羅力

摘要：目的方法結(jié)果結(jié)論供給側(cè)改革正在帶動(dòng)著我國(guó)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的變化，疾病預(yù)防控制事業(yè)亦受影響?，F(xiàn)通過文獻(xiàn)分析、專家咨詢等方法分析我國(guó)疾病預(yù)防控制事業(yè)發(fā)展存在的障礙，明確供給側(cè)改革帶來的影響，提出發(fā)展變革建議。疾病預(yù)防控制事業(yè)需要跳出功績(jī)負(fù)向反饋循環(huán)陷阱（功反陷阱）。完成當(dāng)?shù)刎?cái)政支持和要求的基本任務(wù)之余，應(yīng)當(dāng)允許通過收費(fèi)方式提供更多服務(wù)，解放疾病預(yù)防控制人員的生產(chǎn)力。相對(duì)于服務(wù)提供職能，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)更加側(cè)重于服務(wù)組織職能，鼓勵(lì)更多社會(huì)機(jī)構(gòu)提供疾病預(yù)防控制服務(wù)。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)更加注重整合各個(gè)渠道數(shù)據(jù)、創(chuàng)造有價(jià)值信息、提供疾病信息服務(wù)。

關(guān)鍵詞： 供給側(cè)；供給側(cè)管理；疾病預(yù)防控制；公共衛(wèi)生；信息服務(wù)

中圖分類號(hào)： R 197·2文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

疾病預(yù)防控制事業(yè)是人民健康的鋼鐵長(zhǎng)城。建國(guó)67年來，廣大疾病預(yù)防控制戰(zhàn)線的工作人員，在傳染病防控上控制傳染源、阻斷傳播途徑、保護(hù)易感人群，在慢性非傳染性疾病防控上倡導(dǎo)健康行為方式、落實(shí)科學(xué)干預(yù)模式、推進(jìn)患者自我管理，取得了杰出成就。有研究表明， 1950—2010 年，疾病預(yù)防控制在人群期望壽命提高中的作用高達(dá)77.92%＼[1＼]。成績(jī)要高度肯定，隱憂也要坦然面對(duì)。當(dāng)前，我國(guó)正面臨著人口快速老齡化、大范圍流動(dòng)、疾病譜慢病化，以及環(huán)境污染、食品安全威脅、腫瘤高發(fā)等諸多挑戰(zhàn)。更為重要的是，疾病預(yù)防控制事業(yè)始終未能擺脫“做得越好、得到越少”的怪圈＼[2＼]。原因是功績(jī)負(fù)向反饋循環(huán)陷阱（功反陷阱）：事業(yè)發(fā)展主要依靠政府重視和投入，而成績(jī)?cè)绞峭怀?，人民健康越好，疾病威脅越少，政府重視程度下降、投入減少，事業(yè)發(fā)展停滯甚至倒退。20世紀(jì)90年代之后、SARS事件之前的中國(guó)疾病預(yù)防控制事業(yè)的發(fā)展軌跡就是如此。然而，被成功預(yù)防了的事情都是沒有發(fā)生的，正是由于預(yù)防工作做得出色到位，才能保障整個(gè)社會(huì)健康穩(wěn)定地發(fā)展。SARS事件之后，“財(cái)神”跟著“瘟神”走的光環(huán)效應(yīng)已經(jīng)在削弱之中，疾病預(yù)防控制事業(yè)的發(fā)展如何進(jìn)一步良性循環(huán)，是迫切需要回答的問題?；卮疬@一問題，以及尋求問題的解決方案，需要跳出疾病預(yù)防控制系統(tǒng)，看一看社會(huì)大系統(tǒng)正在如何變化，能夠賦予疾病預(yù)防控制系統(tǒng)哪些契機(jī)和政策空間。

1宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向正在調(diào)整當(dāng)中

十八大以來，我國(guó)政府已經(jīng)明確經(jīng)濟(jì)改革方向，要把推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)工作的主線，著力優(yōu)化現(xiàn)有生產(chǎn)要素配置和組合，著力優(yōu)化現(xiàn)有供給結(jié)構(gòu)，著力優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)品和服務(wù)功能，切實(shí)提高供給體系質(zhì)量和效率，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展打造新引擎、構(gòu)建新支撐。

理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先需要理解經(jīng)濟(jì)停滯或者緩慢的基本原因是供需不匹配，經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)被短板的供給或需求所制約，要么是供給小于需求，經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)受限于供給不足，要么是需求小于供給，經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)受限于需求不足。所以，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的兩個(gè)引擎，一個(gè)叫需求側(cè)管理，通過創(chuàng)造需求來匹配甚至是刺激供給，另一個(gè)叫供給側(cè)管理，通過增加供給來滿足或者是引導(dǎo)需求。

通常情況下，刺激經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的需求側(cè)管理措施有三個(gè)，分別是投資、消費(fèi)和出口；刺激經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的供給側(cè)管理措施有四個(gè)，分別是勞動(dòng)力、土地、資本和創(chuàng)新＼[3＼]。社會(huì)實(shí)踐過程中，需求側(cè)管理曾經(jīng)大行其道，在緩解資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)上發(fā)揮過重要作用。這就是凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。該理論認(rèn)為，社會(huì)總需求是可以通過政府的“作為”來調(diào)節(jié)的，需求不足時(shí)可以通過政府直接大規(guī)模投資、促進(jìn)消費(fèi)和擴(kuò)大出口等手段提升需求，從而匹配甚至推動(dòng)供給，實(shí)現(xiàn)保證經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的目的。但是從20世紀(jì)70年代起，西方國(guó)家遭遇了嚴(yán)重的“滯漲”，繼續(xù)增加政府投資、促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大出口都不能有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)，反而因?yàn)樨泿糯罅客斗艓砹送ㄘ浥蛎泦栴}。這一現(xiàn)象是凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)理論無法解釋的。80年代初的時(shí)候，美國(guó)總統(tǒng)里根從供給側(cè)管理入手，采用大幅減少政府對(duì)企業(yè)干預(yù)、大規(guī)模減稅、大規(guī)模削減財(cái)政開支、控制貨幣供應(yīng)量增長(zhǎng)等措施。

1992—2012年，我國(guó)執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)政策一直是側(cè)重需求側(cè)管理，通過擴(kuò)大基礎(chǔ)投資、增加民眾消費(fèi)、擴(kuò)大出口三個(gè)策略來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)。成績(jī)顯著的同時(shí)，也陷入困局之中。首先是投資帶來的產(chǎn)能過剩，鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、鐵礦石、有色金屬等幾大行業(yè)，產(chǎn)能過剩非常嚴(yán)重，虧損面已經(jīng)達(dá)到80%；其次是消費(fèi)低質(zhì)，產(chǎn)品極多但品質(zhì)不高，很難帶動(dòng)百姓消費(fèi)熱情；再次是出口低迷。既然需求側(cè)管理已然失去效力，就需要考慮供給側(cè)的管理。值得注意的是，我國(guó)本輪供給側(cè)管理模式的改革，與美國(guó)里根時(shí)代并不一致，集中體現(xiàn)在我國(guó)強(qiáng)調(diào)的是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，具體措施是化解產(chǎn)能過剩、降低企業(yè)成本、化解房地產(chǎn)庫存、擴(kuò)大有效供給和防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在全球貨幣放水的大背景下，我國(guó)不可能獨(dú)立實(shí)施貨幣供應(yīng)量增長(zhǎng)控制措施。

2供給側(cè)改革為破除疾控事業(yè)發(fā)展“功反陷阱”帶來的契機(jī)

宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變，將影響到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，同時(shí)也會(huì)給每個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展帶來一些觸動(dòng)。SARS事件之后，我國(guó)政府對(duì)疾病預(yù)防控制事業(yè)的投入空前加強(qiáng)，一方面是極大推動(dòng)了疾病預(yù)防控制事業(yè)的發(fā)展，設(shè)施、設(shè)備全部更新，公共衛(wèi)生項(xiàng)目大規(guī)模推行；另一方面，對(duì)疾病預(yù)防控制事業(yè)的管束也大為加強(qiáng)，有償服務(wù)大幅度減少，財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范程度明顯上升。投入增加、管制加強(qiáng)的結(jié)果是很多疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)有余、績(jī)效激勵(lì)不足。疾病預(yù)防控制事業(yè)進(jìn)入到另一種極端，就是高政府投入下的低效率階段。高投入是相對(duì)的高投入，低效率則是比較實(shí)的低效率。為了應(yīng)對(duì)這一問題，各地都在探索行之有效的績(jī)效考核辦法，力圖把員工的工作績(jī)效和薪酬掛起鉤來。但從實(shí)際的實(shí)踐效果來看，成效甚微，主要的影響因素還是在于沒有打破原有的功反陷阱——政府投入增加，資源力量增加，工作開展順利，成效明顯，疾病形勢(shì)緩解，所需政府投入下降。運(yùn)行到政府投入下降這個(gè)環(huán)節(jié)，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)就無法接受了，開始和政府博弈，營(yíng)造出疾病預(yù)防控制工作任務(wù)繁重的氛圍。疾病預(yù)防控制工作確實(shí)有很多事情可以做，某種意義上，預(yù)防疾病發(fā)生比治療疾病要困難得多。但是政府財(cái)政投入針對(duì)的是固定任務(wù)、固定項(xiàng)目，更改之或者是增加新項(xiàng)目需要走一系列的繁瑣程序，甚至是直接砍項(xiàng)目、減投入。財(cái)政投入的規(guī)范管理和疾病預(yù)防控制工作的多樣化、創(chuàng)新存在著突出的矛盾。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)明確要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的今天，有兩個(gè)改革措施直接影響疾病預(yù)防控制事業(yè)的發(fā)展：一是大規(guī)模減稅、財(cái)政收入相對(duì)減少，對(duì)于高度依賴財(cái)政投入的疾病預(yù)防控制事業(yè)，必須未雨綢繆；二是去產(chǎn)能、擴(kuò)大有效供給的發(fā)展策略，可以為高度計(jì)劃模式下的疾病預(yù)防控制事業(yè)提供新的發(fā)展思路。在衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域供給側(cè)改革中，醫(yī)療服務(wù)已經(jīng)走在了前列。通過市場(chǎng)化運(yùn)作釋放醫(yī)生生產(chǎn)力，通過推進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)發(fā)展高端醫(yī)療和健康管理，通過醫(yī)學(xué)科技創(chuàng)新提高有效供給，主要依靠?jī)r(jià)格調(diào)整而不是財(cái)政投入理順醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制，所有這些措施，都是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思想的具體體現(xiàn)，結(jié)果是醫(yī)療服務(wù)事業(yè)的大發(fā)展，不僅直接創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，而且為上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展也作出了貢獻(xiàn)。

3基于供給側(cè)改革思路進(jìn)一步發(fā)展疾病預(yù)防控制事業(yè)的建議

疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的經(jīng)典職責(zé)包括：① 疾病預(yù)防與控制；② 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置；③ 疫情及健康相關(guān)因素信息管理；④ 健康危害因素監(jiān)測(cè)與干預(yù)；⑤ 實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)檢測(cè)與評(píng)價(jià)；⑥ 健康教育與健康促進(jìn)；⑦ 技術(shù)管理與應(yīng)用研究指導(dǎo)。這些職責(zé)理應(yīng)由政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)保證并服從財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用管理規(guī)定。但在現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政投入總是有限，各地政府因經(jīng)濟(jì)水平差異對(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的投入?yún)⒉畈积R，疾病預(yù)防控制工作的實(shí)際開展情況也就表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異性。

疾病預(yù)防控制事業(yè)有著寬廣的外延和豐富的內(nèi)涵，人民群眾的各類疾病預(yù)防控制需求都要依靠政府投入來保證服務(wù)提供，不僅不可行，也沒有必要?！安豢尚小笔且?yàn)檎度氩豢赡芙y(tǒng)包一切。政府投入源于稅收，稅收源于百姓，政府投入不斷增加的結(jié)果，是納稅人的負(fù)擔(dān)越來越重，最終陷入福利陷阱。“沒必要”是因?yàn)楹芏嗉膊☆A(yù)防控制需求可以通過市場(chǎng)機(jī)制來提供，比如二類疫苗、水箱清洗、面向個(gè)人或家庭的檢驗(yàn)檢測(cè)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，只有個(gè)人無力提供又是社會(huì)必需的服務(wù)（疫情處置）或者是個(gè)人可能不愿接受又是社會(huì)群體必需的服務(wù)（法定疫苗接種）才需要政府介入來提供，其他服務(wù)都可以通過市場(chǎng)機(jī)制來解決。然而困境在于，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)接受了大量財(cái)政投入，就必須列入全額預(yù)算單位，收支兩條線管理，實(shí)行績(jī)效工資制度，從而限制了疾病預(yù)防控制工作人員在提供核定工作內(nèi)容之外的疾病預(yù)防控制服務(wù)，也即那些原本可以通過市場(chǎng)機(jī)制來提供的服務(wù)。

有鑒于此，對(duì)今后一段時(shí)間內(nèi)疾病預(yù)防控制事業(yè)發(fā)展的第一個(gè)建議就是：堅(jiān)持疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)優(yōu)先完成法定任務(wù)不動(dòng)搖，積極爭(zhēng)取法定任務(wù)的財(cái)政投入保障，保質(zhì)保量根據(jù)財(cái)政投入力度完成其所能支撐的標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)內(nèi)容，加快出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)規(guī)范，推進(jìn)各地的財(cái)政投入績(jī)效考核進(jìn)程。疫情、病情就是敵情，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障健康安全，是疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)義不容辭的責(zé)任。這一責(zé)任需要政府財(cái)政投入的保證，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)亦有義務(wù)切實(shí)履行之。以往的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)建設(shè)重點(diǎn)在于基礎(chǔ)設(shè)施，今后一段時(shí)間的建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)規(guī)范改造齊頭并進(jìn)。只有把服務(wù)規(guī)范確定下來，財(cái)政投入對(duì)應(yīng)的服務(wù)量才能確定下來，才能明確疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)必須完成的任務(wù)工作量，為完成規(guī)定動(dòng)作、增加自選動(dòng)作奠定基礎(chǔ)。

第二個(gè)建議是擴(kuò)大疾病預(yù)防控制服務(wù)的供給。在財(cái)政投入框定、完成規(guī)定動(dòng)作的前提下，要通過調(diào)整疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)關(guān)系，釋放或者是解放疾病預(yù)防控制人員的生產(chǎn)力，激發(fā)疾病預(yù)防控制人員的工作積極性，向人民群眾提供更多更好的預(yù)防保健服務(wù)。做到這一點(diǎn)，需要注意兩個(gè)問題：第一要保證基本疾病預(yù)防控制服務(wù)的提供，財(cái)政支持的、編制保證的疾病預(yù)防控制服務(wù)，必須不折不扣完成，對(duì)此要有嚴(yán)格的績(jī)效考核制度和實(shí)際操作予以支撐，不能走20世紀(jì)90年代有償服務(wù)的老路，能收費(fèi)的、有錢賺的多做，不能收費(fèi)的、沒有效益的少做甚至不做；第二要去除壟斷性，不能夠允許疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)提供行政壟斷性的服務(wù)。只有一家機(jī)構(gòu)能向市民提供服務(wù)，這就是壟斷，就會(huì)有質(zhì)疑，也不利于服務(wù)品質(zhì)的提升。應(yīng)當(dāng)允許疾病預(yù)防控制服務(wù)由更多的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供＼[4＼]，這樣才能促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，人民群眾才能夠真正受益，這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革精神在疾病預(yù)防控制服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

第三個(gè)建議是疾病預(yù)防控制服務(wù)提供主體的多元化。實(shí)現(xiàn)之，很大程度上需要調(diào)整現(xiàn)有疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職能結(jié)構(gòu)和側(cè)重面，從注重“直接提供服務(wù)”向側(cè)重“組織開展服務(wù)”調(diào)整。直接提供服務(wù)，是指疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)提供兩類服務(wù)：一是政府出錢要求其提供、其他機(jī)構(gòu)提供不了的，例如疫情直報(bào)、衛(wèi)生應(yīng)急、疫情控制等；二是政府不出錢但社會(huì)需要的、可以和其他機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性提供的，例如疾病管理服務(wù)、檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)等。這兩類服務(wù)需要擴(kuò)大，但更為重要的是讓其他機(jī)構(gòu)在疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格管理下介入提供服務(wù)。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)拿著政府財(cái)政資金組織其他機(jī)構(gòu)，公立的、民營(yíng)的，營(yíng)利的、非營(yíng)利的，提供服務(wù)，同時(shí)對(duì)其服務(wù)進(jìn)行考核。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為落實(shí)政府傳染病預(yù)防控制的主體、落實(shí)政府健康危害因素控制的主體、政府購買慢性病防控服務(wù)的實(shí)施主體，以及提供健康和疾病信息的主體。這樣，既可以維護(hù)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，又可以讓疾病預(yù)防控制服務(wù)的受益者有更多選擇自由，對(duì)服務(wù)更加滿意。

第四個(gè)建議是疾病預(yù)防控制服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新和品質(zhì)的提升。走向市場(chǎng)的疾病預(yù)防控制服務(wù)必須遵守市場(chǎng)法則，內(nèi)容創(chuàng)新和品質(zhì)提升是關(guān)鍵。這里主要談一下信息服務(wù)。人民群眾非常關(guān)心健康信息和疾病信息，越是富裕越是如此，健康和疾病信息服務(wù)大有可為。應(yīng)當(dāng)充分利用疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，整合各個(gè)渠道的數(shù)據(jù)，創(chuàng)造有價(jià)值的信息，面向個(gè)體提供疾病信息服務(wù)，面向企業(yè)提供重大項(xiàng)目健康影響評(píng)價(jià)服務(wù)，面向地區(qū)提供健康事業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)。隨著各行各業(yè)大數(shù)據(jù)的積累，地理空間、道路網(wǎng)絡(luò)、建筑設(shè)施的數(shù)字化，疾病及健康危害因素的時(shí)間、空間和人間分布將越來越可以用計(jì)算機(jī)進(jìn)行處理，并預(yù)測(cè)其變化，從而使得相關(guān)信息服務(wù)的提供成為可能。這類信息服務(wù)有著巨大的市場(chǎng)需求，個(gè)體、企業(yè)、地方政府都愿意為此付費(fèi)。

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（收稿日期：20161102）