◎郭焦鋒 白彥鋒

環(huán)境治理的一條重要路徑

◎郭焦鋒 白彥鋒

近年的秋冬季節(jié)重污染天氣持續(xù)時間長、嚴重程度加劇，給經(jīng)濟社會發(fā)展、人們生活和身體健康帶來了負面影響。重污染天氣產(chǎn)生的內(nèi)因是污染物排放、外因是氣象。低標柴油車排放對京津冀魯豫重污染天氣形成的貢獻達20%以上。京津冀魯豫預報位置緊鄰，大氣污染的跨域性和流動性決定了其生態(tài)環(huán)境是一個整體，需要跨區(qū)域治理。為此，要破除“一畝三分地”的思維定式，綜合施策共同防治京津冀魯豫大氣污染：開展貨物運輸?shù)那鍧嵒瘜ｍ椆こ?，在京津冀魯豫率先實施“清潔柴油車行動計劃”；全面加強市場監(jiān)管，建立由公安部門牽頭的聯(lián)合執(zhí)法機制，堅決取締國Ⅳ前柴油和非標柴油產(chǎn)業(yè)供應鏈；全面加強稅收監(jiān)管，打擊偷逃稅行為；建立系統(tǒng)化大氣污染防治的科技支撐體系和精準管理機制。

研究結(jié)果表明，機動車污染特別是老舊汽車、重型柴油貨車等的尾氣排放已成為京津冀魯豫最重要的污染源之一。大氣污染防治應加強針對性和有效性，為此亟須將治理機動車尤其是使用國Ⅳ前柴油和非標柴油的機動車污染排放擺在更加重要的位置。建議加強對低標柴油車1. 低標柴油車在本文是指國Ⅳ前排放標準的柴油車以及使用國Ⅳ前柴油和非標柴油的各類汽車。污染排放的監(jiān)管，利用物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等高科技手段，強化區(qū)域和部門聯(lián)合執(zhí)法，根治低標柴油車排放，努力降低機動車排放污染。

《大氣污染防治行動計劃》提出，力爭到2017年京津冀魯豫細顆粒物（PM2.5）濃度下降25%左右，其中北京市PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米左右。盡管各級政府十分努力，也取得了積極成效并試圖完成既定的控制目標，但秋冬季節(jié)重污染天氣仍然持續(xù)時間較長且嚴重程度加劇，給經(jīng)濟社會發(fā)展、人們生活和身體健康帶來了極大的負面影響。重污染天氣產(chǎn)生的內(nèi)因是污染物排放、外因是氣象。機動車對京津冀魯豫重污染天氣形成的貢獻程度在30%左右，其中低標柴油車2. 低標柴油車在本文是指國Ⅳ前排放標準的柴油車以及使用國Ⅳ前柴油和非標柴油的各類汽車。尾氣排放的顆粒物和氮氧化物的貢獻非常大。而要治理大氣污染，必須減少排放，從源頭上加以解決。應以PM2.5和PM10污染防治為首要目標和重點工作、強化多污染物協(xié)同控制、科學選擇重點控制對象并實施精確打擊，解決大氣重污染問題。為此，京津冀魯豫大氣污染防治最重要和最緊迫的任務之一是要強化聯(lián)合監(jiān)管，堅決取締低標柴油車，保障清潔柴油供應。

一

《大氣污染防治行動計劃》針對的污染物是一次顆粒物、二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機物，這一順序也是按照實際減排力度大小排列的，一次顆粒物和二氧化硫減排力度大些、減得多些，氮氧化物和揮發(fā)性有機物次之、減得少些；對一次顆粒物和二氧化硫排放控制的時間開始于2005年，對氮氧化物排放控制的時間開始于2010年，由于防治時間相對較短，在大氣中累計排放的氮氧化物總量較大，加上控制技術(shù)還不是很成熟，給氮氧化物減排帶來了較大的挑戰(zhàn)。近年來，大氣污染防治更早、更重視對二氧化硫（SO2）、顆粒物（PM）排放以及煤炭燃燒的治理，而對產(chǎn)生氮氧化物（NOx）的汽車尾氣排放的治理不夠重視，僅通過淘汰黃標車、限行等措施，并沒有抓住汽車污染防治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一輛國Ⅲ柴油貨車的污染物排放量（主要是NOX）相當于200多輛國Ⅳ汽油小轎車的排放總量。重型柴油車國Ⅳ排放相對于國Ⅲ的CO下降29%、HC下降30%、NOx下降30%、PM下降80%，相對于國Ⅰ的CO下降67%、HC下降58%、NOx下降56%、PM下降94%。國Ⅴ柴油排放相對于國Ⅳ的SO2下降80%以上、國Ⅳ前的多環(huán)芳烴下降60%以上。治理汽車污染物排放的關(guān)鍵在于管控柴油車的油品質(zhì)量以及汽車排放標準升級和控制。

空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，氣象條件是重污染天氣形成的外因。2017年1月英、日、韓等國的實際情況和國際機構(gòu)的研究結(jié)果也表明，重污染形成受氣候變化的影響，以全球變暖為主要特征的氣候變化使大氣層更加穩(wěn)定，不利的氣象條件會在排放基本相同的前提下導致更加嚴重的大氣污染。2016年氣象條件尤為不利，出現(xiàn)了1951年以來我國最暖的12月，全國平均氣溫比60多年平均氣溫偏高2.6℃，易出現(xiàn)靜穩(wěn)、小風、高濕以及逆溫等氣象條件，導致12月中下旬全國出現(xiàn)大范圍、長時間重污染天氣，北京及周邊的石家莊等35個城市啟動紅色預警。

我國當前的大氣污染是以細顆粒物和臭氧為代表的大氣復合污染，京津冀魯豫大氣污染主要源自于細顆粒物和可吸入顆粒物，且大氣中多種污染物都以很高的濃度水平存在。大量研究結(jié)果顯示，京津冀魯豫PM2.5組分中占比較高的是有機碳、硝酸鹽、硫酸鹽、元素碳和地殼類元素，既有一次性排放，又有二次生成（約占50%-60%），形成PM2.5時二次顆粒物所占比例往往更高。雖然汽車尾氣排放的一次顆粒物濃度不高，但其中氮氧化物（NOx）在大氣中反應后產(chǎn)生的大量二次顆粒物已成為PM2.5的重要來源。柴油車尤其是低標柴油車排放的NOX和PM對形成PM2.5的貢獻非常大。PM2.5組分中，北京以機動車排放（貢獻率約占30%）為主；天津以燃煤（貢獻率約占30%）和機動車排放（貢獻率約占25%）為主；石家莊以工業(yè)燃煤（貢獻率約占20%）、散煤燃燒（貢獻率約占45%）和柴油車尾氣排放（貢獻率約占25%）為主。

2016年，京津冀魯豫汽車保有量約4300萬輛，柴油車占比約40%；國Ⅳ前及非標柴油消費量合計約2200萬噸。京津冀魯豫柴油車NOX排放量、PM排放量分別占機動車排放總量的約60%和92%以上，其中國Ⅳ前柴油車的NOX排放量、PM排放量分別占柴油車排放總量的約90%和95%以上。據(jù)此，可估算出低標柴油車的NOX排放量、PM排放量分別占機動車排放總量的約50%和85%以上，加上SO2、O3和CO等污染物的排放及二次生成，低標柴油車排放對京津冀魯豫PM2.5濃度的貢獻水平在20%-25%左右。綜上所述，京津冀魯豫汽車保有量占比約40%的低標柴油車及柴油消費量占比約70%的國Ⅳ前柴油和非標柴油，對京津冀魯豫重污染天氣形成的貢獻達20%以上。

二

2016年以來，京津冀魯豫機動車實行國Ⅴ排放標準，東部地區(qū)11省市全面供應國Ⅴ標準車用柴油（含B5生物柴油），同時停止區(qū)域內(nèi)加油站銷售低于國Ⅴ標準的車用柴油，但國Ⅳ前及非標柴油市場銷量仍然很大，2016年京津冀魯豫五?。ㄊ校﹪羟凹胺菢瞬裼拖M量達2200萬噸。成品油原料進口、加工生產(chǎn)、批發(fā)、零售全產(chǎn)業(yè)供應鏈違規(guī)供應現(xiàn)象普遍存在。有些上游煉油企業(yè)將不符合現(xiàn)行國家標準的柴油以其他產(chǎn)品名義進口或銷售給批發(fā)、零售企業(yè)，成品油批發(fā)、零售企業(yè)從無批發(fā)經(jīng)營資格的企業(yè)購進柴油并向不具有經(jīng)營資格的企業(yè)銷售用于經(jīng)營用途的柴油，加油站向汽車和摩托車銷售普通柴油以及其他非機動車用燃料。相關(guān)機構(gòu)對河北省保定市1000余座加油站所供柴油質(zhì)量情況進行調(diào)查的結(jié)果顯示，其中700多座民營加油站銷售的柴油半數(shù)不達標。2016年5月廣州海關(guān)破獲了50多億元的輕循環(huán)油3. 輕循環(huán)油是柴油基礎油的一種，經(jīng)過加氫脫硫等工藝可加工成柴油，可用于調(diào)和柴油或直接用作船用燃料，其硫含量、多環(huán)芳烴含量、十六烷值、密度等指標均不符合國家標準要求。走私案。

一是利益驅(qū)動導致京津冀魯豫國Ⅳ前及非標柴油產(chǎn)業(yè)供應鏈仍有較大市場。2016年8月的柴油消費稅為1411元/噸，且消費稅作為其他附加稅稅基，稅額空間巨大。一些煉油廠和成品油經(jīng)營單位受利益驅(qū)動進口、生產(chǎn)和供應國Ⅳ前及非標柴油：進口原油后，通過多種方式將原油進口發(fā)票違法變票為帶稅的燃料油發(fā)票，用于抵扣產(chǎn)品消費稅；銷售成品油不開發(fā)票，或?qū)⒉糠植裼烷_票為瀝青，從而不繳或少繳消費稅；以輕循環(huán)油名義進口柴油、以稀釋瀝青名義進口燃料油等，在進口環(huán)節(jié)偷逃消費稅和關(guān)稅。山東省稅務局數(shù)據(jù)顯示，2015年繳稅最高的某地方煉廠，單位產(chǎn)品稅負僅相當于中國石化、中國石油、中國海油和中化集團等主營煉廠的1/5，大量地方煉廠單位產(chǎn)品稅負更低。國家統(tǒng)計局、稅務總局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年成品油消費稅應收額為5208億元，實收額為4171億元，差額高達1037 億元，造成國家財政稅收嚴重流失。由于稅負不平等，造成低價、國Ⅳ前及非標柴油充斥市場。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年8月4日的全國柴油批發(fā)均價為4611元/噸、批零價差為1353元/ 噸。由于目前違規(guī)違法經(jīng)營成品油有很大的獲利空間，一些安全環(huán)保水平低的小煉油企業(yè)盡力提高開工率。以山東省為例，目前規(guī)模較小的煉油廠有60多家，年產(chǎn)能合計達1億多噸。這些煉廠安全環(huán)保配套水平參差不齊，其中部分煉廠缺乏應急預案，仍存在一些安全隱患突出的落后產(chǎn)能。但在目前市場環(huán)境下，小煉油企業(yè)開工率不僅不下降反而快速上升，而一些守法經(jīng)營的先進產(chǎn)能卻難以發(fā)揮效用，行業(yè)出現(xiàn)“劣勝優(yōu)汰”的怪象。2016年，山東省小煉廠加工量達7900多萬噸/年，同比增加2000多萬噸、增幅約40%，平均開工負荷同比提高約13%。相比之下，2016年主營煉廠加工量同比下降近500萬噸。這種合規(guī)經(jīng)營企業(yè)效益受損被迫壓降負荷而不合規(guī)經(jīng)營企業(yè)亂擴張的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，將阻礙全行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，減緩煉油產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化及結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，嚴重影響煉油行業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，制約全行業(yè)整體競爭力的有效提升。

二是監(jiān)管不足為低標柴油車生存和國Ⅳ前及非標柴油供應提供了空間。首先是多龍治車（油），責任不清，監(jiān)管不力。目前柴油車的生產(chǎn)、行駛、加油（加油站）、安全、環(huán)保等方面分別由工信、交通、質(zhì)檢、環(huán)保、稅收等部門監(jiān)管，各管一段，難以形成合力，也造成一定程度上的監(jiān)管過濫而走過場的現(xiàn)象。例如，新車出廠一致性檢驗監(jiān)管責任不明晰、監(jiān)管不足，新車達標易于造假。柴油貨車上路行駛耐久性差，年檢一次通過率不足80%，但因年檢監(jiān)管力度不夠，出現(xiàn)給錢就過檢的亂象?！熬G色通道”管理不嚴，超標車輛進城現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，缺乏在用車整車排放標準，現(xiàn)有發(fā)動機標準無法掌握車輛道路行駛時的達標情況。

其次是事前和事中監(jiān)管不到位。油品質(zhì)量檢查不嚴，柴油質(zhì)量升級封閉效果較差，加上利益驅(qū)動造成京津冀魯豫非法柴油銷售站點及流動加油罐車和劣質(zhì)油供應泛濫，2016年初，雖有多個部委聯(lián)合在全國范圍內(nèi)開展車用燃油的專項整治行動，但至今實際效果并不明顯。調(diào)研結(jié)果顯示，在目前成品油市場中，不同等級標準的油品同時并存的現(xiàn)象較為普遍，且價差較大。部分非法經(jīng)銷商在流動油罐車上私自加裝加油槍對車輛進行加油，擅自在停車場設立地上或地下油罐、私自安裝加油機對外加油，有的甚至在集裝箱內(nèi)安裝加油機對外加油。河北、天津、山東、河南等地類似現(xiàn)象十分嚴重，并大有在全國蔓延之勢，這導致國Ⅳ前柴油和非標柴油充斥市場，既擾亂了成品油市場正常秩序，又因非法柴油銷售點設備極其簡陋，易產(chǎn)生爆炸和燃燒事故，安全隱患極大。以河南省為例，2016年7-8月開展了一個月的大氣污染防治專項行動，全省共查封近萬座非法柴油銷售站點及流動加油罐車，其中無任何證照站點7200多座、證照不全站點2700多座，查扣油品合計約4000噸。

國Ⅳ前柴油和非標柴油大量違規(guī)違法銷售，嚴重削弱油品質(zhì)量升級對空氣質(zhì)量改善的效果。根據(jù)《大氣污染防治行動計劃》及后續(xù)方案要求，我國車用汽柴油質(zhì)量升級步伐不斷加快，但因監(jiān)管不到位，國Ⅳ前柴油和非標柴油仍在市場上大行其道，而合規(guī)標準油品銷售受阻。從污染物排放量來看，重型柴油車是機動車污染物排放的主要來源。環(huán)保部發(fā)布的《中國機動車環(huán)境管理年報（2016）》指出，全國重型汽車(主要包括中重型柴油貨車和大中型柴油客車)排放的氮氧化物和顆粒物占到機動車排放總量的80%左右。由于國Ⅳ前及非標高硫柴油的大量違規(guī)銷售，導致低硫優(yōu)質(zhì)車用柴油銷售不暢，致使成品油質(zhì)量升級行動對大氣污染治理的作用不明顯。

三

因此，采取綜合措施大力度推進低標柴油車排放的治理是十分必要與重要的。

首先，開展貨物運輸?shù)那鍧嵒瘜ｍ椆こ?，在京津冀魯豫率先實施“清潔柴油車行動計劃”。針對整車制定排放標準，加快實施國Ⅴ，并?019年前合并普通柴油和車用柴油標準，實施柴油車國Ⅵ排放標準。建立第三方監(jiān)督與信息公開體系，定期組織油品質(zhì)量抽檢及結(jié)果公布，加強媒體和社會各方參與對柴油車及柴油標準和質(zhì)量升級的監(jiān)督。

加快實施交通燃料升級工程，大力支持天然氣汽車發(fā)展。重點包括物流配送車、載客汽車、載貨汽車、港口/物流園區(qū)/礦區(qū)/廠區(qū)/機場場務工程車、港口作業(yè)車輛等。鼓勵在港口及沿海發(fā)展以天然氣為燃料的船舶。加快天然氣汽車產(chǎn)業(yè)化步伐，努力提高天然氣在貨運物流、沿海船舶燃料中的比重，構(gòu)建以液化天然氣汽車為支撐的“超低排放”貨物運輸交通系統(tǒng)。加大交通用氣支持力度。京津冀魯豫各級政府應盡快出臺天然氣加氣站、加注站布局規(guī)劃，并做好其與土地、城鄉(xiāng)建設等相關(guān)規(guī)劃的街接。制定天然氣車船補貼政策。參照新能源汽車支持政策，出臺天然氣汽車購置補貼、燃料補貼等補貼政策。建立車輛排放標準與高速公路收費、綠色通道和進城通行證等政策掛鉤機制，鼓勵使用清潔能源汽車。

其次，全面加強市場監(jiān)管，建立由公安部門牽頭的綜合執(zhí)法機制，堅決取締國Ⅳ前柴油和非標柴油產(chǎn)業(yè)供應鏈。建立中央與地方及各部門之間聯(lián)動機制，相關(guān)部門和京津冀魯豫內(nèi)各級政府應持久、嚴格地開展成品油市場監(jiān)管工作，加大對生產(chǎn)和銷售非標準油品、調(diào)和油等違規(guī)單位的處罰力度，形成健康有序的市場經(jīng)營環(huán)境。一是區(qū)域內(nèi)各省的公安、質(zhì)檢、安監(jiān)、環(huán)保、工商等部門聯(lián)動出擊，對非法柴油銷售站點及流動加油罐車堅決予以取締。二是強化成品油市場監(jiān)管，尤其是在省際和城鄉(xiāng)結(jié)合部、偏遠地區(qū)日常監(jiān)管難以覆蓋的加油站點等實現(xiàn)無盲區(qū)監(jiān)管。三是成品油市場專項整治和抽查常態(tài)化，結(jié)合市場檢查、消費者投訴舉報、新聞媒體披露等渠道，加大對成品油市場以次充好以及銷售不合格產(chǎn)品等違法違規(guī)行為的懲治力度。四是加強車用尿素監(jiān)督管理，區(qū)域內(nèi)高速公路、國道和省道沿線的柴油加油站點均須銷售符合產(chǎn)品質(zhì)量要求的車用尿素，加大力度査處一批不添加車用尿素的典型違法案件，嚴厲處罰各類違法行為并向社會爆光。五是將油品質(zhì)量升級和安全環(huán)保均納入地方政府的責任考核范疇，黨政同責，強化政府監(jiān)管責任。

再次，全面加強稅收監(jiān)管，打擊偷逃稅行為。強化成品油稅收管理，依法查處偷逃成品油消費稅等涉稅違法行為，凈化成品油經(jīng)營環(huán)境。一是全面加強煉廠稅收監(jiān)管，重點從原料和產(chǎn)品兩方面核查區(qū)域內(nèi)地方小煉廠繳納消費稅情況。二是建立健全煉油產(chǎn)業(yè)全口徑統(tǒng)計上報機制，實現(xiàn)政府稅收部門的企業(yè)納稅基數(shù)與統(tǒng)計部門的企業(yè)產(chǎn)銷量相一致。三是借鑒增值稅二維碼技術(shù)的優(yōu)點，建立和完善消費稅的二維碼發(fā)票技術(shù)，同時利用移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，完善稅收征管系統(tǒng)和企業(yè)信用系統(tǒng)，堵塞“出血點”和管理漏洞。四是對違法企業(yè)制定相應的懲罰和退出機制，并嚴格執(zhí)行。

最后，建立系統(tǒng)化大氣污染防治的科技支撐體系和精準管理機制。將大氣污染防治作為京津冀一體化發(fā)展的重要任務，盡快啟動京津冀魯豫環(huán)境綜合整治重大工程的大氣防治部分，深入推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。建立國家機動車污染控制實驗室，重點研發(fā)趨勢預判、精細化防治方案、治理措施成本效益評估等關(guān)鍵技術(shù)。率先在京津冀魯豫高速公路、主干道兩側(cè)增設柴油車排放監(jiān)測點，營運車輛應全部加裝車載診斷系統(tǒng)（OBD），加快遙感監(jiān)測設備和排放檢驗機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，精確采集數(shù)據(jù)，監(jiān)控柴油車尾氣排放情況，構(gòu)建區(qū)域立體觀測、數(shù)值模擬、排放清單等精準調(diào)控的一體化技術(shù)體系，建立“車-油-路”一體化的汽車排放污染綜合控制體系以及區(qū)域協(xié)同、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)融合的全覆蓋、全鏈條的汽車污染防治和監(jiān)管體系。

● 郭焦鋒，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員；白彥鋒，中央財經(jīng)大學財稅學院院長。

（責任編輯 張亮）