布并施行的各種文件更非法律，并不能較好地解決目前PPP模式所面臨的諸多問題。各個地方所頒布的相關意見、通知等來看，也顯示出我國立法滯后，立法層級較低等問題。有學者指出應當由全國人民代表大會常務委員會制定專門的PPP立法——《政府和企業(yè)合作法》，這也為財政部所力推[3]。在實踐層面上，除典型的合肥王小郢污水處理廠項目融資招標項目、北京地鐵4 號線項目以外，還有轉讓蘭州供水集團部分股權合資經營項目、青島海灣大橋融資招標項目、大連城市中心區(qū)生活垃圾焚燒處理項目等等， 這些項目大多取得了預期的效果。 在這一過程中積累的經驗也能為將來應用PPP模式的項目實踐提供相應指導。

（二）私人資本參與農村土地改革領域的發(fā)展現(xiàn)狀

如果想把弱小的傳統(tǒng)農業(yè)改造成一個高生產率的經濟部門，這種改造根本上取決于對農業(yè)的投資。對于農業(yè)的投資，僅依靠農民自身力量是不夠的，工商資本下鄉(xiāng)進行新農村建設不失為一條出路。

私人資本參與農村土地改革，目前主要集中在農村土地承包經營權規(guī)模化經營方面。實踐中，一般是私人資本與農村集體經濟組織以及擁有農村土地承包經營權的農民三方簽訂協(xié)議，私人資本定期向農民集體經濟組織支付一定報酬，到期歸還占用土地，集體經濟組織負責分發(fā)報酬給農民個人，同時負有協(xié)調私有資本經營過程中不受農民的不當干涉等義務。在私人資本進行規(guī)模化運營的過程中，原土地承包經營權人僅得到部分等值或者略微超出當前預估土地收益的資金，對土地進行規(guī)?；洜I的增值部分，農民與之無關。同時，一些地方也存在著私人資本利用流轉而來的農地套取國家補貼的現(xiàn)象，有些私人資本甚至將土地荒廢。同時，私人資本以極地的價格取得了大片的土地，利益巨大（且不論來源是否正當）；另一方面，私人資本與當?shù)剞r民之間并不存在固定的聯(lián)系，與當?shù)剞r民并無交集，加上資本逐利性的本性，私人資本沒有主動承擔農村基礎設施等設施的建設動力。在目前的現(xiàn)實運營中，為片面追求規(guī)模將土地流轉給公司經營，農民收取固定的微薄租金而將土地進行資本化運作，公司投資經營高效農業(yè)或者非農產業(yè)，取得的利潤與農民無關這一現(xiàn)象十分普遍，而這造成了農民心理的巨大落差，形成了資本與勞動力的對立，對社會穩(wěn)定造成威脅。只領到租金的農民變?yōu)楣蛡騽趧诱呋蛘呤I(yè)者，土地完全成為私人資本，土地社會保障的功能喪失，從而使土地資本化[4]。私人資本在承包經營的土地上進行的規(guī)模化經營只是為私人資本進入農村建設開了一個口子，政府權力與私人資本的聯(lián)合則進一步削弱了政府的權威，形成了更深層次的社會矛盾。

在宅基地使用權方面，地方政府部門采用了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度進行流轉。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度簡單而言，就是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下將村民的宅基地用以置換城市所需的商業(yè)用地和工業(yè)用地。由地方政府和村委會負責新征土地作為之前騰挪宅基地居民的集中安置區(qū)，之后村集體新征得的土地交給有意愿參與村莊建設的開發(fā)商，開發(fā)商以為村民建房的名義出資在新村宅基地上進行統(tǒng)一的房屋建設，并由開發(fā)商自行向村民銷售。這樣，地方政府就可以通過較少的成本完成新村建設，同時獲得了更多的建設用地指標，在地方政府看來，這是一條既可以少花錢建設新農村又可以騰出土地指標增加土地出讓金收入的途徑。然而，在這樣的建設過程之中，忽視了宅基地上農民的利益，給予農民以較少的利益而獲得了巨大收益，社會的發(fā)展成果為一個或兩個社會階層所獨享，卻讓廣大的階層付出代價，這實際上是違背公平的一種發(fā)展路徑，是不可持續(xù)的?？陀^上看，在農村土地改革領域，私人資本進行新農村建設為農村發(fā)展注入了巨大的資金，盤活了農村土地，增強了農村活力；同時，也應當注意資本逐利性對農民利益的侵蝕十分明顯，地方政府基于土地財政的考量對農民利益保護動力不足，由此可能引發(fā)更深層次的矛盾。特別是個別地區(qū)為了迎合商業(yè)資本利潤或政府土地財政需要，逼迫農民上樓或硬性驅趕農民離開土地的做法，早晚會引發(fā)一系列重大社會問題，乃至危及黨和政府的執(zhí)政合法性，必須引起全社會高度重視并及時予以制止[5]。

二、農村宅基地使用權退出的現(xiàn)狀與存在的問題

（一）農村宅基地使用權退出的現(xiàn)狀

根據(jù)我國《物權法》的規(guī)定，宅基地使用權屬于用益物權。依照《現(xiàn)代漢語詞典》，“退出”一詞有兩種涵義：一是離開會場或者其他場所，不再參加；二是指脫離團體或組織[6]。因此，宅基地使用權退出一般指的是宅基地使用權的轉讓與消滅。然而，法律對于宅基地使用權單獨轉讓、抵押或者出租均予以禁止，對宅基地上所建房屋導致的宅基地使用權隨同流轉的情形卻并不禁止；同時，我國現(xiàn)行法律一方面禁止宅基地使用權的主動流轉，另一方面又承認宅基地被動抵押的合法性。而這一規(guī)定則在實際上造成了抵押權在事實上無法實現(xiàn)，抵押權實現(xiàn)勢必導致宅基地使用權的轉讓，而轉讓的非法性則直接導致抵押權事實上的虛置。

依據(jù)我國《憲法》規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農村土地大部分是村民集體所有，這實際上確立了我國土地所有權的二元制度。隨著城市化和政府對土地供應一級市場的壟斷，集體土地只能朝國有土地的單向轉變的制度構建，導致了地價和房價的野蠻上漲，也由此形成了“城中村”現(xiàn)象。許多城中村利用周邊良好的地理位置將宅基地上房屋出租或者變賣，這就是“小產權房”產生的社會土壤，土地“食利者”階層隨之而形成，此時的宅基地使用權人出于對土地利益的較高收益期待不會輕易放棄土地使用權。另一方面，由于法律法規(guī)對農村宅基地使用權退出渠道過于狹窄，農村大量的宅基地卻處于閑置狀態(tài)，土地資源浪費嚴重，宅基地使用權退出的情況不多。

十八屆三中全會以來，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的方向已經明確，在符合規(guī)劃和用途管制的基礎上，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。集體經營性建設用地，目前通說認為主要指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。也有學者提出，集體經營用地性建設用地是具有可交易性的集體所有的建設用地[7]。無論何種觀點，都未將宅基地使用權納入集體經營性建設用地之內，排除了宅基地的可交易性。在當前的資本下鄉(xiāng)進程中，PPP模式的運用事實上已經將宅基地使用權資本化，宅基地使用權實際上也就具備可交易性，而且這一實踐也取得了較好的效果。因此，積極引導城市工商資本進入宅基地使用權退出領域，推進農村宅基地的退出制度改革不失為一條解決當前矛盾的可行路徑。

目前，部分地區(qū)對農村宅基地使用權的退出進行了探索，主要的方式包括：（1）將小產權房、聯(lián)建房屋和農村宅基地使用權等入股進行商業(yè)開發(fā)進行市場化運作；（2）將宅基地使用權進行指標交易和實物交易進行市場化運作。在上述試點之中，實際上大部分進行的都是商品房的變相開發(fā)和買賣，這嚴重侵犯了農民的土地權益。顯而易見的是，房地產市場不可能龐大到全國范圍、大批量消化通過整理宅基地騰出來的建設用地。另一方面，我國農村的公益設施和基礎設施等卻仍然非常落后，滿足不了廣大人民群眾日益增長的物質文化需求。而PPP模式的優(yōu)勢在于最大限度的利用社會資本，吸納社會投資，能夠為農村公益設施和基礎設施建設提供資金，這不失為一條建設新農村的新路。

（二）農村宅基地使用權退出存在的問題

我國現(xiàn)行法律規(guī)定中尚存在難以圓融的內在矛盾，根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》第六十二條規(guī)定對農村村民擁有宅基地的限制和《繼承法》第三條第二款房屋作為財產屬于公民的遺產的規(guī)定，同時基于我國《物權法》“房地一體”的原則只適用于國有土地上房屋和土地權利分離的情況的現(xiàn)狀，農村宅基地上面的房屋轉讓是否也應當適用該原則尚無定論，雖說目前司法的實踐中基本對此持肯定態(tài)度。正式因為上述法律之間的內在矛盾，使得即使目前的法律法規(guī)和相關政策不允許城鎮(zhèn)居民購買農村的宅基地，而現(xiàn)實中卻形成了城鎮(zhèn)居民通過《繼承法》等相關法律合法擁有農村房屋，實際上便以間接的方式取得了宅基地使用權的現(xiàn)象。特別是我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，戶籍遷出農村定居城鎮(zhèn)的人越來越多，加上我國實行的計劃生育制度的影響，而基于繼承權取得閑置宅基地上的房屋事實上與實際取得宅基地使用權區(qū)別并不明顯，這使得大量的農村宅基地被閑置的問題也更加突出。

一方面是農村居民往城市的涌入，農村人口的減少；另一方面是人口紅利的衰減，據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，近五年來，我國的人口總撫養(yǎng)比為34.2%、34.4%、34.9%、35.3%和36.2%，人口紅利呈逐年遞減趨勢。農民從城市的獲取的收入遠比在農村的經濟收入高，城市對農村勞動力的強力吸引使得農村勞動力越來越少，宅基地被閑置的情況越發(fā)普遍，偏遠地區(qū)則更是如此。農村就業(yè)機會較少、就業(yè)渠道不暢，收入不足，很大程度上影響著農民工的就業(yè)選擇，宅基地隨著人口的流失被閑置的問題越發(fā)嚴重。進行建設只能使用國有土地的法律規(guī)定鞏固了國有土地在土地市場上的一級壟斷地位，因此更是阻塞了宅基地使用權的退出，地方政府既當運動員又當裁判員更增加了農民土地權益被侵害的風險。

城鎮(zhèn)化的擴張，雖然為城市提供了更多的發(fā)展空間，但同時也是以不斷擠占農村村民的生存空間為代價。許多已經融入城市之中而戶口并未遷出農村的新市民在農村的宅基地卻并無相應退出機制。為解決這一問題，各個地方也因地制宜地推出了各自的試點方案進行探索?，F(xiàn)行各地政府推出了“地票”制度、“增減掛鉤”制度，以及以宅基地交換城鎮(zhèn)房屋，將閑置的宅基地進行復耕的方式，將農村宅基地使用權退出市場的土地置換等試點方案。然而，一些地方試點方案中將農民的宅基地置換成商品房的政策在實踐中存在許多現(xiàn)實問題，一是商品房空間位置相對偏遠，不利于廣大農村村民的生產、生活、就業(yè)等，因而廣大農民的積極性不高；二是這種做法沒有充分考慮長期以來的城鄉(xiāng)二元體制對農民權益產生的負面影響以及由此導致城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會、發(fā)展能力上的巨大差異，并不利于農民向真正市民的轉變。無論是何種試點方案都已將農村宅基地所有權進行變更，實際上是將這些集體所有權的土地先行征收變成國有土地，再將這些土地出賣給農民。因此，這些試點在實質上并沒有突破現(xiàn)有法律制度的限制，也背離了集體土地與國有土地平等、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的原則，并不屬于宅基地使用權的退出。就我國目前各地區(qū)的實踐來看，各地區(qū)的資金籌措方式單一，難以實現(xiàn)資金平衡，單純依靠政府部門的資金籌措難以為繼。宅基地是實現(xiàn)農民居者有其屋的重要社會保障。失地農民的社保問題，顯然不是金錢能完全解決的問題，還應當有其他配套措施，而這僅靠政府部門力量是不夠的。在農村宅基地流轉領域，由于制度的藩籬，工商資本根本無法涉及，于是形成了一方有資金進行投資建設卻無土地，而另一方有土地閑置卻無資金投資建設造成資源的浪費矛盾，引入PPP模式，改善政府監(jiān)管不失為解決當前面臨問題一條切實路徑。

三、運用PPP模式對宅基地使用權退出的法律分析

宅基地使用權的退出，學者普遍不贊同宅基地使用權進行入市交易，其核心便是在于宅基地使用權的福利性。運用PPP模式在現(xiàn)階段的宅基地使用權退出制度改革之中，能夠兼顧宅基地使用權的福利性，保障農民的合法權益。

（一）PPP模式對于宅基地使用權退出的優(yōu)勢

雖然從長遠上看，由于我國的社會主義國家性質，我國土地所有權最終會以國有方式呈現(xiàn)，然就當前我國城鄉(xiāng)二元土地所有的現(xiàn)實而言，為創(chuàng)造農民市民化的物質條件，作為一項獨立物權的農民宅基地使用權仍然需要予以充分尊重。宅基地使用權的退出最重要也是最核心的問題應當是對失地農民的補償和安置，資金是解決這一問題的關鍵所在。據(jù)調查顯示，當前農民不愿意退出宅基地使用權主要是出于經濟因素的考慮的比例占到了70%以上。一方面，農戶擔心宅基地使用權退出后無力再購置房屋解決居住養(yǎng)老問題；另一方面，部分農戶對于宅基地潛在的升值潛力有所期待，認為當前的補償標準過低。

宅基地使用權退出之后，工商資本在不改變集體土地所有制的基礎上可以利用退出之后的宅基地進行投資建設，補償標準完全可以交由宅基地使用權人與需地人共同協(xié)商。PPP模式的私人資本可以但不限定通過下列途徑或者方式將宅基地使用權進行退出，建設社會主義新農村。第一，將農村居民的宅基地集中由私人資本進行商業(yè)開發(fā)，政府部門向私人資本收取一定資金作為擔保，私人資本在取得商業(yè)開發(fā)時應當同時配套進行基礎設施以及公益設施建設，此時主要是宅基地使用權的建設用地的性質出發(fā)的。第二，私人資本可以對農村承包土地進行規(guī)模經營，同時集體經濟組織協(xié)商要求，政府部門保證規(guī)劃前提合理的情況系作為一方主體，基礎設施以及公益設施相應無償交付村集體組織使用。相應的，原有宅基地使用權也就不復存在。

當然，無論是以何種方式退出農村宅基地使用權，都應當在尊重村民意愿的前提下進行，這也是尊重宅基地使用權作為一項獨立物權的應有之義。尊重村民的意愿勢必需要建立相應的宅基地使用權退出的激勵機制，而激勵機制核心和關鍵在于利益的分配問題。構建合理的激勵機制能夠激發(fā)農民宅基地使用權退出的動力，減小宅基地使用權退出所面臨的阻力；同時，構建合理的激勵機制，也能夠避免忽視失地農民的社保問題，在尊重農民自身意愿的前提下為農民提供一定的就業(yè)機會。城市地價高企，人地緊張使得工商資本下鄉(xiāng)尋求利益，而PPP模式作為一種政府與私人資本合作的模式，能夠為宅基地使用權退出市場提供配套的資金支持，也能夠為有需求的失地農民提供一定的就業(yè)機會，還能夠為已經融入城市的新市民提供宅基地使用權的退出渠道，促進資源的有效利用?？傮w而言，運用PPP模式進入宅基地使用權退出的制度構建，可以說得上是目前高效利用土地的一種新的嘗試。

（二）宅基地使用權退出市場的激勵機制

對農村土地而言，農民自己才是最好的經濟學家[8]，我國小農經濟現(xiàn)實中的農民情況則更是如此，農民更加重視眼前現(xiàn)實的利益，因此激勵機制的構建對于宅基地使用權退出市場必不可少。然而，激勵機制的構建需要對農村宅基地進行分類考察，一個是地理區(qū)位或者發(fā)展?jié)摿^好的地區(qū)，另外一個是地理區(qū)位相對較差的區(qū)域。

地理位置較好或者發(fā)展?jié)摿^大的區(qū)域，宅基地使用權人對土地增值具有較高期待一般不會輕易將土地退出，而現(xiàn)實中農民一般缺乏足夠資金也并沒有足夠的動力對自身宅基地進行投資進行建設，此時的宅基地使用權的功能更類似于一種投資方式。其中，最為典型的是“城中村”問題，“城中村”村民基于宅基地使用權可以將宅基地上的房屋出租或者流轉獲得大量土地收益。農民由于有利可圖，大量進行私搭亂建，于是大量的“城中村”卻幾乎成為了“臟亂差”的代名詞。由于土地所有權的集體所有性質，政府部門囿于資金一般不會對“城中村”進行大規(guī)?；A設施建設。而居住環(huán)境的改善，基礎設施的完善對“城中村”的長遠發(fā)展而言是有利的，土地權利人受益于基礎設施改善，同時也有利于城市的和諧發(fā)展，而普通農民一方面缺乏這些建設的資金，另一方面也缺少進行這些建設的動機。在政府部門和宅基地上的權利人缺乏相應的資金和建設的動力時，引入私人資本進行投資開發(fā)建設，在與集體土地上的權利人進行協(xié)商基礎上，給予私人資本一定的收費權利，對占用的集體土地上的權利人給予一定的補償不失為解決當下“城中村”問題一條新途徑。

地理區(qū)位相對較差的地區(qū)伴隨而來的是農村人口的流失，人口流失所帶來的是鄉(xiāng)村的凋敝和農村的“空心化”，大量宅基地以及耕地的閑置也隨之而來。人口的流動是社會發(fā)展的必然現(xiàn)象，流動意味著人力、資金、技術及需求等資源的集中配置，也是經濟社會發(fā)展集聚的重要條件。我國目前的人口流動主要是從經濟發(fā)展較為落后的地區(qū)向經濟較發(fā)達地區(qū)流動。以往對農村流動人口所持的主要是這樣一個判斷：農村人口離土離鄉(xiāng)，外出務工經商，可以獲得資金，更新觀念，學習技術，然后返回家鄉(xiāng)改造傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，建設現(xiàn)代化農村。而現(xiàn)實情況卻與之相反，人口的流動使得鄉(xiāng)村最緊迫需求的資金、人才、知識大量向城市集中，以致造成鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”。[9]與鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”相伴而來的是農村宅基地的大量閑置。運用PPP模式參與解決宅基地使用權退出，在私人資本參與的過程中，必然會帶動當?shù)氐膭趧恿π枨蟮脑鲩L，由此帶動當?shù)氐慕洕l(fā)展，回復農村活力。一方面解決了進城安家居住的農民宅基地被大量閑置造成資源浪費的問題；另一方面，這也為當?shù)靥峁┝诵碌慕洕鲩L點，拉動經濟的發(fā)展，減少農民工向大城市流動，緩解大城市人口壓力，促進經濟均衡發(fā)展；對于私人資本而言，PPP模式為其提供了一種新型的投資渠道，為其閑置的資金找到了一個宣泄口，滿足了其進行商業(yè)經營的需求。

（三）PPP模式對于宅基地使用權退出市場的法律分析

宅基地使用權為農民社會保障之根本，牽一發(fā)而動全身，其改革推進必須要十分慎重。引入PPP模式在推進宅基地使用權退出市場方面有許多優(yōu)勢，但在此過程中我們仍然需明晰以下幾個問題。

1.PPP模式視角下宅基地使用權退出中政府角色定位。在一般的PPP模式中，政府具有雙重的屬性：一方面是作為合同一方當事人的合作者的地位；另一方面充當著項目運行過程中的監(jiān)管者以及項目完成后的評估者的角色。傳統(tǒng)的情況中，政府是公共物品的壟斷提供者，對公共物品的提供既是權力也是責任；而在當下的“交易成本公共物品理論”之中，政府不再是公共物品的壟斷提供者，而是協(xié)議一方的合作者以及運行中的監(jiān)管者。

《廈門市推廣運用政府和私人資本合作（PPP）模式實施方案》規(guī)定推廣PPP模式要遵循誠信守約的原則，即政府部門與私人資本之間在平等協(xié)商和依法合規(guī)的基礎和前提下簽訂項目合同，明確對公共產品提供的標準以及付費等相關內容，同時通過雙方的合約明晰PPP項目參與方各自的權利義務和責任。政府和私人資本之間一旦簽署協(xié)議，就都必須嚴格按照約定內容執(zhí)行，無故違約必須承擔相應責任。在新型PPP模式中間政府不再是公共物品的壟斷提供者，但政府對PPP項目不是將項目通過相應的方式轉出去之后就了事，而也應該注重項目運行之后的評價和監(jiān)管，以保證私人資本所提供的公共物品能夠滿足廣大人民群眾的需求。從目前現(xiàn)實中已有的實踐來看，各個地方相繼出臺的各類規(guī)范性文件或者指導意見等對關于政府監(jiān)管地位等相關的規(guī)定仍舊過于原則化，不夠明確，不利于現(xiàn)實操作。如《福建省人民政府關于推廣政府和私人資本合作（PPP）試點的指導意見》、《廈門市推廣運用政府和私人資本合作（PPP）模式實施方案》等，實際操作性不強。為實現(xiàn)政府的監(jiān)管功能，由于特許經營者經營權利和身份的特殊性，因此應當對此作出限制，將定期從特許經營者處獲得項目經營信息的權利通過協(xié)議或立法授予相關監(jiān)管機構（例如簽訂PPP合同的機構、財政部門或者PPP中心等），來確保項目在其運行完整生命周期內都能及時獲得用于管理財政承諾的相關數(shù)據(jù)。而由于資本固有的逐利性本質，工商資本在下鄉(xiāng)過程中極有可能損害到農民的利益，而農民半熟人社會的鄉(xiāng)土屬性，以及中國小農經濟擅分不擅合的特征，直接導致農民一般不會選擇通過訴訟等方式維權，更多的會選擇上訪甚至集會游行示威等非理性方式進行維權，處置不當很可能造成群體性事件，實際上另一方面也是制度根本沒有為他們提供相應的參與程序[10]。因此，在資本下鄉(xiāng)進行建設的過程中，政府更應強調其監(jiān)管者的地位，不能在宅基地使用權退出之后，便對私人資本的經營行為不管不顧。

而正是宅基地對農民的特殊意義，政府部門在PPP模式中更應該特別強調其監(jiān)管者的地位。其一，宅基地使用權退出一般而言不是成片的退出，牽涉到的農民眾多，政府稍有監(jiān)管不善，很容易釀成群體性事件；其二，私人資本進入公共物品提供領域的目的是獲取更大的經濟利益，這是資本的天性，在政府監(jiān)管不力的情況下以不正當手段謀求更大的經濟效益的情況也極有可能發(fā)生，這必將損害廣大農民群眾的利益；最后，就宅基地的屬性而言，宅基地本身是集體經濟組織內部對本集體組織成員所進行的一種福利性分配，在一定程度上也是農民安身立命之本，是實現(xiàn)其居有所屋的最低層次的要求，農民缺乏相應的組織和私人資本進行平等對話，在這個意義上而言政府的監(jiān)管起到了維護社會穩(wěn)定作用。

2.適時修法，解決法律滯后問題。法律的應當切合社會實際，符合社會正義，我國立法者基于“家長主義”的執(zhí)政理念，一味禁止農民宅基地轉讓顯然已不符合實際，而新的法律規(guī)范制度又未確立，加上政府相關職能部門監(jiān)管的松散，因此群眾將宅基地上的房屋違法轉讓給非本集體經濟組織成員的情況十分普遍。這在靠近城區(qū)的地方的表現(xiàn)便是“小產權房”，“小產權房”由于不用繳納土地出讓金等使得價格比同區(qū)位的商品房價格很低，因此許多購房者明知“小產權房”的買賣違反現(xiàn)行法律法規(guī)的強制性規(guī)范，但還是愿意冒著法律風險購買。在這種情況下，農民村集體的土地所有權實際上并未通過征收程序便已具有經營性且已相當于實際入市。只是，我國現(xiàn)在的“小產權房”也已經具備經營性且已實際上入市，只是違反強行法規(guī)定而無效。

我國的《土地管理法》于20世紀80年代頒布以來，進行了四次修改，最近一次的修法是在2011年，從2011年至今已經有五年時間，而在這五年的時間里，我國經濟的發(fā)展形勢已發(fā)生了深刻的變革，我國已經進入新的歷史發(fā)展時期，《土地管理法》已經落后于現(xiàn)實發(fā)展。其中最為顯著的是“小產權房”問題，政府基于“土地財政”的考慮對“小產權房”不予轉正，實際在很大程度上是基于地方政府的財政收入之阻礙，長遠看來此種做法不利于我國經濟社會發(fā)展。小產權房的產生與《土地管理法》第四十三條確立的“任何單位和個人進行建設，使用土地都只能使用國有土地”土地二元制的土地結構有著深刻關系，土地管理法所確立的土地二元結構實際上就是原有計劃經濟思維在法律制度上的現(xiàn)實反映。通過征收稅費的方式來改變地方政府對土地出讓金的依賴，調整地方財政收入，為宅基地使用權的退出進行配套改革。事實上，在2008年，中共中央通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中對集體經營性建設用地已經明確了逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的發(fā)展方向；在2015年，對宅基地制度的改革和完善則更進一步的要求，即宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制。因此，反映在法律制度上，《土地管理法》中所確立的城鄉(xiāng)二元的土地管理制度實際上已經不符合我國的現(xiàn)實發(fā)展需要。從另一個方面來說，《土地管理法》所確立的城鄉(xiāng)二元的建設用地使用制度限制城市住宅用地的供給，間接地推高了推高了住房價格。住房問題是我國城市中極為突出的問題，集中體現(xiàn)在城市房屋價格與收入配比不平衡上。而要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，則必然需要提高土地的供給，而這實際上就必須要對目前的土地供給制度進行改革和完善，修訂《土地管理法》。從根本上而言，《土地管理法》第四十三條確立的城鄉(xiāng)二元的建設用地使用制度實際上是計劃經濟的殘留品，已然不適合當前我國社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。

結語

我國《土地整治規(guī)劃（2011-2015）》中明確規(guī)定以改善農村生產生活條件為前提，穩(wěn)妥推進村莊整治；以推進土地節(jié)約集約利用為出發(fā)點和落腳點，積極開展建設用地整治的主要任務。宅基地使用權退出也是在遵循土地節(jié)約集約利用的原則之下開展的，并且在實踐中間，政府部門基于土地財政等原因推進動力較大，卻由于缺乏資金使得后續(xù)力道不足；與此同時，私人資本卻四處尋求投資渠道，而此時農村宅基地使用權的退出正好為其敞開了投資的大門，資本獲得了投資渠道。另外在湖南、重慶以及江蘇等地引入PPP模式進行土地整治的實踐中，也取得了不錯的效果。PPP模式作為能夠最大程度的調動政府、社會閑置資本以及農民三方進行合作的發(fā)展模式，其優(yōu)越性也已經得到實踐證明。面對現(xiàn)實中由于農民進城務工等諸多原因造成的農民宅基地上房屋閑置，農民“人地分離”的造成土地資源的浪費以及政府在主導進行宅基地使用權退出領域心有余而力不足等問題，這些問題在引入PPP模式之后都能夠有效地解決，PPP模式能夠為當前我國宅基地使用權的退出提供一種新的解決思路和方法。

[1]世界銀行．1999～2000 年 世界銀行發(fā)展報告[R]．北京:中國財政經濟出版社,2000．21 ．

[2]張守文．PPP的公共性及其經濟法解析[J]．法學，2015(11):9-16．

[3]邢會強．PPP模式中的政府定位[J]．法學2015(11):17-23．

[4]韓松．新農村建設中土地流轉的現(xiàn)實問題及其對策[J]．中國法學,2012(1):19-32．

[5]靳鳳林．追求階層正義：權力、資本、勞動的制度倫理考量[M]．北京:人民出版社,2016．358．

[6]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室．現(xiàn)代漢語詞典(第六版) [Z]．北京:商務印書館2014．1324．

[7]楊一介．論集體建設用地制度改革的法理基礎[J]．法學家,2016(2):47-59．

[8][美]西奧多·W·舒爾茨:論人力資本投資[M],吳珠華，等，譯，北京:北京經濟學院出版社，1990． 45．

[9]徐勇．鄉(xiāng)村治理與中國政治[M]．北京:中國社會科學出版社,2003．249-250．

[10]鄧嘉詠，伍勁松．農村土地征收中的行政裁量及其控制[J]．湖南警察學院學報,2017(2):5-14．