吳楠，呂清正

（1.安徽省社會科學院，安徽合肥230053；2.安徽大學法學院，安徽合肥230601）

“黃箱”補貼制度的國際經(jīng)驗及其借鑒價值

吳楠1，呂清正2

（1.安徽省社會科學院，安徽合肥230053；2.安徽大學法學院，安徽合肥230601）

我國加入世貿(mào)組織以后，我國的農(nóng)業(yè)補貼，“綠箱”補貼只用了11類中的7類，“黃箱”補貼還有較大的增長空間，“藍箱”補貼還沒有啟用。縱觀我國的“黃箱”補貼制度，存在法律規(guī)定原則而零散、政策工具比較單一、利益流失嚴重等問題。文章考察發(fā)達國家“黃箱”補貼制度的演變，發(fā)現(xiàn)“黃箱”補貼制度從價格支持為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胫С譃橹鳎哂袧u進性，適應于農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同時期和階段。比較研究國外“黃箱”補貼政策的經(jīng)驗，有利于完善我國農(nóng)業(yè)補貼制度，更好地引導農(nóng)業(yè)改革。

農(nóng)業(yè)補貼；“黃箱”補貼；價格支持；收入支持

一、問題提出

我國在加入世界貿(mào)易組織（WTO）時就已經(jīng)承諾逐步減少補貼額和貿(mào)易保護。在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》（Agreement on Agriculture）的約束下，我國可以使用的農(nóng)業(yè)補貼政策包括“綠箱”、“藍箱”和8.5%的“黃箱”（微量允許）補貼三種類型?！熬G箱”政策（Green Box Policies）無貿(mào)易和生產(chǎn)扭曲作用，或此類作用非常小，可免除削減承諾。“黃箱”政策（Amber Policies）對貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用。“藍箱”政策（Blue Box Policies）可視為“黃箱”的特殊情況，與限產(chǎn)計劃相關(guān)，可免除削減義務。

我國財政支農(nóng)總量偏小、結(jié)構(gòu)欠優(yōu)化、補貼方式相對滯后［1］，“藍箱”補貼沒有啟用，“綠箱”補貼只用了11類中的7類，“黃箱”補貼還有較大的增長空間。其中，“黃箱”補貼主要包括：最低收購價制度和臨時收儲制度、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼、糧食直接補貼?！包S箱”補貼固然存在扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易的影響，然而在穩(wěn)定生產(chǎn)和保障收入方面得以兼顧，作用也較為明顯，在農(nóng)業(yè)補貼中具有基礎(chǔ)性的地位。以其主要作用可以劃分為價格支持政策和收入支持政策?？v觀我國農(nóng)業(yè)的“黃箱”補貼，存在的問題主要有：①法律規(guī)定原則而零散。我國農(nóng)業(yè)補貼制度尚不完善，缺乏系統(tǒng)完整的規(guī)定，主要依據(jù)不同年度的中央一號文件為主的規(guī)范性文件。而《農(nóng)業(yè)法》、《退耕還林條例》等對農(nóng)業(yè)補貼的規(guī)定，要么過于原則要么涉及面窄。②利益流失嚴重，資金利用效率低。我國的農(nóng)業(yè)補貼長期補給了中間環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)居民和國營糧食企業(yè)分享了利益，農(nóng)民只拿了很小一部分補貼，降低了補貼效率。補貼的發(fā)放自上而下，經(jīng)過多級政府部門，消耗大量人力物力，效率較低，農(nóng)民獲取利益減少。③政策實施效果不盡如人意。最低收購價政策和臨時收儲制度弱化了市場機制，多元化主體增加了政策監(jiān)督成本和宏觀調(diào)控的復雜性。糧食直補和農(nóng)資綜合補貼已演變成單純的收入補貼，對生產(chǎn)促進作用不明顯。按實際種植面積的補貼方式，由于信息不對稱、操作不規(guī)范，糧食生產(chǎn)決策與補貼金額已無直接關(guān)聯(lián)。

二、國際“黃箱”補貼制度發(fā)展的主要經(jīng)驗

（一）美國的“黃箱”補貼制度

美國1933年制定了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，開始實施農(nóng)產(chǎn)品補貼政策，每隔5～7年出臺更新法案，到2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法》，已出臺十幾部農(nóng)業(yè)法案。1933～1995年，美國農(nóng)業(yè)補貼政策，以價格支持政策為核心。1996年開始，為了減少財政預算赤字和適應WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，農(nóng)業(yè)補貼政策進行了市場導向的調(diào)整和改革。然而，1998-2001年國際農(nóng)產(chǎn)品市場形勢惡化，2002年的《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》選擇了強化農(nóng)業(yè)保護的政策導向。在農(nóng)業(yè)利益集團的推動下，2008年《食品、環(huán)保及能源法》再次選擇了保護本國農(nóng)場主的利益，大幅度增加農(nóng)業(yè)補貼。2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法》出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)折，農(nóng)業(yè)保護形勢更加多元化，更加適應WTO規(guī)則［2］。不過，隨著特朗普執(zhí)政，貿(mào)易保護主義可能會更多地影響到美國的制度與政策，在農(nóng)業(yè)方面，很可能會通過增加補貼的方式提高本國農(nóng)產(chǎn)品的價格優(yōu)勢。

1.價格支持政策

無追索權(quán)貸款是1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》提出的價格支持手段，由美國農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司負責實施，農(nóng)場主自愿參加，將未來收獲的谷物抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，按政府規(guī)定的“貸款率”獲得貸款。1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進與改革法》允許農(nóng)民儲存農(nóng)產(chǎn)品，以待價格回升，但是要求農(nóng)民保證一定的農(nóng)產(chǎn)品作為無追索權(quán)貸款的抵押［3］。2002年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》、2008年《食品、環(huán)保及能源法》和2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法》規(guī)定的營銷援助貸款仍是無追索權(quán)貸款的延續(xù)。

2.收入支持政策

（1）目標價格—價差補貼。1973年《農(nóng)業(yè)與消費者保護法》首次引入“目標價格”，并在1977年的《糧食與農(nóng)業(yè)法》中明確規(guī)定，市場價格低于目標價格，政府補貼差價給農(nóng)民。1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進與改革法》實施后，生產(chǎn)靈活性合同補貼替代了目標價格—價差補貼。無追索權(quán)貸款與目標價格—價差補貼實質(zhì)上都是一種最低保護價格制度，貸款率和目標價格就是政府制定的最低保護價，不過目標價格—價差補貼沒有干預價格的形成，是一種收入補貼。

（2）貸款價差補貼。貸款價差補貼源于1985年《農(nóng)業(yè)安全法》，在2002年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》和2008年《食品、環(huán)保及能源法》都有明確規(guī)定，2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法案》中繼續(xù)沿用。符合條件但沒有參加無追索權(quán)貸款計劃的農(nóng)民，可以申領(lǐng)貸款價差補貼。與無追索權(quán)貸款不同的是，如果市場價格低于政府規(guī)定的“貸款率”，農(nóng)場主出售農(nóng)產(chǎn)品，以市場價格償還貸款，同時政府把市場價格與貸款率的差額直接補貼給農(nóng)場主。這里的差額支付類似于目標價格—價差補貼，政府節(jié)省了過剩農(nóng)產(chǎn)品的庫存費用，也沒有扭曲市場價格。

（3）反周期補貼與價格損失保障。反周期補貼實質(zhì)上是貸款差額補貼與直接收入補貼的結(jié)合。2002年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》將反周期補貼與市場價格掛鉤，帶有明顯的“黃箱”政策特點［4］。2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法案》新增了價格損失保障，替代反周期補貼。價格損失保障是指當市場價格低于參考價格時提供補貼，能一定程度彌補價格下跌造成的損失。其中，參考價格是法案設(shè)定的，標準相比以往的目標價格有所提高。

（4）農(nóng)作物平均收益選擇與農(nóng)業(yè)收入風險保障。2008年《食品、環(huán)保及能源法》規(guī)定了農(nóng)作物平均收益選擇，其以收益水平為補貼基礎(chǔ)，農(nóng)民可以在農(nóng)作物平均收益選擇與反周期補貼中選擇其一參加。2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法案》取消了農(nóng)作物平均收益選擇，設(shè)立農(nóng)業(yè)收入風險保障。農(nóng)場主可以選擇單個商品或整個農(nóng)場加入該計劃，若選擇單個商品加入計劃，其他商品還可以在價格損失保障和農(nóng)業(yè)收入風險保障之間進行選擇。農(nóng)業(yè)收入風險保障，被看作是農(nóng)作物平均收益選擇的新形式。

（5）生產(chǎn)靈活性合同補貼與固定直接補貼。生產(chǎn)靈活性合同補貼是1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進與改革法》提出的農(nóng)業(yè)補貼工具，用于取代目標價格補貼，是一種脫鉤收入補貼。農(nóng)民自愿與政府簽訂為期七年的靈活性生產(chǎn)合同，在合同約定的土地上可以自由種植或閑置，補貼不受影響。固定直接補貼由2002年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》規(guī)定，用以取代生產(chǎn)靈活性合同補貼。固定直接補貼與農(nóng)產(chǎn)品的當年產(chǎn)量和市場價格不掛鉤，由既定的支付面積、支付單產(chǎn)和直接支付率確定。2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法案》取消了固定直接補貼。

（二）歐盟的“黃箱”補貼制度

共同農(nóng)業(yè)政策（The Common Agriculture Policy，以下簡稱CAP）是歐盟農(nóng)業(yè)補貼制度的基石，歐盟農(nóng)業(yè)的發(fā)展得益于CAP的實施。隨著歐盟整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及國家貿(mào)易環(huán)境的變動，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策不斷調(diào)整和完善，農(nóng)業(yè)補貼制度也相應地經(jīng)歷了調(diào)整和修正的過程。歐盟1962年實施CAP后，經(jīng)過1992年、1999年、2003年、2013年等數(shù)次重要的調(diào)整與改革，農(nóng)業(yè)補貼逐步從“價格支持”——“與生產(chǎn)掛鉤的直接支付”——“與生產(chǎn)脫鉤的直接支付”的“黃箱”到“藍箱”再到“綠箱”的支持方式變化，然而國內(nèi)支持總量沒有太大變化［5］。

1.價格支持政策

1962年起至1992年改革，價格支持政策是CAP的核心。歐盟針對不同農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和貿(mào)易特點，采取多樣化的價格支持政策，包括歐盟內(nèi)部的市場價格支持政策、生產(chǎn)者價格支持政策和邊境價格支持政策［6］。歐盟農(nóng)產(chǎn)品價格支持體系主要包括目標價格、干預價格和門檻價格三部分。其中目標價格是歐盟部長理事會每年制定的指導價格，是農(nóng)產(chǎn)品價格上浮的最高限度；干預價格是農(nóng)產(chǎn)品價格下跌的最低限度，是歐盟內(nèi)部市場農(nóng)產(chǎn)品的最低保護價格；門檻價格是歐盟對進口農(nóng)產(chǎn)品的控制價格，主要針對谷物價格，它加上進口農(nóng)產(chǎn)品在歐盟內(nèi)部的運輸、裝卸費用后大致等于歐盟對有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品確定的目標價格①。1992年CAP改革，大幅度降低關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品的干預價格，2000年再次分步驟、分階段將谷物、牛肉和乳制品等主要農(nóng)產(chǎn)品的支持價格下調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c產(chǎn)量掛鉤的直接補貼，并將農(nóng)業(yè)補貼與環(huán)保、食品安全、動物福利等掛鉤。2003年CAP改革后，市場價格支持政策已大幅度削減，至2008年11月，歐盟在CAP改革上達成妥協(xié)，永久性結(jié)束土地休耕政策，除少數(shù)情況，農(nóng)業(yè)補貼將進一步與產(chǎn)量、價格脫鉤［7］。

2.收入支持政策

1992年CAP改革，歐盟為了補貼農(nóng)民因CAP政策調(diào)整造成的收入損失，引入與產(chǎn)量脫鉤而與種植面積、牲畜頭數(shù)掛鉤的直接補貼。直接收入補貼與當年種植的產(chǎn)品品種、種植面積相關(guān)，對生產(chǎn)和貿(mào)易有直接扭曲作用，但是限制了生產(chǎn)總量，屬于“藍箱”政策，免于削減義務［8］。“單一支付計劃”是2003年CAP改革引入的直接收入補貼，用于取代大部分與種植面積或牲畜頭數(shù)掛鉤的直接補貼?！皢我恢Ц队媱潯迸c農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和價格脫鉤，與當年種植的作物種類和面積無關(guān)。其中，成員國可以選擇單一農(nóng)場支付，補貼數(shù)額以2000-2002年補貼額為基準，或者單一地區(qū)支付，根據(jù)一個地區(qū)平均的歷史支付水平，按照每個農(nóng)民擁有的土地面積為基礎(chǔ)發(fā)放補貼。2013年12月16日，歐盟通過了新一輪的CAP改革，新增了六項補貼措施和三項市場支持措施，強化了農(nóng)村發(fā)展的六個優(yōu)先方面。改革后，直接補貼分為強制直補和自愿直補。強制直補，除了整合以前的直補并改稱新基礎(chǔ)直補之外，增加了對青年農(nóng)民的直補和綠色直補［9］。

（三）日本的“黃箱”補貼制度

日本從二戰(zhàn)結(jié)束后開始實施農(nóng)業(yè)補貼政策，但是農(nóng)業(yè)補貼制度的確立還是在1961年《農(nóng)業(yè)基本法》頒布以后。1999年日本出臺了新基本法，即《糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》，2007年又推出“跨品種經(jīng)營穩(wěn)定政策”。日本沒有像美國、歐盟那樣大量采取脫鉤補貼，市場價格支持政策仍占主導地位。也就是說，美歐農(nóng)業(yè)補貼支持的成本由消費者負擔逐步轉(zhuǎn)向納稅人承擔，而日本仍主要由消費者承擔［7］。

1.價格支持政策

（1）最低保護價格制度、穩(wěn)定價格帶制度、價格差額補貼制度。1965年《農(nóng)產(chǎn)品價格安定法》對小麥、甘薯等規(guī)定了最低保護價格，價格低于最低保護價格，由政府有關(guān)機構(gòu)按最低保護價格收購，促使價格回升。1961年《畜產(chǎn)品價格安定法》對豬肉、牛肉等產(chǎn)品采取穩(wěn)定價格帶制度，規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品價格的上下限，價格超過最高限度，政府采取賣出庫存貨或緊急進口等措施，價格下跌越過最低限度，政府采取增加庫存或者減少進口等措施，把價格穩(wěn)定在穩(wěn)定價格帶以內(nèi)。1961年的《畜產(chǎn)品價格安定法》、《大豆、油菜籽交付金暫定措施法》和1965年《加工原料乳生產(chǎn)者補助金等暫定措施法》，對大豆、油菜籽、牛奶、乳制品等實施差額補貼制度，政府不干預市場價格，但是在市場價格低于基準價格時，政府把差額直接補貼給農(nóng)民［10］。1995年日本出臺了《關(guān)于主要糧食供需及價格穩(wěn)定法》，廢止了對稻米的價格管制，價格由市場調(diào)節(jié)。

（2）稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策。1998年《新稻米政策大綱》推行稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策，屬于限制生產(chǎn)計劃下的價差補貼，日本在補貼通知文件中將其列為“藍箱”政策［6］。稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策由農(nóng)民按照基準價格的2%②，政府按基準價格的6%，成立“稻米經(jīng)營穩(wěn)定基金”，在市場價格低于基準價格時補貼差額的80%，保護農(nóng)民收入［11］。

（3）米價下跌影響緩和政策。米價下跌影響緩和政策是根據(jù)米價下跌的程度，由生產(chǎn)者出資和政府交付金形成的資金，對實施對象補貼一定的金額，以保障生產(chǎn)者的收入。2007年實行《經(jīng)營所得穩(wěn)定政策等大綱》，在“新的供需調(diào)整體系”中，將產(chǎn)地再造政策和米價下跌影響緩和政策整合為“新的再造政策”，在米價下跌的補貼方面，廢止生產(chǎn)者出資，根據(jù)面積定額補助［12］。

2.收入支持政策

（1）山區(qū)、半山區(qū)的直接支付政策。為了解決山區(qū)、半山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后于平原地區(qū)的問題，日本在2000年頒布了《針對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接支付制度》，直接補貼的對象是自然條件和社會經(jīng)濟狀況都差的地區(qū)。農(nóng)民獲得補貼，需要滿足一定的條件和要求，比如從事一些有利于維護自然環(huán)境和發(fā)展農(nóng)業(yè)多功能性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。補貼金額的設(shè)定原則上是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)生產(chǎn)成本差異的80%，在具體標準上，區(qū)分了稻田、旱地、草地和采草放牧地四種土地類型［13］。

（2）產(chǎn)地再造政策、核心農(nóng)民經(jīng)營穩(wěn)定政策和過剩米短期融資制度。產(chǎn)地再造政策是指推廣具有地域特色的水田農(nóng)業(yè)，各地域協(xié)議會與都道府縣等相關(guān)部門配合，在市町村、農(nóng)協(xié)等相關(guān)團體、核心農(nóng)家、消費者等各界參與下，制定計劃與推行。核心農(nóng)民經(jīng)營穩(wěn)定政策是在米價下跌時，穩(wěn)定核心農(nóng)民的水稻收益，另予一定比例的價差補貼。過剩米短期融資制度是為了防止米價下跌對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生影響，對豐收產(chǎn)生的過剩米，可以獲得無息短期融資。資金為生產(chǎn)者出資和政府無息貸款，對農(nóng)戶進行短期貸款。次年秋收后以金錢償還，融資1年后過剩米仍無法售出的，可以過剩米償還貸款［11］。

（3）跨品種經(jīng)營穩(wěn)定政策。2005年日本制定了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》，其中重要政策之一就是在2007年實施“跨品種經(jīng)營穩(wěn)定政策”，包括“彌補與外國生產(chǎn)條件差距政策”和“緩和收入減少影響政策”。該政策是為了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時符合WTO農(nóng)業(yè)規(guī)范，修正過去分品種的經(jīng)營穩(wěn)定政策，轉(zhuǎn)換為支持農(nóng)戶整體經(jīng)營收入的政策。對耕種兩種及以上作物的農(nóng)戶，重點扶持核心農(nóng)戶的經(jīng)營，引入“彌補與外國生產(chǎn)條件差距政策”和“緩和收入減少影響政策”，避免收入變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生重大影響［14］。

（四）韓國的“黃箱”補貼制度

韓國農(nóng)業(yè)政策的重要目標是確保糧食安全，糧食政策一定程度上就是大米政策。韓國從20世紀70年代實行購銷倒掛的價格支持制度，高價收購農(nóng)民的大米，低價供應給城市居民。為了履行WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，韓國2000年開始逐步降低對大米的市場價格支持金額。2004年韓國改革大米補貼政策，開始由市場價格支持為主向?qū)ιa(chǎn)者直接支付的方向轉(zhuǎn)變。

1.價格支持政策

為了實現(xiàn)大米的自給，1968年采取“高價收購、低價銷售”的雙重購銷價格政策，購銷價格“倒掛”使韓國國內(nèi)價格與國際市場價格嚴重脫軌，財政不堪重負，1993年改為銷售投標機制確定市場銷售價格，1995年開始按照市場價格收購，政府委托農(nóng)業(yè)協(xié)同中央會補貼政府收購價與市場價格之間的價差。1997年建立稻米約定收購制度，政府預先支付30%的價款給協(xié)議稻農(nóng)，收獲期間農(nóng)民仍可以選擇其他銷售渠道，償還預付款［15］。2005年韓國廢除秋谷收購制度，給予稻農(nóng)直接補貼，這不僅符合WTO削減“黃箱”補貼的趨勢，也讓稻米價格與市場機制接

軌［16］。

2.收入支持政策

2004年，為了履行WTO有關(guān)“黃箱”補貼削減承諾，韓國制定了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合對策》，規(guī)定了穩(wěn)定農(nóng)戶所得直接補貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接補貼和維護農(nóng)業(yè)公益功能直接補貼［17］。

（1）穩(wěn)定農(nóng)戶所得直接補貼。穩(wěn)定農(nóng)戶所得直接補貼包括固定補貼和變動補貼兩部分，固定補貼部分為脫鉤補貼，與市場價格無關(guān)，屬于“綠箱”政策；變動補貼為掛鉤補貼，與市場價格有關(guān)，屬于“黃箱”政策［15］。固定補貼有三個來源，中央、道、市（郡）。中央補助由中央撥款納入地方預算，有統(tǒng)一標準。此外，還有道、市（郡）補助，但是標準不一，目標價格每3年調(diào)整1次［16］。

（2）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接補貼。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接補貼包括經(jīng)營轉(zhuǎn)讓直接補貼和稻米生產(chǎn)調(diào)整直接補貼。經(jīng)營轉(zhuǎn)讓直接補貼，即提前退休農(nóng)民的直接補貼，年齡超過65歲的農(nóng)民，將耕地轉(zhuǎn)讓或出租給其他農(nóng)戶，可以連續(xù)5年（2006年改為8年）獲得政府補貼［18］。稻米生產(chǎn)調(diào)整直接補貼是2003-2005年實行的短期政策，是對當年放棄生產(chǎn)大米的農(nóng)戶予以直接補貼。

（3）維護農(nóng)業(yè)公益功能直接補貼。維護農(nóng)業(yè)公益功能直接補貼包括“環(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)直接補貼、“環(huán)境友好型”畜牧業(yè)直接補貼、條件不利地區(qū)直接補貼和景觀保全直接補貼?！碍h(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)直接補貼始于1999年，補償農(nóng)民因減少農(nóng)藥、化肥的使用作物減產(chǎn)帶來的收入損失［19］。2004年開始對畜牧業(yè)中“環(huán)境友好型”養(yǎng)殖的農(nóng)場實行直接補貼。條件不利地區(qū)直接補貼是2004年韓國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、居住條件不利山區(qū)的農(nóng)戶實行的補貼政策。景觀保全直接補貼是2005年開始對農(nóng)地栽培景觀作物的農(nóng)戶進行補貼的制度［17］。

三、“黃箱”補貼國際經(jīng)驗的借鑒價值

（一）國際經(jīng)驗之啟示

從農(nóng)業(yè)補貼的演變歷程看，一國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尚不能滿足本國需求時，農(nóng)業(yè)補貼政策的主要目標是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高本國農(nóng)產(chǎn)品的供給能力，適度增加農(nóng)民收入。當農(nóng)業(yè)發(fā)展可以滿足本國需求并出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品過剩時，農(nóng)業(yè)補貼制度的主要目標開始轉(zhuǎn)向調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實施生態(tài)環(huán)境保護，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.利用市場化改革價格支持政策

價格支持政策是各國普遍使用的政策工具，近年來歐美大幅度削減價格支持，但其仍是農(nóng)業(yè)補貼的重要組成部分，市場價格支持占到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼的20%左右。而日本和韓國價格支持的比重更是占到80%以上。不過，市場化改革一直是各國農(nóng)業(yè)政策發(fā)展的方向③。日本1998年后水稻補貼政策已逐步由“黃箱”補貼轉(zhuǎn)為“藍箱”補貼，2007年跨品種經(jīng)營穩(wěn)定政策的實施，更是將水稻補貼引向“以收入為基礎(chǔ)”的補貼方式。韓國也在2005年廢除秋谷收購制度，對稻農(nóng)直接補貼。我國處于工業(yè)化中期階段，尚無能力像歐美日韓等發(fā)達國家大規(guī)模補貼農(nóng)業(yè)，只能集中力量解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出矛盾和關(guān)鍵問題，全面轉(zhuǎn)型的條件和時機沒有成熟［7］。但是以后在充分利用“黃箱”政策的同時應注重市場化改革的方向，在遵循市場規(guī)律、尊重市場基礎(chǔ)地位的前提下推行改革。

2.發(fā)展“藍箱”補貼

“藍箱”補貼是“黃箱”補貼的特例。一般而言，“藍箱”補貼是補貼政策調(diào)整過程中的過渡機制，能夠避免大幅度改革帶來的各種阻力［6］。歐盟最早實施“藍箱”補貼，布萊爾協(xié)定將價格支持政策轉(zhuǎn)變?yōu)榕c價格無關(guān)，與種植面積、牲畜頭數(shù)掛鉤的直接補貼，即“藍箱”政策的前身。實施十年后，才開始推行脫鉤收入補貼，即單一農(nóng)場補貼。日本1998年《新稻米政策大綱》推行的稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策和2002年《稻米政策改革大綱》規(guī)定的米價下跌影響緩和政策、核心農(nóng)民經(jīng)營穩(wěn)定政策與過剩米短期融資制度，都要求參加生產(chǎn)調(diào)整計劃，屬于“藍箱”政策。

3.重視價差補貼

價差補貼既有價格支持的特征，也有直接補貼的性質(zhì)，而且公開透明，沒有扭曲市場價格，是發(fā)達國家價格支持轉(zhuǎn)向直接補貼過程中普遍使用的政策。它可以有效促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，與我國“保供給、促增收”的政策目標一致［7］。美國的反周期補貼和貸款差額補貼，日本的稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策和米價下跌影響緩和政策，韓國的穩(wěn)定農(nóng)戶所得直接補貼政策中的變動補貼等，都是價差補貼。由于價差補貼與目標價格、市場價格相關(guān)聯(lián)，但是目標價格遠高于市場價格，很容易導致預算支出大幅增長，所以可以考慮價差補貼與收購數(shù)量或者環(huán)保計劃掛鉤［20］。

4.創(chuàng)新和完善掛鉤補貼

發(fā)達國家的直接補貼，大多與農(nóng)產(chǎn)品的價格、產(chǎn)量、種植面積、動物數(shù)量等掛鉤。比如，美國的貸款價差補貼、日本的稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策等，都與產(chǎn)量和價格掛鉤。價格補貼對市場機制有明顯的扭曲作用，而脫鉤補貼失去了刺激生產(chǎn)的作用，轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾氖杖胫С终?，掛鉤補貼符合農(nóng)業(yè)補貼市場化改革趨勢，既能有效穩(wěn)定農(nóng)民收入，又對市場機制扭曲較小，逐步成為發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼的主要方式［7］。反觀WTO鼓勵的脫鉤直接補貼并不普遍，以美國的“固定直接補貼”為典型，其在2014年被取消。

（二）國內(nèi)“黃箱”補貼制度構(gòu)建的思考

1.制定《農(nóng)業(yè)補貼基本法》

現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼制度，主要依據(jù)部委規(guī)章和規(guī)范性文件，效力層次低，體系龐雜，有些基本制度尚未建立，沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范、完整的制度體系，很有必要制定單行的《農(nóng)業(yè)補貼基本法》［21］。通過制定專門的補貼基本法，加強農(nóng)業(yè)補貼頂層設(shè)計，對我國農(nóng)業(yè)補貼的宗旨、類型、方式、設(shè)立權(quán)限、監(jiān)督管理、法律責任等作出統(tǒng)一規(guī)定，形成真正的農(nóng)業(yè)補貼制度，在法治的框架內(nèi)推動農(nóng)業(yè)補貼政策，完善農(nóng)業(yè)補貼制度。

2.完善現(xiàn)行的糧食托市收購機制

現(xiàn)行的糧食托市收購機制主要是最低收購價制度和臨時收儲制度。國家干預性收購掌握了大部分糧源，政府調(diào)控政策主導糧食市場，市場機制被弱化。多元化的執(zhí)行主體，缺乏監(jiān)督約束和懲處機制，在利益的驅(qū)動下，往往形成逆向調(diào)控效應。完善托市收購機制，應當堅持政策執(zhí)行主體的單一性，明確責權(quán)利，防止多元主體出現(xiàn)的利益爭奪和責任推諉［22］。托市收購的啟動與退出應當規(guī)范化與制度化，在實現(xiàn)調(diào)控目標的同時，盡可能減少對市場機制的扭曲。

3.構(gòu)建掛鉤的價差補貼制度

掛鉤補貼可以以產(chǎn)量、種植面積、牲畜頭數(shù)等為依據(jù)，以實際種植面積、牲畜頭數(shù)為標準的掛鉤補貼，在提高農(nóng)民收入的同時，能夠保障生產(chǎn)供給，比較符合我國的政策導向。在我國現(xiàn)有技術(shù)條件下，如果將農(nóng)業(yè)補貼與產(chǎn)量掛鉤，很可能由于不容易準確掌握每個農(nóng)戶的生產(chǎn)和銷售信息，而導致補貼預期落空。如果將農(nóng)業(yè)補貼與實際種植面積、牲畜頭數(shù)掛鉤，則比較容易掌握準確信息，具有較強的可操作性［23］。

4.完善重要農(nóng)產(chǎn)品的儲備調(diào)控制度

重要農(nóng)產(chǎn)品儲備制度是重要的價格支持政策，通過吞吐儲備改變供求關(guān)系，平抑農(nóng)產(chǎn)品價格，對市場的扭曲程度較小。農(nóng)產(chǎn)品儲備可以省級儲備或省級政府之間聯(lián)合儲備為主，滿足本地區(qū)平抑價格的需要，確立地方政府價格主管部門作為地方調(diào)控儲備的使用管理部門，負責建議吞吐儲備物資，報地方政府批準后執(zhí)行。具體機制是政府制定價格的上下限，超過上限，拋出儲備，增加供給、平抑價格，低于下限，以最低保證價收購，維護農(nóng)民利益［24］。

5.拓建“藍箱”補貼

我國“綠箱”補貼整體支持水平較低，有5種措施尚未啟用，“黃箱”補貼還有較大政策空間，“藍箱”補貼的現(xiàn)實需求并不迫切。但是考慮到日后國家財力增強，“黃箱”支持空間受限，“綠箱”的支持作用不直接，作為兼顧農(nóng)民收入和穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的政策儲備手段，“藍箱”補貼的創(chuàng)立還是有必要的。世貿(mào)組織多哈回合農(nóng)業(yè)談判框架協(xié)議確立了“新藍箱”政策，“藍箱”補貼的范圍得到擴展，這可能使“藍箱”政策成為今后農(nóng)業(yè)補貼的重要部分。我國可以開展“藍箱”補貼試點，比如對吉林、黑龍江的大豆主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)戶按耕地面積的一定比例進行補貼［5］。

注釋：

①歐盟對進口牛羊肉和禽類產(chǎn)品設(shè)置了閘門價格，以實現(xiàn)穩(wěn)定肉類、蛋類的內(nèi)部市場價格，低于閘門價格，不能進入歐盟市場。

②基準價格以近3年自主流通米的平均價格為準，2002-2003年度為前7年扣除最高和最低價格后的5年平均價格。

③日本和韓國沒有全面向收入支持轉(zhuǎn)型，很重要的原因在于國內(nèi)的價格支持使農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格遠高于國際價格，不具備轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵條件。

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Overseas Evolution and Domestic Improvement of“Amber Box Policies”Subsidy System

WU Nan1,LV Qing-zheng2
(1.Anhui Academy of Social Sciences,Hefei 230053,China;2.School of Law,Anhui University,Hefei 230601,China)

After becoming a member of WTO,only 7 kinds of“Green Box Policies”subsidies among 11 kinds of China’s agricultural subsi?dies are adopted,“Amber Box Policies”subsidies still have a large space to increase and“Blue Box Policies”subsidies have not been en?abled yet.Throughout China’s“Amber Box Policies”Subsidy System,a number of problems exist,such as scattered legal principles,rela?tively simple policy instruments and serious loss of interests,etc.After studying the evolution of“Amber Box Policies”Subsidy System in developed countries,it could be found that the“Amber Box Policies”Subsidy System becomes mainly depending on income support from price support,which is of gradualism and applicable to different development stages and phases of agriculture.A comparative study of the experience of foreign“Amber Box Policies”Subsidy System is conducive to improving China’s agricultural subsidy system and better guid?ing agricultural reform.

agricultural subsidies;“Amber Box Policies”subsidies;price support；income support

F326.11；F744

A

1007-5097（2017）07-0118-06

［責任編輯：歐世平］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.07.016

2017-04-16

安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目“善用法治思維和法治方式推進服務型政府建設(shè)研究”（AHSKQ2015D14）；安徽省宣傳文化領(lǐng)域拔尖人才資助項目“政府購買服務的理論與實踐研究”

吳楠（1980-），女，安徽淮南人，副研究員，研究方向：法治政府；

呂清正（1979-），男，安徽壽縣人，講師，法學博士，研究方向：經(jīng)濟法。