王 鋼

(淮陰師范學(xué)院 研究生處, 江蘇 淮安 223300)

義務(wù)教育均衡化建設(shè)政策是基于義務(wù)教育校際性、地區(qū)性發(fā)展滯后、教育資源分布不公平與不合理的現(xiàn)狀而提出。為響應(yīng)和執(zhí)行國家推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡建設(shè)號召，各級地方政府根據(jù)國家教育法規(guī)、政策文件精神，結(jié)合各地實(shí)際情況紛紛研制頒布“義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃”“義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)”等系列均衡化政策文件。通常在教育政策的實(shí)施過程中，教育政策會(huì)對教育實(shí)踐產(chǎn)生較為直接性和導(dǎo)向性的影響結(jié)果，教育政策的目標(biāo)達(dá)成度也較為明顯。然而，基于義務(wù)教育權(quán)利平等的均衡化建設(shè)政策卻在實(shí)踐中頻繁遭遇阻障，并且在解決義務(wù)教育差距問題過程中常常出現(xiàn)短期性、片面化的政策措施，這就需要對義務(wù)教育均衡化建設(shè)的政策供給側(cè)進(jìn)行改革，分析政策阻滯產(chǎn)生的動(dòng)因并指出相應(yīng)的變革路徑。

1 義務(wù)教育均衡化發(fā)展政策

當(dāng)今社會(huì)，義務(wù)教育無論對于個(gè)體還是社會(huì)發(fā)展都有著非凡的意義。一個(gè)國家的義務(wù)教育發(fā)展水平和質(zhì)量直接決定了這個(gè)國家未來的勞動(dòng)者素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿?，并間接影響到國家在國際競爭中能否占據(jù)優(yōu)勢和先發(fā)地位。新中國成立以來，尤其是改革開放近40年來，我國義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展取得了令人矚目的成就，國民整體教育水平邁上新的臺(tái)階，這離不開國家相關(guān)義務(wù)教育政策的貫徹推動(dòng)。盡管如此，我國義務(wù)教育在其發(fā)展過程中仍然暴露出不少問題，有些甚至演變?yōu)閲?yán)重的社會(huì)問題。其中，最受人們關(guān)注也是最為迫切的就是義務(wù)教育不平衡和不公平問題。這使得同一國家公民在受教育權(quán)利的享有上出現(xiàn)較大的差別，國民教育的發(fā)展成果并沒有被均衡地分享。當(dāng)前義務(wù)教育發(fā)展不均衡已經(jīng)導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的教育不公平，并通過文化資本的累積效應(yīng)引發(fā)為新的社會(huì)不公正現(xiàn)象，造成社會(huì)成員群體之間的對立分化。

義務(wù)教育均衡發(fā)展是對教育公平、教育正義等教育政策基本價(jià)值的彰顯與追求。公平與正義雖然通常作為政治哲學(xué)的概念范疇，但二者卻是公共政策合法性的重要依據(jù)和前提。新世紀(jì)以來，教育公平和正義逐漸成為我國教育政策的價(jià)值基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，國家從政策層面愈發(fā)意識(shí)到只有在教育公平基礎(chǔ)上，才能更好地追求效率和質(zhì)量。教育公平不是犧牲一部分人的受教育權(quán)去滿足另一部分人，不是將優(yōu)質(zhì)教育資源僅僅集中在部分人身上，而是讓全體國民都能夠享受到基本的教育保障和優(yōu)質(zhì)的教育資源[1]。

從國家層面來說，教育平等必然體現(xiàn)為公民入學(xué)機(jī)會(huì)和受教育條件的平等。國家應(yīng)當(dāng)確立一個(gè)相對統(tǒng)一的義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，使一定區(qū)域內(nèi)的每所中小學(xué)校都能擁有大體均衡的物資條件和師資隊(duì)伍，從而在義務(wù)教育階段形成一個(gè)相對公平的教育環(huán)境，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展與教育公平[2]。義務(wù)教育均衡化建設(shè)政策是解決當(dāng)前義務(wù)教育發(fā)展差距的突破口和落腳點(diǎn)，其作為宏觀教育與微觀教育的政策聯(lián)結(jié)點(diǎn)，代表義務(wù)教育發(fā)展的基本趨勢，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)緊迫性和可行性。在義務(wù)教育階段構(gòu)建一個(gè)較為完善的均衡化建設(shè)體系，是實(shí)現(xiàn)我國義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)的有效途徑。

2 義務(wù)教育均衡化政策制約因素

我國義務(wù)教育發(fā)展的非均衡性問題由各種歷史和現(xiàn)實(shí)因素共同產(chǎn)生，對當(dāng)前義務(wù)教育均衡化建設(shè)政策帶來相當(dāng)阻滯作用，使得義務(wù)教育均衡化政策在一定程度上出現(xiàn)空轉(zhuǎn)和失靈現(xiàn)象。非均衡發(fā)展的政策慣性使得我國義務(wù)教育整體上難以在短期內(nèi)克服辦學(xué)不平等。在新的時(shí)代背景下，這種非均衡發(fā)展不斷暴露出愈發(fā)嚴(yán)重問題，如擇校問題愈演愈烈，學(xué)校辦學(xué)條件良莠不齊，教育質(zhì)量差距明顯拉大[3]。

2.1 重點(diǎn)學(xué)校教育政策取向

義務(wù)教育均衡化發(fā)展政策實(shí)施受到傳統(tǒng)精英化教育政策的深刻影響，突出體現(xiàn)在從重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)一直到重點(diǎn)大學(xué)的重點(diǎn)學(xué)校政策。早在建國初期，為了更快更好地培養(yǎng)人才，國家實(shí)施了重點(diǎn)發(fā)展的宏觀教育策略，在設(shè)備、經(jīng)費(fèi)、生源、師資等辦學(xué)條件方面向重點(diǎn)建設(shè)學(xué)校傾斜，奠定了我國基礎(chǔ)教育和高等教育階段長期存在的重點(diǎn)學(xué)校政策。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，雖然重點(diǎn)學(xué)校政策已經(jīng)不再出現(xiàn)在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域官方文件中，但是卻又新生出重點(diǎn)學(xué)校的替換物——示范性學(xué)校。重點(diǎn)學(xué)校在今天是“名亡實(shí)存”，成為精英化教育政策的另一種表達(dá)形式，并對義務(wù)教育均衡化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)產(chǎn)生持久性影響。重點(diǎn)學(xué)校與示范性學(xué)校政策的提出有其特定的歷史背景，這一政策現(xiàn)今雖然明文廢止卻實(shí)際大行其道，進(jìn)一步加劇了重點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校之間的差距和不平衡狀態(tài)，也會(huì)成為義務(wù)教育均衡化建設(shè)的掣肘之力。

2.2 城市中心教育政策取向

我國義務(wù)階段教育政策一直被框定在城鄉(xiāng)二元體制下，教育政策出現(xiàn)明顯的“城市中心”價(jià)值取向，進(jìn)而造成不同地區(qū)尤其是城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育的失衡發(fā)展，對鄉(xiāng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)產(chǎn)生不利影響。以城市為中心的教育政策與我國基本經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向息息相關(guān)，城市作為國家和地方的政治經(jīng)濟(jì)與科學(xué)文化的中心，集中了現(xiàn)代化物質(zhì)生產(chǎn)、技術(shù)和智力的優(yōu)勢，因此在教育上也使得城市學(xué)校獲得資源優(yōu)先享有權(quán)。在這種政策偏向下，國家對義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入主要用于城市地區(qū)學(xué)校建設(shè)，城鄉(xiāng)學(xué)校實(shí)際執(zhí)行不同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)校在義務(wù)教育初始階段就出現(xiàn)發(fā)展差距不斷加大的情況[4]。

2.3 縣域統(tǒng)籌教育政策取向

我國義務(wù)教育階段長期以來實(shí)行的是“以縣為主”的教育管理政策，義務(wù)教育學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)要求和具體措施主要取決于縣域的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支狀況，不可避免地導(dǎo)致學(xué)校建設(shè)因地區(qū)差異而產(chǎn)生差距。我國作為最大的發(fā)展中國家，國土幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，對于義務(wù)教育均衡化建設(shè)如果沒有更高一級政府的宏觀調(diào)控和積極的財(cái)政支持，更大范圍的義務(wù)教育均衡化建設(shè)一方面會(huì)流于表面形式，另一方面會(huì)導(dǎo)致進(jìn)展緩慢，甚至可能陷入低水平均衡狀態(tài)[5]，在缺少省級統(tǒng)籌和國家統(tǒng)籌的前提下，縣域地區(qū)之間義務(wù)教育難以實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，并不斷增加后期解決相關(guān)失衡問題的時(shí)間成本和政策風(fēng)險(xiǎn)。

3 義務(wù)教育均衡化政策供給側(cè)改革路徑

義務(wù)教育必須適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，走出地區(qū)性滯后的長期困境，走向均衡化與標(biāo)準(zhǔn)化之路。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜因素交相作用，義務(wù)教育發(fā)展在學(xué)校、城鄉(xiāng)和縣域之間存在較為明顯的差距，這既與構(gòu)建全面小康與和諧社會(huì)相悖，也影響了國民教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須從義務(wù)教育政策供給側(cè)角度予以化解。義務(wù)教育政策供給側(cè)改革就是要解決傳統(tǒng)政策供給過程中形成的結(jié)構(gòu)性、體制性阻障，這些阻障是教育與社會(huì)、教育與個(gè)體、歷史與現(xiàn)實(shí)等復(fù)雜作用關(guān)系的結(jié)果。

有學(xué)者通過數(shù)據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，辦學(xué)條件改善是義務(wù)教育學(xué)校均衡建設(shè)的核心內(nèi)容。雖然我國義務(wù)教育均衡化成效顯著，辦學(xué)條件得到大幅改善，但是義務(wù)教育均衡化建設(shè)仍然任務(wù)艱巨，在各項(xiàng)辦學(xué)關(guān)鍵指標(biāo)上，校際差距、城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距依舊明顯[5]。因此為了更大限度地發(fā)揮義務(wù)教育均衡化政策的效力，就需要從教育政策供給側(cè)角度來解除各種內(nèi)外部因素對政策效力的制約，更好釋放教育政策的價(jià)值本意與實(shí)踐功能。

3.1 完善落實(shí)義務(wù)教育政策的導(dǎo)向功能

義務(wù)教育均衡化建設(shè)政策目標(biāo)能否優(yōu)質(zhì)高效地實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于政府教育主管部門對當(dāng)前義務(wù)教育資源的配置方式。我國傳統(tǒng)的義務(wù)教育資源配置側(cè)重重點(diǎn)學(xué)校、城市中心等，都是以效率為優(yōu)先的價(jià)值理念來主導(dǎo)，必然導(dǎo)致政策實(shí)施過程中產(chǎn)生偏斜，義務(wù)教育非均衡發(fā)展也就在所難免。因此，義務(wù)教育均衡化政策供給側(cè)改革首先必須樹立以教育公平為旨?xì)w的價(jià)值導(dǎo)向，將公平正義作為現(xiàn)階段義務(wù)教育政策的基本導(dǎo)向，并將這種導(dǎo)向完善落實(shí)到義務(wù)教育均衡化的政策制定和實(shí)施中。從公共教育政策角度來看，只有將這種政策導(dǎo)向貫穿整個(gè)政策供給側(cè)，才能使義務(wù)教育均衡化建設(shè)政策獲得強(qiáng)有力的現(xiàn)實(shí)可能性，否則必然產(chǎn)生政策空轉(zhuǎn)而無法付諸實(shí)踐。

3.2 采取合理有效的教育政策實(shí)施策略

義務(wù)教育均衡化建設(shè)是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在這一過程中既要落實(shí)均衡化教育政策的導(dǎo)向作用，同時(shí)還需要完善相關(guān)制度、機(jī)制建設(shè)，并且在實(shí)施過程中因時(shí)因地采取有效靈活的策略。政策一旦制定完畢，其關(guān)鍵就在實(shí)施策略。能否根據(jù)我們國家不同地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)際，選擇較為合理有效的實(shí)施策略或方案，是義務(wù)教育均衡化建設(shè)政策能否落地的決定性因素。這就要求教育主管部門在政策供給端就需要考慮到政策實(shí)施過程中可能遇到的阻礙，在政策制定階段就能夠提前預(yù)見到相關(guān)問題的發(fā)生，并以此做好政策預(yù)案和防范，將義務(wù)教育均衡化政策需求側(cè)問題前移至政策供給側(cè)來解決。

3.3 建立系統(tǒng)化的教育政策評估機(jī)制

任何政策的制定實(shí)施都離不開一定的政策評估檢驗(yàn)機(jī)制，需要通過反饋循環(huán)，來不斷完善和改進(jìn)政策供給側(cè)問題。義務(wù)教育均衡化建設(shè)政策在我國長期得不到政策效果評估，我們就無法判斷政策本身是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，政策的實(shí)現(xiàn)度和達(dá)成度是否符合預(yù)期。雖然我們可以通過經(jīng)驗(yàn)來獲得義務(wù)教育均衡化政策效果的直觀感受，但這不能取代系統(tǒng)化政策評估機(jī)制的必要性。只有建立并完善一個(gè)系統(tǒng)的義務(wù)教育均衡化政策評估體系，我們才能從結(jié)果角度對政策供給的有效性作出衡量，發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育均衡化政策的缺陷和漏洞，并且有針對性地在政策供給側(cè)層面予以彌補(bǔ)。

總之，義務(wù)教育均衡化建設(shè)政策供給側(cè)改革就是從提高教育政策供給質(zhì)量出發(fā)，用系統(tǒng)辦法推進(jìn)教育政策結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正教育政策要素的配置扭曲，擴(kuò)大有效教育政策供給，提高教育政策供給結(jié)構(gòu)對義務(wù)教育均衡化需求的適應(yīng)性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾對義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的需要。因此，推進(jìn)義務(wù)教育均衡化建設(shè)政策供給側(cè)改革需處理好擴(kuò)大有效政策供給與提高政策供給品質(zhì)、理順政策調(diào)整目的與手段的關(guān)系，通過改善政策結(jié)構(gòu)、完善政策頂層設(shè)計(jì)，破解義務(wù)教育結(jié)構(gòu)失衡、供需錯(cuò)配的困局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國義務(wù)教育長期穩(wěn)定、持續(xù)均衡發(fā)展。

[1] 李宜江，朱家存. 均衡發(fā)展義務(wù)教育的理論內(nèi)涵及實(shí)踐意蘊(yùn)[J]. 教育研究，2013(6): 59-64.

[2] 楊兆山，張海波. 標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校：教育均衡發(fā)展視角下農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展路徑[J]. 東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008(1): 24-29.

[3] 張紹榮，朱德全. 區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策設(shè)計(jì)與路徑選擇[J]. 教育與經(jīng)濟(jì)，2015(1): 18-22.

[4] 彭澤平，姚琳. “分割”與“統(tǒng)籌”——城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡的制度與政策根源及其重構(gòu)[J]. 西南大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014(3): 64-71.

[5] 李鵬，朱德全. 義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：進(jìn)程、問題與反思——基于2010年—2014年全國義務(wù)教育辦學(xué)條件數(shù)據(jù)的測度分析[J]. 清華大學(xué)教育研究，2016(1): 110-117.