倪中安

三門縣國土資源局

取消國家壟斷土地一級市場的規(guī)劃設想

倪中安

三門縣國土資源局

關(guān)于取消國家壟斷土地一級市場的設想，不是空穴來風，而是基于筆者對現(xiàn)實思考和分析后得出的一些初淺想法，僅作學術(shù)層面的探討。

一、問題陳述

我國現(xiàn)行的土地一級市場是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定的：實行土地的社會主義公有制，即國家所有和勞動群眾集體所有兩種土地所有權(quán)；任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償；任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。因此，我國現(xiàn)行的土地一級市場是由國家龔斷的。

隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，土地一級市場國家龔斷的局面有可能被打破。目前主要沖擊因素有三：

一是土地一級市場由國家龔斷在經(jīng)濟收益上顯失公平。主要是現(xiàn)行體制下集體所有的土地只有被征收為國有土地，才能用于搞建設(當然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或本集體使用除外)。在這個過程中，征收時補償給農(nóng)民集體的價款與征收后通過公開招拍掛方式出讓的價款差別太大，差別大的上百倍，小的也有幾十倍。因此產(chǎn)生的政府與農(nóng)民的矛盾不斷，引發(fā)的信訪、上訪也一直沒有停止過。廣大農(nóng)民及有關(guān)人士要求改變這種剪刀差過大狀況的呼聲越來越大。

二是土地一級市場由國家龔斷，不利于耕地保護。由于集體土地的價值只有被征為國有且通過出讓方式供應后才能顯現(xiàn)，導致“集體所有的土地不值錢”的觀念普遍存在，保護意識和措施跟不上，使得耕地被隨意占用，破壞現(xiàn)象屢見不鮮。耕地保護不好，勢必影響糧食安全，最終會影響到社會安定。國家也認識到，并且利用高科技衛(wèi)星遙感手段進行監(jiān)管，取得一定成效，但還是治標不治本。

三是土地一級市場由國家龔斷，在法理上有欠缺。理由很清楚，按照我國《民法通則》第71條和《物權(quán)法》第39條的規(guī)定，所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。其中處分權(quán)是所有權(quán)的核心權(quán)能。也就是說如果不能對某項所有物進行處分，那么實際上你對某物沒有真正擁有所有權(quán)。同樣道理，集體所有的土地，按照法理，應當由農(nóng)民集體組織完全享有占有、使用、收益和處分四項權(quán)能，尤其是應當完全享有對集體土地的處分權(quán)。但實際情況，我國現(xiàn)行體制下，農(nóng)民集體所有的土地農(nóng)民集體卻無法作主、無法處分。所以，有人說：我國現(xiàn)行的“一元二分”土地制度實質(zhì)就是國家所有制一元模式。

二、目標界定

針對上述問題，假如有一天國家為了適應社會發(fā)展形勢，通過立法取消對土地一級市場的龔斷，那么，我們應當提早規(guī)劃一套方案，以確保實現(xiàn)兩個目標：

一是不管今后社會怎么發(fā)展，公共基礎(chǔ)設施屬于公共物品，始終只能由政府負責建設。因此，取消國家龔斷土地一級市場后，必須保障政府基礎(chǔ)設施建設。

二是按照現(xiàn)行體制，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民來說，帶有福利性質(zhì)，宅基地、承包地、自留地都可以自由使用，取得的成本很低。一旦取消國家龔斷土地一級市場后，原有的福利模式就很難再延續(xù)。如何保障農(nóng)民社會福利也是應當考慮的一個目標。

三、不確定性分析和替選方案分析

為了解決上述問題實現(xiàn)兩個目標，筆者認為國家應當通過立法，賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)名副其實，也就是讓農(nóng)民集體組織完全享有占有、使用、收益和處分四項權(quán)能，關(guān)鍵是讓農(nóng)民集體組織真正擁有對本集體所有土地的處分權(quán)。法律應當明確農(nóng)民集體土地可以跟國有土地一樣直接進入土地一級市場，任何單位或個人要使用集體建設用地，必須自己跟農(nóng)民集體組織去談判，去簽訂有償使用合同，而集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變。這樣，就可以解決履行土地價格“剪刀差”太大的問題，而且農(nóng)民福利又可以得到永久保障。

在這種新模式下，國家可以征收或征用集體土地，但前提條件是必須有能源、道路、水利等基礎(chǔ)設施建設的實際需要，而且征收或征用后必須只能用于能源、道路、水利等基礎(chǔ)設施建設。征地補償費要有明顯提高。

當然，國家征收或征用集體土地用于能源、道路、水利等基礎(chǔ)設施建設，也可以不帶強制性，即不叫征收或征用，就是通過談判簽訂有償使用合同，對農(nóng)民集體來說，收益可能更高。

四、時間和空間層面的安排

從近期講(1—2年內(nèi))，國家當務之急應當修改《土地管理法》，取消國家對土地一級市場的龔斷，允許集體建設用地直接進入一級市場。同時，國土資源部門要及時制定相應配套政策。然后選擇1— 2個地方進行試點，積累經(jīng)驗，對配套政策進行修改完善。

中期步驟(3—5年)，將前期試點成功做法在條件成熟地方推廣，比如東部沿海地區(qū)，等法規(guī)政策進一步完善后，再全面推開。

遠期步驟(5年以后)，在前期試點及東部沿海先推廣的基礎(chǔ)上，向全國全面推行。

綜上所述，筆者認為，應當通過立法，讓農(nóng)民集體所有的土地直接進入土地一級市場，打破國家龔斷土地一級市場的局面；同時明確，國家可以征收或者征用集體土地用于能源、道路、水利等基礎(chǔ)設施建設，這樣既可以保障政府基礎(chǔ)設施建設，又可以保障農(nóng)民的福利。因此，筆者認為這個方案是最佳方案。

(備注：純粹獨立思考，沒有參考任何資料)