張林艷，陳上華

(1.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051；2.國家林業(yè)局駐云南省森林資源監(jiān)督專員辦事處，云南 昆明 650021)

云南省建設(shè)項(xiàng)目違法使用林地特點(diǎn)及建議

張林艷1，陳上華2

(1.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051；2.國家林業(yè)局駐云南省森林資源監(jiān)督專員辦事處，云南 昆明 650021)

對云南省近年來違法使用林地案件特點(diǎn)進(jìn)行分析。結(jié)果表明，違法使用林地案件高發(fā)，重點(diǎn)項(xiàng)目違法多，公路、鐵路等線狀項(xiàng)目違法多，恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件不理想，異地使用行為多。提出開展事前核查，加強(qiáng)宣傳，加強(qiáng)基層林業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)日常巡查，加大對違法行為的處罰力度，建立打擊破壞林地的長效機(jī)制，定期開展專項(xiàng)打擊行動(dòng)，修改有關(guān)法律法規(guī)等建議。

違法使用林地案件；建設(shè)項(xiàng)目；林地管理；生態(tài)建設(shè)；處罰力度；專項(xiàng)打擊行動(dòng)；云南省

1 背景

黨中央一直都很重視生態(tài)建設(shè)。黨的十八大明確提出，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，生態(tài)文明建設(shè)被提到了前所未有的高度，建設(shè)生態(tài)文明已是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的大計(jì)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記特別關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)，提出了“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”的重要論斷。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，習(xí)近平總書記對林業(yè)生態(tài)建設(shè)作出批示指示50多次。全國上下形成了重視生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展的良好氛圍。

國家林業(yè)局一直很重視林地管理。隨著近年來國家越來越重視林業(yè)生態(tài)建設(shè)，作為林業(yè)生態(tài)建設(shè)載體的林地顯得越來越重要，國家林業(yè)局對林地的監(jiān)管也越來越重視，打擊違法使用林地行為的力度越來越大，在印發(fā)2017年工作要點(diǎn)的通知中，明確要嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目使用林地。張建龍局長多次在講話中提到要加強(qiáng)林地管理。前不久，他在慰問大興安嶺專員辦干部職工時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)林地管理的重要性。他要求大興安嶺專員辦要突出林地監(jiān)管工作，守住林地保護(hù)紅線。

云南省是一個(gè)山地多、平地少、林地多、耕地少的省份，林地資源豐富，全省山地面積占國土面積的94%，平地僅占6%，而山地中絕大部分是林地。依據(jù)云南省林業(yè)廳發(fā)布的最新林業(yè)資源數(shù)據(jù)，云南省林地面積為 2 607 萬 hm2，占國土面積的68.0%；森林面積為 2 273 萬 hm2，森林覆蓋率為59.30%，林木綠化率為67.82%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠項(xiàng)目、項(xiàng)目落地靠林地將是云南省建設(shè)用地的常態(tài)。

與林地所占比例高，森林資源豐富相對應(yīng)的是，云南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬多。云南省是全國最后通高鐵的3個(gè)省區(qū)之一，同處西南的貴州省，“十二五”期間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)縣縣通高速，而云南省目前仍然有3個(gè)州(市)、近一半的縣(市區(qū))未通高速。群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的愿望很迫切。

為加快云南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，省委省政府決定“十三五”期間大力發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施，開展五網(wǎng)建設(shè)“五年大會(huì)戰(zhàn)”，制定了《云南省五大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》，計(jì)劃實(shí)施“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目565項(xiàng)，總投資超過1.6萬億，力爭“十三五”高速公路通車?yán)锍坛?8 000 km。基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)對林地的需求必然大幅增加，如不對這一趨勢認(rèn)真研究，從政策層面建立長效管理機(jī)制，林地管理壓力將越來越大，違法使用林地行為會(huì)不斷發(fā)生，未批先占、少批多占等違法案件將會(huì)持續(xù)增加。

2 違法使用林地案件的特點(diǎn)及原因分析

2.1 違法使用林地案件高發(fā)

近幾年來，云南省經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，公路、鐵路和水庫等公益性項(xiàng)目多，如香格里拉至麗江高速公路、玉溪至磨憨鐵路、曲靖市阿崗水庫工程等，項(xiàng)目落地需要大量土地。由于國家對耕地的保護(hù)越來越嚴(yán)格、耕地使用成本越來越高，很多建設(shè)單位和地方政府把項(xiàng)目落地需求轉(zhuǎn)向了林地。國家對林地實(shí)行定額管理，在定額有限的情況下，云南省林業(yè)廳在審批上優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等重點(diǎn)項(xiàng)目用地，一些經(jīng)營性項(xiàng)目因沒有定額指標(biāo)，得不到審批，建設(shè)單位為了利益，違法使用林地；公路、鐵路和水庫的溝渠等工程，因施工范圍點(diǎn)多面廣、施工人員多，建設(shè)單位對施工方管理不到位，也容易出現(xiàn)違法用地。2014年11月、2016年3月和9月，國家林業(yè)局、云南省林業(yè)廳和國家林業(yè)局駐云南專員辦、云南省人民政府先后在云南省開展了3次打擊非法侵占林地的專項(xiàng)行動(dòng)，每次排查出的違法使用林地案件都超過 1 000 起。特別是去年，在大理州連續(xù)3次被焦點(diǎn)訪談報(bào)道涉林問題后，省委省政府高位推動(dòng)打擊非法占用林地等涉林違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)，共查處違法用地案件 9 596 起，其中刑事立案820起，林政案件 8 776 起。

2.2 重點(diǎn)項(xiàng)目違法多

云南省政府每年推進(jìn)“三個(gè)一百”重點(diǎn)項(xiàng)目，各級(jí)政府及職能部門盡量為重點(diǎn)項(xiàng)目做好服務(wù)，確保項(xiàng)目推進(jìn)。但建設(shè)項(xiàng)目使用林地手續(xù)屬于后置審批，要等到環(huán)保水保手續(xù)已經(jīng)批準(zhǔn)、發(fā)改委立項(xiàng)以后才能辦理，這就容易造成所有手續(xù)基本辦完、資金到位了，就等使用林地手續(xù)才能開工的局面，一些建設(shè)單位為了項(xiàng)目推進(jìn)，在未辦理使用林地手續(xù)的情況下就開工建設(shè)，造成違法用地。各級(jí)林業(yè)主管部門在對使用林地項(xiàng)目進(jìn)行檢查中也發(fā)現(xiàn)，重點(diǎn)項(xiàng)目違法多，且大多數(shù)都有政府主導(dǎo)的影子，如建水縣南莊并網(wǎng)光伏電站違法使用林地案件就很典型，作為縣上的重點(diǎn)項(xiàng)目，在沒有辦理使用林地手續(xù)的情況下，縣委縣政府開會(huì)決定開工建設(shè)，完全無視林業(yè)法律法規(guī)。重點(diǎn)項(xiàng)目違法，主要有以下原因：1)重點(diǎn)項(xiàng)目關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、固定資產(chǎn)投資，某種程度上關(guān)系著地方政府的政績，政府領(lǐng)導(dǎo)不遺余力地推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)；建設(shè)單位一般是政府某個(gè)職能部門，項(xiàng)目指揮長是政府分管領(lǐng)導(dǎo)；建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)比較大膽，認(rèn)為所有部門都應(yīng)該為重點(diǎn)項(xiàng)目讓路，林業(yè)主管部門不敢監(jiān)管或監(jiān)管不到位，發(fā)現(xiàn)違法用地行為也不敢處罰，因?yàn)橛锌赡苄纬烧块T處理政府的尷尬局面。2)重點(diǎn)項(xiàng)目施工單位多為國有大中型企業(yè)，有的還是央企，打著重點(diǎn)項(xiàng)目、為國家建設(shè)的幌子，不依法依規(guī)辦事，自身對林業(yè)法律法規(guī)也不熟悉，不把基層林業(yè)主管部門放在眼里，僥幸心理作祟，覺得重點(diǎn)項(xiàng)目即使違法了也一定能協(xié)調(diào)，野蠻施工、就近棄渣現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.3 公路、鐵路等線狀項(xiàng)目違法多

近幾年，在地方各級(jí)林業(yè)主管部門組織的檢查中，公路、鐵路等線狀工程項(xiàng)目幾乎都或多或少存在違法用地現(xiàn)象。受國家林業(yè)局委托，國家林業(yè)局駐云南專員辦每年開展占用征收林地行政許可監(jiān)督檢查，結(jié)果也是線型工程違法用地最多，所占比例超過70%，違法面積甚至超過了90%。主要有以下幾方面原因：1)初步設(shè)計(jì)深度不夠。公路、鐵路等項(xiàng)目前期水保、環(huán)評(píng)、地質(zhì)勘探、立項(xiàng)等經(jīng)歷時(shí)間長，在拿到立項(xiàng)批復(fù)后，建設(shè)單位和地方政府急于開工，在進(jìn)行林勘時(shí)使用的是初步設(shè)計(jì)的圖紙。在開工建設(shè)時(shí)使用的是施工設(shè)計(jì)圖，2張圖紙差異很大，形成“兩張皮”，圖紙的變化導(dǎo)致用地范圍變化，建設(shè)單位未及時(shí)辦理使用林地變更手續(xù)，導(dǎo)致違法用地行為的發(fā)生。香格里拉至麗江高速公路的違法使用林地就是因?yàn)槭┕D紙變更造成的。2)線型工程點(diǎn)多面廣，同時(shí)開工的地段多、標(biāo)段多，施工人員多，建設(shè)單位人員少、監(jiān)管不到位，具體施工人員對林業(yè)法律法規(guī)不熟悉，不按批準(zhǔn)的范圍使用林地，造成違法用地。3)施工單位為了經(jīng)濟(jì)利益而減少運(yùn)距，就近棄渣、野蠻施工，導(dǎo)致臨時(shí)使用林地大量違法。

2.4 臨時(shí)使用林地到期回收情況和恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件不理想

依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定，臨時(shí)占用林地，逾期不歸還的，按照擅自改變林地用途處理和處罰。對各種資料進(jìn)行分析，云南省臨時(shí)使用林地到期收回和恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件均不理想。權(quán)威部門2013年林業(yè)資源管理調(diào)查表明，多數(shù)臨時(shí)使用林地到期未恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。調(diào)查的46個(gè)臨時(shí)使用林地項(xiàng)目絕大多數(shù)均未采取主動(dòng)恢復(fù)措施，基本上是自然恢復(fù)；除極少用地項(xiàng)目(如部分采礦項(xiàng)目)不需要主動(dòng)恢復(fù)就具備林業(yè)生產(chǎn)條件外，其他的均不具備林業(yè)生產(chǎn)條件；甚至有相當(dāng)一部分項(xiàng)目的建設(shè)方仍在繼續(xù)違法使用林地。2016年國家林業(yè)局對騰沖市森林資源管理情況進(jìn)行檢查時(shí)，抽中的2個(gè)臨時(shí)使用林地到期項(xiàng)目，也都未采取主動(dòng)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的措施，其中1個(gè)項(xiàng)目為公路棄渣場，現(xiàn)場土壤含石量近40%，未采取覆土措施，因騰沖市水熱條件好，已部分天然更新榿木；另一個(gè)為采礦項(xiàng)目，因礦價(jià)不景氣，用地單位停止了開采，未主動(dòng)歸還林地，未采取主動(dòng)恢復(fù)措施，目前也不具備林業(yè)生產(chǎn)條件。

2.5 異地使用，“批甲占乙”行為多

公路、鐵路、風(fēng)電場等線性工程異地使用林地違法行為比較多，除上述設(shè)計(jì)深度不夠的原因外，建設(shè)方對林業(yè)法律法規(guī)不熟悉、對依法使用林地認(rèn)識(shí)不足也是導(dǎo)致違法用地的原因。建設(shè)方往往認(rèn)為項(xiàng)目使用林地已經(jīng)批準(zhǔn)了，只要不超過原審批面積，換個(gè)地方用地也可以，不到林業(yè)主管部門咨詢，就擅自改變使用林地地點(diǎn)開工建設(shè)，導(dǎo)致違法使用林地。有的建設(shè)單位在被查處時(shí)，還不知道“批甲占乙”也是違法行為，因此，急需加強(qiáng)對林業(yè)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。

3 對云南省加強(qiáng)林地管理的幾點(diǎn)建議

3.1 事前預(yù)防3.1.1 開展事前核查

國家林業(yè)局35號(hào)令規(guī)定，“縣級(jí)人民政府林業(yè)主管部門對材料齊全、符合條件的使用林地申請，應(yīng)當(dāng)在收到申請之日起10個(gè)工作日內(nèi)，指派2名以上工作人員進(jìn)行用地現(xiàn)場查驗(yàn)，并填寫《使用林地現(xiàn)場查驗(yàn)表》”，就是要求開展事前核查、預(yù)防違法用地的措施。項(xiàng)目使用林地審批過程中，因補(bǔ)件、使用林地可行性報(bào)告修改、設(shè)計(jì)變更、未繳納植被恢復(fù)費(fèi)等原因，從組件到項(xiàng)目最終審批需要較長時(shí)間，多的甚至超過一年。在申報(bào)期間，有的施工單位已進(jìn)場，因節(jié)約資金成本或者政府部門希望開工以增加固定資產(chǎn)投資等原因，未辦理使用林地手續(xù)就開工、導(dǎo)致違法使用林地行為屢見不鮮。要防止此類行為的發(fā)生，除加強(qiáng)宣傳教育外，還需地方各級(jí)林業(yè)主管部門在項(xiàng)目上報(bào)前開展事前核查。建議各地森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)與省級(jí)林業(yè)主管部門建立事前核查制度，并要求地方各級(jí)林業(yè)主管部門也出臺(tái)相關(guān)辦法，在項(xiàng)目轉(zhuǎn)報(bào)上一級(jí)林業(yè)主管部門前一周，對項(xiàng)目開展事前核查，既可以警示項(xiàng)目建設(shè)單位要依法使用林地，也可以提早發(fā)現(xiàn)可能存在的違法行為，防止違法用地行為的擴(kuò)大。

3.1.2 加強(qiáng)宣傳

在黨中央國務(wù)院高度重視生態(tài)建設(shè)、特別是習(xí)近平總書記多次對林業(yè)生態(tài)建設(shè)作出重要批示指示的新形勢下，各級(jí)政府對加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、綠色發(fā)展的認(rèn)識(shí)有了很大的提高，但在落實(shí)上還有差距?？h級(jí)政府部門在口頭上反復(fù)強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)的重要性，在生態(tài)建設(shè)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、GDP增長發(fā)生矛盾時(shí)，往往是生態(tài)建設(shè)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路，少數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)不惜違反國家有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)，也要推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、推進(jìn)GDP增長。因此，要進(jìn)一步加大宣傳力度，讓生態(tài)建設(shè)、綠色發(fā)展的意識(shí)深入地方各級(jí)政府和普通民眾的心里，充分認(rèn)識(shí)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的重要性，處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，自覺維護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少違法使用林地行為的發(fā)生。

3.1.3 加強(qiáng)基層林業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)

1)要繼續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站機(jī)構(gòu)。自2012年云南省開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，全省絕大多數(shù)林業(yè)工作站已撤并，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心的林業(yè)組。經(jīng)多方努力，云南省委省政府出臺(tái)了要求恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的文件，但各地執(zhí)行的效果都不理想，多數(shù)林業(yè)工作站還是農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心的林業(yè)組，沒有事業(yè)機(jī)構(gòu)法人證書，人員不固定，無法進(jìn)行執(zhí)法委托，職能弱化，年輕的、辦事能力強(qiáng)的人被調(diào)往其他部門工作，剩下的多數(shù)都是非專業(yè)、年老體弱的人員，無法上山，嚴(yán)重影響了林業(yè)工作站職能的發(fā)揮，使森林資源管理缺少了最前沿的“眼”和“腿”，違法使用林地行為不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理。建議省級(jí)林業(yè)主管部門多向省委省政府匯報(bào)，協(xié)調(diào)省委機(jī)構(gòu)編辦等部門，盡快恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站法人資格，固定人員編制，盡可能一步到位，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站垂直管理，成為縣級(jí)林業(yè)主管部門的派出機(jī)構(gòu)。

2)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。目前，云南省基層林業(yè)主管部門總體政策水平和業(yè)務(wù)水平有待提高，現(xiàn)場識(shí)圖方面比較差，有的基層林業(yè)主管部門一個(gè)局才有幾個(gè)會(huì)現(xiàn)場識(shí)圖的工程技術(shù)人員，水平也不是很高，資源林政管理部門會(huì)識(shí)圖的人更少，有的林業(yè)局林政部門甚至一個(gè)會(huì)識(shí)圖的人都沒有。不會(huì)識(shí)圖，資源管理人員即使到了現(xiàn)場，也發(fā)現(xiàn)不了已經(jīng)存在的違法用地行為，只能口頭警示建設(shè)單位依法使用林地，監(jiān)管的效果不理想。建議省級(jí)、州(市)林業(yè)主管部門定期開展針對基層林業(yè)部門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，形成長效機(jī)制，增強(qiáng)一線林政執(zhí)法人員的技術(shù)能力，培訓(xùn)內(nèi)容重點(diǎn)放在法律法規(guī)、現(xiàn)地識(shí)圖、如何判定現(xiàn)地存在超范圍使用林地等方面。

3.1.4 加強(qiáng)日常巡查

加強(qiáng)日常監(jiān)管是基礎(chǔ)林業(yè)主管部門的職責(zé)，也是預(yù)防違法使用林地行為的重要途徑。現(xiàn)階段，云南省正處經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，各類重點(diǎn)項(xiàng)目多，林業(yè)局資源林政管理人員編制少，任務(wù)重，多數(shù)人員都在忙于報(bào)件申報(bào)工作，“重審批輕監(jiān)管”現(xiàn)象較為普遍。日常巡查既可以宣傳林業(yè)法規(guī)，提醒建設(shè)單位依法使用林地，掌握境內(nèi)項(xiàng)目用地情況，也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)處理，防止違法使用林地行為擴(kuò)大。要預(yù)防違法使用林地行為，就要加強(qiáng)日常巡查。建議出臺(tái)相關(guān)文件，要求縣級(jí)林業(yè)主管部門每個(gè)月對境內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目巡查一次，每半年對境內(nèi)所有使用林地項(xiàng)目巡查一次，形成制度，保持日常巡查常態(tài)化。

3.2 加強(qiáng)對違法使用林地行為的查處問責(zé)力度3.2.1 加大對違法行為的處罰力度

林業(yè)部門是政府職能部門，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，對于重點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)管難度很大，發(fā)現(xiàn)違法使用林地不敢監(jiān)管或者監(jiān)管不到位，不敢下發(fā)停止違法行為通知書，有的僅僅口頭告知建設(shè)方停止違法行為，執(zhí)法力度總體偏軟。不處罰，把自己置于不利的地位上，往往在上級(jí)部門查處時(shí)，違法行為已經(jīng)擴(kuò)大，達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，甚至成為重大破壞森林資源案件，案件查處完了，林業(yè)主管部門還面臨被檢察機(jī)關(guān)追究失職瀆職的風(fēng)險(xiǎn)。有的林業(yè)主管部門雖然對違法行為進(jìn)行了行政處罰，都是按照《森林法實(shí)施條例》第四十三條的最低限罰款，也有的按照《云南省森林條例》的最低限5元/m3進(jìn)行罰款；罰款后，對處罰書上責(zé)令限期恢復(fù)原狀或責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)的要求不跟蹤督辦，破壞的森林資源得不到恢復(fù)，達(dá)不到震懾違法行為的目的；有的存在化整為零處罰、以罰代刑、刑案不移送等行為，也給自身帶來風(fēng)險(xiǎn)。要達(dá)到打擊破壞森林資源、震懾違法犯罪的目的，就要按照《森林法實(shí)施條例》的最高限30元/m2進(jìn)行罰款，繳納罰款后，要繼續(xù)督促建設(shè)單位恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件或補(bǔ)辦手續(xù)；建設(shè)單位不恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的，要申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，確保林業(yè)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。

3.2.2 加大對黨政領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)力度

一部分黨政領(lǐng)導(dǎo)對林業(yè)法律法規(guī)不懂或者懂得不多，為了加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，一方面會(huì)催促建設(shè)單位盡早開工，另一方面會(huì)讓林業(yè)主管部門不要妨礙重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)或者暗示林業(yè)主管部門放松監(jiān)管。為了政績，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是因?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)的責(zé)任沒有落實(shí)。一些地方政府直接違法或主導(dǎo)企業(yè)違法用地的行為時(shí)有發(fā)生，給林業(yè)主管部門依法履行職責(zé)造成很大困難，處境十分尷尬。管，來自黨委政府的壓力很大；不管，因失職瀆職被問責(zé)甚至可能觸及刑事追究。造成地方林業(yè)主管部門想管不敢管、管也管不了的情況。這類情況在一些重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)過程中比較突出。2015年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，2016年3月，云南省委辦公廳、省政府辦公廳也印發(fā)了《云南省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則(試行)》，但在具體執(zhí)行過程中，往往被問責(zé)的是一些護(hù)林員、林業(yè)站長、主管林業(yè)的副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、林業(yè)局主管資源林政的副局長，不會(huì)問責(zé)到政府主管領(lǐng)導(dǎo)；即便涉及到處級(jí)以上干部，問責(zé)的方式多為誡勉談話、通報(bào)批評(píng)、書面檢查等，問責(zé)較輕，落實(shí)生態(tài)損害責(zé)任追究有關(guān)規(guī)定的力度不夠，效果有限。國家林業(yè)局駐云南專員辦在督辦查處破壞森林資源案件過程中，一直樹立強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)問責(zé)的理念，對于國家重點(diǎn)工程、民生項(xiàng)目涉林違法，要對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的縣處級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施問責(zé)，并達(dá)到警告及以上黨紀(jì)政紀(jì)處分。要保護(hù)好林地資源，就要加強(qiáng)對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)力度，對于重大破壞林地資源案件，應(yīng)對負(fù)有責(zé)任的縣處級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)。

3.3 建立打擊破壞林地的長效機(jī)制3.3.1 強(qiáng)化地方政府林業(yè)生態(tài)建設(shè)的責(zé)任

要建立保護(hù)林地、保護(hù)森林資源、加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的長效機(jī)制，首先要政府重視。目前在縣級(jí)政府國民經(jīng)濟(jì)考核中，GDP、固定資產(chǎn)投資、重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)等所占比重很高，生態(tài)環(huán)境建設(shè)未納入考核指標(biāo)體系，或者即使納入了，所占比例較低，致使地方政府實(shí)際上對生態(tài)建設(shè)不重視或者重視程度不夠。建議將林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果納入國民經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)體系，實(shí)行一票否決制，對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生包括違法使用林地在內(nèi)的重大破壞森林資源行為的，國民經(jīng)濟(jì)考核一律不評(píng)優(yōu)，并且按照《云南省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則(試行)》的要求，進(jìn)一步明確地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)建設(shè)的責(zé)任，選拔任用要過“生態(tài)關(guān)”，在干部選拔任用工作中，按規(guī)定把林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)情況作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，對生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)。

3.3.2 全面實(shí)施聯(lián)審聯(lián)批、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

去年大理州8.28毀林采石破壞公益林事件被曝光后，大理州在開展嚴(yán)厲打擊非法占用林地等涉林違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)部門之間行政許可和執(zhí)法不銜接、不配合，是導(dǎo)致違法使用林地、破壞公益林的主要原因之一，決定由政府牽頭，多部門配合，建立聯(lián)審聯(lián)批、聯(lián)合執(zhí)法長效機(jī)制，在全州推行。保山市在去年專項(xiàng)行動(dòng)后，也出臺(tái)了建立聯(lián)審聯(lián)批的辦法。建議在全省范圍推廣實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)審聯(lián)批，徹底解決部門間銜接不到位、違法用地等問題，以此化解生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，強(qiáng)化資源林政管理。

3.3.3 每年開展專項(xiàng)打擊行動(dòng)

近幾年來，云南省先后開展了多次打擊非法侵占林地專項(xiàng)行動(dòng)，掛牌督辦了一批典型案件，效果顯著。但違法使用林地案件年年查、年年有，違法了查處、查處了再犯，總是限于“被動(dòng)式查處、運(yùn)動(dòng)式打擊”的怪圈。究其原因，一是處罰力度不夠，另一主要原因就是未形成長效機(jī)制。一些用地單位存在僥幸心理，認(rèn)為一次專項(xiàng)行動(dòng)過后，短期不會(huì)再有類似的打擊行動(dòng)，在巨大利益驅(qū)動(dòng)下，繼續(xù)違法。當(dāng)前，多數(shù)林業(yè)局在開展專項(xiàng)行動(dòng)時(shí)，還是采取人工現(xiàn)地排查的老辦法，既費(fèi)時(shí)費(fèi)力，排查效率低，又存在排查死角，不能全覆蓋，進(jìn)一步增加了違法主體的僥幸心理。建議云南省每年開展一次違法使用林地專項(xiàng)行動(dòng)，利用衛(wèi)片進(jìn)行全方位、無死角的排查，掛牌督辦一批大案要案，保持對違法用地行為的高壓態(tài)勢。

3.3.4 修改有關(guān)法律法規(guī)

2000年頒布實(shí)施的《森林法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定，擅自改變林地用途的，罰款10～30元/m2；2015年人居可支配收入比起2000年已增長了近4倍，《森林法》及其實(shí)施條例關(guān)于違法使用林地處罰條款尚未進(jìn)行修訂，仍為罰款10～30元/m2，不足以威懾違法行為。2002年通過的《云南省森林條例》第三十九條規(guī)定，對擅自改變林地用途的行為，最低罰款5～15元/m2，更是達(dá)不到理想的執(zhí)法效果。云南省是長江和珠江上游，生態(tài)區(qū)位相當(dāng)重要，在全國上下高度重視生態(tài)建設(shè)、云南省爭當(dāng)全國生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的形勢下，現(xiàn)有的規(guī)定已不能適應(yīng)當(dāng)前林地管理的需要。建議相關(guān)部門盡快啟動(dòng)《云南省森林條例》修訂工作，提高對擅自改變林地用途的處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大打擊破壞森林資源的處罰力度。

[1] 區(qū)漢明.廣東省違法違規(guī)使用林地問題與對策研究[J] .林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2012，37(1) ：30-32.

[2] 常文輝.略談違法占用林地產(chǎn)生的原因及其對策[J] .林業(yè)建設(shè)，2006(6)：23-25.

[3] 章秋華，鮑建聰，周成標(biāo)，等. 淺議永嘉發(fā)生非法使用林地問題的原因及對策[J] . 浙江亞熱帶作物通訊，2004(2)：72-73.

Features and Suggestions on Construction Project Illegal Use of Forest Land in Yunnan Province

ZHANG Linyan1, CHEN Shanghua2

(1.Yunnan Institute of Forestry Inventory and Planning, Kunming 650051, China; 2.Forest Resources Supervision Commissioner Office in Yunnan Province, State Forestry Administration, Kunming 650021, China)

This paper analyzed the characteristics of illegal use of forest land in Yunnan Province in recent years. Results showed that the incidence of illegal use of forest land cases was high, such as key projects, highway, railway line project, which lead to imperfect restore forestry production conditions. Therefore, this paper put forward suggestions to check in advance, strengthen propaganda, strengthen the construction of forestry institutions, strengthen the daily patrol, increase the intensity of punishment for violations of the law, build a long-standing mechanism to protect woodland, regularly carry out special operations, modify relevant laws and regulations and so on.

illegal use of forest land; construction project; forest management; ecological construction; penalties; special operations; Yunnan Province

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.02.026

2017-02-04.

張林艷(1982-),女，云南祥云人，工程師.從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作.

陳上華(1976-),男，湖北公安人，工程師.從事森林資源監(jiān)督管理工作.Email:michaeltsen@sina.com

F301.24

A

1671-3168(2017)02-0122-05