□向復(fù)琴（西華師范大學(xué)四川南充637000）

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的困境與治理
——基于制度供給的視角

□向復(fù)琴（西華師范大學(xué)四川南充637000）

以政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的困境為研究對(duì)象，從制度供給的視角，通過(guò)實(shí)踐面向的分析，討論我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)中的現(xiàn)實(shí)困境，包括制度供給的脆弱性、有效性問(wèn)題和動(dòng)機(jī)問(wèn)題，指出制度合法性不足為政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度供給困境產(chǎn)生的根源。提出立法為先：由脆弱制度到法制保障；多方互動(dòng)：營(yíng)造制度供給的合法性社會(huì)環(huán)境的治理手段。

政府購(gòu)買制度供給困境根源治理

前言

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)從政府固有職能中剝離，生產(chǎn)者和提供者相分離已成國(guó)際性態(tài)勢(shì)。我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)作為供給分離方式的其中之一，起源于二十世紀(jì)90年代的上海。繼而，隨著2015年1月4日《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》的應(yīng)時(shí)出臺(tái)，反映出了中央政府對(duì)地方政府購(gòu)買服務(wù)改革探索的肯定，以及管理理念的更新與宏觀政策的轉(zhuǎn)向。購(gòu)買公共體育服務(wù)作為我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要領(lǐng)域，隨著購(gòu)買公共服務(wù)的不斷發(fā)展，也隨之不斷進(jìn)步。然而不可否認(rèn)的是我國(guó)政府購(gòu)買在很大程度上還不成熟，政府購(gòu)買作為一種供給手段的變革，要想在短時(shí)間內(nèi)形成快速發(fā)展還存在著困境。因此本文根據(jù)E linor Ostrom的《公共事務(wù)治理之道Governing the C ommons》，以制度供給的視角分析政府購(gòu)買公共體育服務(wù)實(shí)踐中面臨的困境，并提出我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)過(guò)程中所面臨制度供給困境的治理之道。

1、政府購(gòu)買公共體育服務(wù)面臨的困境

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)是指在現(xiàn)實(shí)條件的壓力下，政府為更好的滿足社會(huì)公眾的體育需求，不得不改變?cè)瓉?lái)低效率全包的供給方式，采用公私合作、合同承包等方式，與社會(huì)、市場(chǎng)合作進(jìn)行公共體育服務(wù)建設(shè)。政府購(gòu)買作為一種制度供給的革新，在實(shí)踐過(guò)程中必然存在著不確定因素，這些不確定就造成政府購(gòu)買的供給困境。供給困境在于公眾對(duì)于新制度供給的懷疑而導(dǎo)致制度脆弱性、有效性問(wèn)題和動(dòng)機(jī)問(wèn)題。結(jié)合長(zhǎng)沙市政府購(gòu)買游泳服務(wù)的實(shí)踐案例，以此探析政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度供給困境、根源和治理路徑，以期對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)提供一種新思路。

1.1、困境案例：長(zhǎng)沙市政府向社會(huì)購(gòu)買游泳服務(wù)（簡(jiǎn)稱“購(gòu)買游泳服務(wù)”）

長(zhǎng)沙市政府根據(jù)《政府采購(gòu)法》和《體育場(chǎng)館管理?xiàng)l例》等文件，于2009年開始向社會(huì)購(gòu)買游泳服務(wù)，開放時(shí)間為暑假實(shí)踐每天的14:00-18:00，免費(fèi)開放15家游泳館，4家所屬高校，2家所屬政府部門，其余都屬營(yíng)利性質(zhì)。在當(dāng)時(shí)未對(duì)購(gòu)買的服務(wù)做詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)制定，導(dǎo)致后來(lái)出現(xiàn)服務(wù)對(duì)象無(wú)法享受服務(wù)的現(xiàn)象。市政府與2010年完善政策制度，并以各種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)游泳場(chǎng)館與其合作，游泳館數(shù)增加至39家，包括營(yíng)利與非營(yíng)利場(chǎng)館，并對(duì)購(gòu)買的服務(wù)做出具體要求。在服務(wù)被享受的過(guò)程中，有記者采訪到營(yíng)利性游泳場(chǎng)館運(yùn)用時(shí)間段人數(shù)集中的變通政策，拒絕服務(wù)。因?yàn)楹献鲗?duì)象性質(zhì)的多樣化，政府采取的活性手段購(gòu)買部分場(chǎng)館的使用權(quán)利。根據(jù)人均面積2.5平方米限定游泳館人數(shù)，政府購(gòu)買的游泳服務(wù)從最開始2009年的15家游泳館逐年增加至2015年42家，16年改變了購(gòu)買內(nèi)容，游泳場(chǎng)館降至24家，增加了其他項(xiàng)目培訓(xùn)37家，為更好的為中小學(xué)生的體質(zhì)服務(wù)。各定點(diǎn)游泳場(chǎng)館要根據(jù)《湖南省公共游泳場(chǎng)所管理辦法》規(guī)定，制訂各項(xiàng)安全管理制度和應(yīng)急預(yù)案，按要求配備安全救生人員，核定游泳人數(shù)，確保開放的游泳場(chǎng)館水質(zhì)、空氣符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)設(shè)施設(shè)備完善。2014年出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約方式，但是在實(shí)行過(guò)程中，在當(dāng)?shù)卣牟少?gòu)網(wǎng)信息分享欄可以看到，所有的參與消費(fèi)主體是以長(zhǎng)沙市中小學(xué)生為主，他們以就近的方式享受服務(wù)，但以望城區(qū)、瀏陽(yáng)市、長(zhǎng)沙縣等地區(qū)的實(shí)踐方式不同，當(dāng)?shù)貙W(xué)生要享受政府購(gòu)買的游泳服務(wù)要遵從當(dāng)?shù)鼐唧w的政府通知。

為什么我們對(duì)政府購(gòu)買的大量運(yùn)行如此抱有信心？從“購(gòu)買游泳服務(wù)”看出，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)作為新制度的供給還存在困境。

1.2、制度供給困境

（1）脆弱性問(wèn)題。

“購(gòu)買游泳服務(wù)”是以《政府采購(gòu)法》為總依據(jù)，根據(jù)《公共體育文化設(shè)施條例》和《湖南省公共游泳場(chǎng)所管理辦法》等條文購(gòu)買公共游泳服務(wù)。而關(guān)于政府向社會(huì)組織購(gòu)買游泳服務(wù)的政策，缺乏一致性的可靠法律文件，從而政府購(gòu)買未形成體系化。國(guó)內(nèi)目前還沒(méi)有形成專門關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的全面性法律，使各級(jí)地方政府在開展政府購(gòu)買的實(shí)踐過(guò)程中缺乏法律依據(jù)。2003年的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》是唯一一部國(guó)家層面的法規(guī)。有些地方政府從本地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，自行制定、頒布了相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)、實(shí)施以及考核評(píng)估辦法，但這些行政法規(guī)或條例往往在可操作性和科學(xué)合理性方面有所欠缺，效力低而且隨意性較大。

（2）有效性問(wèn)題。

購(gòu)買游泳服務(wù)中，呈現(xiàn)出供給內(nèi)容的單一化，供給非均衡性的問(wèn)題。不可否認(rèn)，游泳服務(wù)在暑假確實(shí)為中小學(xué)生身體鍛煉所需要，但中小學(xué)生身體鍛煉的手段并不僅僅只有通過(guò)游泳獲得，在服務(wù)內(nèi)容的選擇上較為單一，直至16年才正式開放其他體育服務(wù)。在參與人群中，參與對(duì)象是長(zhǎng)沙城區(qū)的中小學(xué)生，參與主體單一化，但望城區(qū)、瀏陽(yáng)市、長(zhǎng)沙縣等地區(qū)的服務(wù)權(quán)利與長(zhǎng)沙市其他市區(qū)參與主體所享受的權(quán)利卻不相同，體現(xiàn)出非均等化。這種在供給內(nèi)容、主體、區(qū)域等當(dāng)面的不均衡會(huì)影響政府購(gòu)買制度供給的有效性。

（3）動(dòng)機(jī)問(wèn)題。

政府購(gòu)買制度所提供的物品是集體物品，理性人尋求的是免費(fèi)的服務(wù)或是盡可能的利益訴求，這種經(jīng)濟(jì)理性在實(shí)踐中，存在著導(dǎo)致制度供給失敗的可能性。在購(gòu)買游泳服務(wù)中，政府作為購(gòu)買者的出發(fā)點(diǎn)是為了提供更好的游泳服務(wù)，游泳館的消費(fèi)者包括中小學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)以及自費(fèi)游泳者，消費(fèi)者的參與動(dòng)機(jī)是如何“舒適”的享受游泳服務(wù)，游泳場(chǎng)館的性質(zhì)決定游泳館的立足點(diǎn)是盡可能的吸引人群消費(fèi)，但不包括中小學(xué)生免費(fèi)的消費(fèi)者，由此出現(xiàn)了拒絕服務(wù)的現(xiàn)象。

2、政府購(gòu)買公共體育服務(wù)困境根源及治理手段

2.1、政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度供給困境的根源

人們對(duì)于制度的關(guān)心，使得政府購(gòu)買制度供給的困境根源顯現(xiàn)，針對(duì)困境的研究分析，認(rèn)為政府購(gòu)買是基于理性行為的選擇，而根源在于制度的政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的合法性不足。

我們傳統(tǒng)的觀念模式是：政府從事公共工作，企業(yè)從事私人部門的工作，慈善的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)則填充二者間的空白，各人自掃門前雪。而政府購(gòu)買公共體育服務(wù)作為政府固有職能（inherently government functions）的剝離，與傳統(tǒng)觀念相背離，在很大程度上會(huì)造成合法性的流失。值得我們注意的是，目前的政府購(gòu)買只是基于政府自上而下的改革，并不是基于公民自下而上的訴求。面對(duì)日益突出的公共體育服務(wù)的矛盾，政府不得不被迫改變供給方式，這使得政府購(gòu)買具有相當(dāng)程度的自上而下的權(quán)威，權(quán)威雖好，也存在著弊端：政府購(gòu)買是應(yīng)政府之需，而不是公眾之需。總的來(lái)說(shuō)我國(guó)的政府購(gòu)買呈現(xiàn)出上下脫節(jié)的局面，政府購(gòu)買并不具有“眾所周知”的合法性。

2.2、政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度供給困境的治理手段

《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出“全面提升體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平”為我們解決政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的困境找到了理論依據(jù)。治理意味著多方互動(dòng)，我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)中對(duì)于制度供給的治理要做到：

（1）立法為先：由制度脆弱到法制保障。

治理的權(quán)威工具主要表現(xiàn)形式是法律，政府購(gòu)買的合法性不足導(dǎo)致制度的脆弱性顯現(xiàn)。David B eetham將合法性分為三個(gè)維度：合法、共同價(jià)值觀、同意。首先，立法，立法是公共意志的表達(dá)。美國(guó)的政府購(gòu)買最開始就以立法形式確定合法性。我國(guó)政府購(gòu)買需要以法律形式自上而下的向公眾闡述合法性，并對(duì)實(shí)行法制化的治理，法制化的治理要圍繞整個(gè)購(gòu)買周期。購(gòu)買周期包括：購(gòu)買合法性→購(gòu)買開始之前對(duì)購(gòu)買內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的硬性規(guī)定→購(gòu)買期間各個(gè)實(shí)行步驟的法律監(jiān)督→后期服務(wù)監(jiān)督與評(píng)價(jià)→下一次的政府購(gòu)買。美國(guó)以《聯(lián)邦政府采辦法案》和《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》為主，專門性的采購(gòu)法規(guī)以及與其直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)有500余部，相關(guān)條款4000余個(gè)，涉及政府購(gòu)買公共服務(wù)的組織管理、購(gòu)買程序等環(huán)節(jié)。再次，以公共利益為導(dǎo)向的共享價(jià)值觀，政府購(gòu)買必須和社會(huì)公共價(jià)值相一致，只有直接從價(jià)值中產(chǎn)生出來(lái)的法律才能被認(rèn)為是合法的。最后，多數(shù)人同意。運(yùn)用法律手段保證參與者的知情權(quán)，促進(jìn)公平?jīng)Q策，得到支持。

（2）多方互動(dòng)：營(yíng)造制度供給的合法性社會(huì)環(huán)境。

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)不僅是自上而下的改革更應(yīng)是自下而上的訴求，這是一個(gè)多方參與的過(guò)程，需要相互連接合作，形成政府購(gòu)買社會(huì)認(rèn)可的大環(huán)境。政府部門堅(jiān)持以公共服務(wù)為導(dǎo)向，著重公共體育服務(wù)“公共性”的特點(diǎn)，注重公眾參與、公私合作，公共選擇和集體決策；社會(huì)組織以積極參與為導(dǎo)向，核心職責(zé)在于積極參與政府購(gòu)買公共服務(wù)；社會(huì)公眾以權(quán)利認(rèn)知為導(dǎo)向，樹立合理的公共體育服務(wù)消費(fèi)觀。根據(jù)國(guó)家實(shí)際情形，提出政府在國(guó)家層面上承認(rèn)制度供給的合法性并加強(qiáng)基層宣傳，營(yíng)造社會(huì)公眾“眾所周知”的文化環(huán)境，實(shí)現(xiàn)制度脆弱性到法制保障，實(shí)行法制化的治理。

綜上，政府在購(gòu)買公共體育服務(wù)的實(shí)踐中，治理成為新路徑。盡管制度供給面還存在著困境，但困境是可以被治理的。治理并不是結(jié)果而是過(guò)程，以法律權(quán)威形式確立政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的合法性，頒布相關(guān)法律法規(guī)支撐政府購(gòu)買體系，在購(gòu)買過(guò)程中多方互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作，主體的共同參與，以期實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買的良性發(fā)展。

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G812

A

1006-8902-（2017）-08-ZQ

向復(fù)琴（1993-）,女,漢族,湖北恩施人,研究生,研究方向：體育教育訓(xùn)練。