馮 偉，盧新標

(阜陽師范學(xué)院， 安徽 阜陽 236037)

中國政府與社會資本合作(PPP)制度創(chuàng)新研究

馮 偉，盧新標

(阜陽師范學(xué)院， 安徽 阜陽 236037)

PPP模式有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，打破政府與市場的壁壘，理順政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念具有重要作用。當前我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金，地方債務(wù)又趨緊，PPP無疑成為這一特殊時期的優(yōu)選。此外PPP具有低投入、高效率等特點、能夠優(yōu)化民間投資渠道，這對于建設(shè)資源節(jié)約型社會，破解融資難，推動公共產(chǎn)品市場化改革具有深遠意義，深化決策體系研究，從基本原則、法律框架、流程的優(yōu)化以及相關(guān)信息的共享、契約精神建設(shè)等方面健全PPP項目的決策體系，借鑒英國PPP的決策優(yōu)勢，探索出適合我國國情的PPP模式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動我國經(jīng)濟發(fā)展、提高公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，推動城鄉(xiāng)建設(shè)深入開展。

PPP項目； 決策； 機制

一、引言

十八大以來，我國政治經(jīng)濟改革不斷向縱深方向推進，全面深化改革步伐不斷加快，同時也面臨諸多難題。一方面，行政體制、財稅制度、金融制度等改革的進一步深化，政府角色定位轉(zhuǎn)變亟待破解，政府與市場等多方利益分割產(chǎn)生了新的矛盾；另一方面，經(jīng)濟上外需疲軟，產(chǎn)能過剩，國內(nèi)新動能尚未充分銜接，新舊產(chǎn)能對接存在時間差，創(chuàng)新能力較差，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性問題矛盾重重，面對三去一降一補的同時又要保持經(jīng)濟的發(fā)展底線，政府、企業(yè)等主體壓力重重，更加劇了融資難的問題。公共基礎(chǔ)設(shè)施不足，需求旺盛與政府財政收入銳減的矛盾，加劇了地方債務(wù)的緊迫性。PPP項目的良好運作能夠充分調(diào)動民資，盤活民間資本，實現(xiàn)閑置資金的溢價，增加政府的建設(shè)資金，也是當前全面深化改革，轉(zhuǎn)變政府角色定位，控制金融風(fēng)險的有效途徑。2014年國家把PPP項目的應(yīng)用做重點推廣無疑是應(yīng)時之舉。2014以來，我國相繼頒布了(國發(fā)[2014]43號)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》、(財金[2014]76號)《關(guān)于推廣和運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》等一系列文件，包括操作指南，國家財政部和發(fā)改委為了各地方更好地推進PPP項目，也在其各自網(wǎng)站設(shè)置了相應(yīng)的PPP專欄，介紹相關(guān)案例、政策法規(guī)、操作規(guī)范等。政府也與高校機構(gòu)成立了PPP研究機構(gòu)，并開展一系列對外交流、學(xué)習(xí)與合作，安排專家和政府負責(zé)人去英國學(xué)習(xí)成功的PPP項目經(jīng)驗。另外國家每年安排專項補助資金5億元用于支持和推動PPP項目的開展，并將PPP項目引入“一帶一路”建設(shè)中去，把PPP項目引入縱深發(fā)展的軌道，深入?yún)⑴c國家建設(shè)。

根據(jù)國家發(fā)展改革委統(tǒng)計顯示，2015年5月，兩批推介會一共推介2531個PPP項目，總投資高達2.26萬億元，最終實現(xiàn)簽約項目619個，總投資額達10019億余元。各地已經(jīng)開展了如火如荼的PPP項目高潮，但在具體操作的過程中，各地沒有一個較為明確的決策體系，目前來說多為政府主動推進，尤其在我國主要自上而下，地方企業(yè)還缺乏一定的主動性，政府也存在疑問，這也跟決策體系流程不清晰有著重要關(guān)系。

二、中國PPP項目發(fā)展歷史沿革

(一)試水階段(1979年——1992年)

改革開放以后，中國經(jīng)濟駛?cè)肟燔嚨?，但落后的基礎(chǔ)設(shè)施與財政緊缺的雙重矛盾，使得中國政府開始開拓思路，尋找新的建設(shè)模式，此時的改革開放加強了對外交流與合作，我國政府也意識到公共服務(wù)的落后與需求之間的矛盾，急需大量資金，在這種綜合因素的主導(dǎo)下，80年代引入BOT模式，建設(shè)深圳沙角B電廠等項目，不僅提高了效率，彌補了建設(shè)資金的短缺，也證明了PPP模式解決了公共服務(wù)設(shè)施的短缺的可行性。但早期的PPP模式在政策、法規(guī)上都缺乏支撐，合同與協(xié)議簡單粗放，一些地方甚至出現(xiàn)把標題改成PPP項目的事件，對PPP項目不知所云，操作缺乏制度性的規(guī)范，大多數(shù)通過政府與私營部門的協(xié)議，招標環(huán)節(jié)缺乏透明性，對于項目移交、管理等方面約定不規(guī)范、不明確，也受到一定的批評。

(二)探索階段(1992年——1998年)

黨的十四大召開后，確立了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展目標，鼓勵多種經(jīng)濟共同發(fā)展，這為政府與私營部門的合作提供了政治和經(jīng)濟條件。早在上個世紀80年代，英國嚴厲禁止私人融資，以控制風(fēng)險，但由于公共資金缺乏，90年代以后英國政府又開始了“私人融資計劃”(PFI)。對于我國這一時期來說，排除了政治上的、市場經(jīng)濟上的問題后，對于經(jīng)濟領(lǐng)域缺乏資金建設(shè)的年代來說如出一轍。1995年，國家引發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，這是在此前文件的基礎(chǔ)上對法律法規(guī)的進一步探索，重點在于如何推動BOT方式吸引外資的問題上，為地方政府提供了政策支持和較為明確的法律依據(jù)。隨后在水利水電、交通等領(lǐng)域首先開始探索，摸索出了基本的政策法規(guī)規(guī)范，直到亞洲金融危機后，國家開始著手清理一些外資以及BOT項目，進行糾偏，PPP高潮開始歸于平息。

(三)發(fā)展階段(2002年——2012年)

2002年國家進一步堅定了市場經(jīng)濟改革的方向，開始推動讓市場進入到公共基礎(chǔ)領(lǐng)域里來。建設(shè)部在2004年出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，地方政府在部委政策文件的引導(dǎo)下，出臺地方性法律法規(guī)，為PPP項目的順利展開鋪路。2003年后國家明確了非公有經(jīng)濟進入公共領(lǐng)域的公平待遇問題，PPP項目又迎來一陣小高潮，但是PPP項目推動的公共服務(wù)產(chǎn)品市場化的負面問題導(dǎo)致了公共服務(wù)產(chǎn)品的快速上漲，同時產(chǎn)品質(zhì)量也出現(xiàn)問題，加之4萬億救市計劃，大量資金涌入公共服務(wù)產(chǎn)品領(lǐng)域，使得PPP項目的需求下降，雙重因素影響下，PPP很多項目被中止和取消。

(四)高潮階段(2013年——今)

直到2013年，十八大提出“讓市場在資源配置中起決定性作用”，前財政部部長樓繼偉，為解決資金和債務(wù)矛盾，優(yōu)化公共服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能和城鎮(zhèn)化建設(shè)，主張大力開展PPP項目。而此時地方債務(wù)趨緊，利率市場化，經(jīng)濟疲軟進一步加劇融資困難的處境。PPP模式此時借勢而上，迎來新的PPP高潮，具有重要的歷史機遇。

三、PPP項目決策體系中的制度創(chuàng)新與安排

(一)建立契約制度

市場中的企業(yè)對一些PPP項目止步不前的重要原因在于政府契約精神的缺失，當然除了政府契約精神的履行，企業(yè)的社會責(zé)任與契約精神也是不可或缺的。一旦政府違約，無法如期為企業(yè)支付，那么企業(yè)就會面臨停產(chǎn)停業(yè)，受到損失，甚至導(dǎo)致PPP項目的失敗。通過建立完善的契約制度，對政府部門的職責(zé)進行明確規(guī)定，并且明確規(guī)定政府部門違約行為的判定依據(jù)，并制定不同程度的違約懲罰，懲罰措施直接影響到相關(guān)政府部門及負責(zé)人。唯有如此才能讓企業(yè)更加放心，敢于參與到PPP項目中來，共同分擔(dān)風(fēng)險，共同受益。

(二)推動項目公開透明化

還有公開透明化PPP項目，接受公眾監(jiān)督，作為公共投資項目，首先公民有權(quán)知曉其運營情況，其次公開透明化有利于防止腐敗問題的發(fā)生，避免權(quán)錢交易、工作懈怠、責(zé)任不明和推諉扯皮等。PPP項目是兩類社會主體不等的參與者參與其中的，政府作為國家權(quán)力的代表，政府對于市場的影響力不容小覷，企業(yè)作為市場主體一般無權(quán)參與國家基本的行政制度、經(jīng)濟制度的制訂，企業(yè)一般只能服從行政機關(guān)制定的各類政策和法規(guī)。而PPP項目的特殊性在于企業(yè)與政府共擔(dān)風(fēng)險，因此在項目設(shè)計初期，如何分擔(dān)風(fēng)險就必須透明化，通過公共項目與大眾利益、契約制度的結(jié)合，為政府違約成本加碼，同時項目的公開化能夠利用契約制度和公眾對企業(yè)實施監(jiān)督，實現(xiàn)三方利益的粘連，約束企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，避免出現(xiàn)為降低成本、謀取利益而出現(xiàn)的危害社會公眾利益的行為。如PPP水廠項目，為降低成本，對自來水的處理偷減程序，致使水質(zhì)不達標，就會危害公眾的健康利益。

(三)引入PPP項目決策中的第三方機制

PPP項目操作較為復(fù)雜，涉及到股權(quán)、合同管理、風(fēng)險分擔(dān)、價格形成、融資模式以及公共利益之間的博弈，地方政府在操作時，存在困難，因此在決策體系中應(yīng)引入第三方機制。尤其是第三方專家和第三方機構(gòu)，第三方機構(gòu)是PPP項目的專研公司，而相關(guān)專家也是對該領(lǐng)域具有較深程度的理解，對各種案例有較深入的研究，引入第三方機制可以與政府掌握的相關(guān)PPP項目的決策理念、標準進行比較，從而進行互補。除了參照國家部委發(fā)布的合作指南外，對于官方探索階段來說，引入第三方機制是有益的、也是必要的。第三方機制對解決PPP項目操作存在的困難提供有效的解決方案，能夠促進PPP項目的順利開展。

(四)轉(zhuǎn)變政府角色

以往觀念中，政府是規(guī)則制定者，也是航船的舵，企業(yè)往往只能跟著走，但作為PPP風(fēng)險共擔(dān)的特殊行為而言必須轉(zhuǎn)變這一思路。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角度，放棄管理者思維，減少行政約束，將市場理念和公共參與引入管理，利用社會力量來建設(shè)公共事業(yè)。即要轉(zhuǎn)變管理者傳統(tǒng)固化思維，堅持市場為導(dǎo)向，該放權(quán)的堅決放權(quán)，把專業(yè)的事交給專業(yè)的人去做，對于政府而言，更多的是監(jiān)督與引導(dǎo)企業(yè)，規(guī)范他們的經(jīng)營，回應(yīng)社會反饋，在前期的項目推進中是招客進門，規(guī)范門檻，明確規(guī)則。政府應(yīng)強化公信力縮小政策目標和執(zhí)行結(jié)果之間的差距，減少政策隨意性，尤其是避免由此造成的民間參與成本的增加。承擔(dān)起監(jiān)督者角色，北京地鐵四號線的成功就得益于完善的監(jiān)督管理體系，會同發(fā)起單位北京發(fā)改委、交通委、財政局、京投公司和京港公司的行業(yè)監(jiān)管以及政府達數(shù)十家的一般監(jiān)管，其監(jiān)管責(zé)任明確，體系完備。由此可見，目前PPP項目能不能發(fā)揮最大效應(yīng)，創(chuàng)新于城鎮(zhèn)建設(shè)中去，推動極為落后的村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村鎮(zhèn)建設(shè)，改善農(nóng)村面貌，推動三線三邊治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，需要政府部門不斷的大膽嘗試、更要謹慎的論證。

四、PPP項目未來發(fā)展方向

相比較外國來說，我國PPP項目發(fā)展速度很快，但周期波動較大，極易受到政府政策的影響，甚至夭折。隨著PPP的不斷發(fā)展，研究已不再簡單停留在理念層面，而是將其應(yīng)用到公共項目建設(shè)實踐的理論分析框架中，出現(xiàn)了一些較有深度的研究成果，PPP的研究也因此更趨深入。未來我國PPP還要形成體系化、系統(tǒng)化的理論和具有可操作性的項目標準。一是要進行行業(yè)歸類，對于不同行業(yè)的價格形成機制、合同管理、“物有所值”的標準進行研究，形成符合行業(yè)實際的標準。二是繼續(xù)建立健全政府與私營企業(yè)的合作機制，探索新項目，暢通渠道。三是要對于PPP的準入門檻制定更加合理的準則，完善論證方法，為廣大民眾提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品。實現(xiàn)特殊，靈活與一般性的有機結(jié)合。

將PPP項目作為推動我國政府公共管理改革的助推器，輔助我國當前簡政放權(quán)，深化行政體制改革的推進，這就是說是改善供給效率的有效模式，政府不能什么都管，政府自身具有官僚局限性，也無法做到專事專管，從而降低公共產(chǎn)品供給效率。PPP模式作為一種公共管理改革方案，雖然仍存在種種不足，但其在推動公共部門支出改革，提高支出效率方面提供了一條全新的思路，是公共產(chǎn)品供給的一種有效模式。PPP項目的公開化與合同制，都會進一步促進政府思維的解放，提高公共管理水平，不斷優(yōu)化公共產(chǎn)品的質(zhì)量，未來隨著PPP模式的成熟，民資進入公共產(chǎn)品的渠道將會被進一步打開，盤活民間資本，服務(wù)社會，推動政府體制改革，不斷優(yōu)化公共產(chǎn)品供給水平。

五、結(jié)語

文章在研究決策體系建設(shè)時，結(jié)合了英國的PPP項目決策體系，就目前來說英國PPP項目歷史悠久，具有成熟的操作范本，此前國務(wù)院還派專家赴英考察PPP項目的成功經(jīng)驗，這也是本文著重借鑒英國決策體系的重要原因。

本文著重闡述了項目決策的流程問題，目前各地方的PPP項目操作流程不一，主要講述流程的優(yōu)化和流程重點內(nèi)容，PPP作為一種高效的公共產(chǎn)品供給，必須抓住流程的明確性與原則性，幫助PPP項目快速鎖定，精確推動優(yōu)質(zhì)項目的開展。

本文也將契約和制度與項目公開透明化作為一節(jié)重點闡述，因為我們在推動行政體制改革的同時也是在利用外部力量促進政府行政職能的轉(zhuǎn)變，而在這個過程中，其PPP項目的開展難免受到暗箱操作、違反契約精神的做法，也是導(dǎo)致PPP項目失敗的重要原因，因此建立契約制度和公開透明化，雖屬于決策外層，但其對于決策體系是否完善和決策成敗也起到了至關(guān)重要的作用。

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責(zé)任編輯：彭雷生

Research on Decision-making System of Public - Private Partnership (PPP) in China

FENG Wei, LU Xin-biao

(College of Political Science and Law, Fuyang Normal University, Fuyang 236037, China)

As the market economy continues to mature in China, the reform in political and economic fields are also deepening. The 18th Party Congress has made a decision to “l(fā)et the market play a decisive role in the allocation of resources”, which requires the government to change functions and further open the market. PPP model facilitates transforming government functions, breaking barriers between the government and market, sorting out the relations between the government and market, and changing the concept of service. Owing to China’s lack of construction funds in public infrastructure construction, together with tightening local debt, PPP undoubtedly becomes the preferential choice. In addition, with the characteristics of low input and high efficiency, PPP can optimize the private investment channel, which has far-reaching significance on building a resource-efficient society, breaking the financing difficulty and promoting the market-oriented reform of public goods. According to the history of PPP projects, their success or failure largely depend on the decision-making system. The decision-making system should be enhanced from the basic principles, legal framework, process optimization, related information sharing, contractual spirit and other aspects of PPP project. We should also learn from the PPP decision-making experience of Britain, to explore a PPP model fitting China’s situation to speed up the transformation of government functions, promote China’s economic development, improve the quality of public service products, and promote urban and rural construction in depth, so as to realize the great rejuvenation of the Chinese nation.

PPP project; decision making; mechanism

2017-05-06

安徽省阜陽市社科規(guī)劃項目(阜陽市政府和社會資本合作(ppp)模式)

馮 偉(1972—)，安徽懷遠人，副教授，碩士，研究方向為城市治理現(xiàn)代化。

G931

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：1674-344X(2017)6-0052-04