文/南寧市國(guó)土資源局 陳 宇廣

西土地房地產(chǎn)評(píng)估有限責(zé)任公司 石寶江

廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳 陳書榮

我國(guó)亟待建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

文/南寧市國(guó)土資源局 陳 宇廣

西土地房地產(chǎn)評(píng)估有限責(zé)任公司 石寶江

廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳 陳書榮

我國(guó)人多地少，耕地面積逐年減少，且質(zhì)量亟待提高。與此同時(shí)，我國(guó)真實(shí)城市化水平約40%，低于世界平均水平50%，與發(fā)達(dá)國(guó)家70%~80%相差更遠(yuǎn)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展，如何實(shí)現(xiàn)在保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上保障發(fā)展，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需要解決的重大問(wèn)題。在實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，采取一些市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地，建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制就是一個(gè)很好的辦法。

我國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

我國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制仍處在探索階段，國(guó)家沒(méi)有專門法律規(guī)定耕地保護(hù)補(bǔ)償，與耕地相關(guān)的《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《土地承包法》等也沒(méi)有對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償作出規(guī)定，但一些省區(qū)對(duì)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了探索。

2014年，廣西修訂了《自治區(qū)“小塊并大塊”耕地整治以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，通過(guò)自治區(qū)留成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排，專項(xiàng)用于“小塊并大塊”耕地整治工作實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)的專項(xiàng)資金。廣西的做法得到國(guó)土資源部的肯定，國(guó)土資源部2014年已將耕地整治“廣西模式”列為全國(guó)土地改革試點(diǎn)，并優(yōu)先在西南八省區(qū)進(jìn)行推廣。

2016年8月，廣西《關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，按土地面積、征地次數(shù)和人均水平征收社保資金，用于補(bǔ)貼被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，取消人均耕地的計(jì)算方法。這樣，一方面落實(shí)耕地的社保價(jià)值，另一方面鼓勵(lì)農(nóng)民少征耕地。進(jìn)一步推進(jìn)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善。

浙江2016年3月印發(fā)《關(guān)于全面建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的通知》，明確從2016年起，各市、縣政府要按照“誰(shuí)保護(hù),誰(shuí)受益”的要求，對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2016年11月，江蘇省出臺(tái)《江蘇省耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)暫行辦法》，全面實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)。辦法明確，省級(jí)每年將投入1億元，對(duì)全省耕地保護(hù)工作成績(jī)顯著的2個(gè)設(shè)區(qū)市、10個(gè)縣(市、區(qū))、50鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府以及部分村級(jí)集體，予以通報(bào)表?yè)P(yáng)或資金獎(jiǎng)勵(lì)。資金獎(jiǎng)勵(lì)主要用于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村級(jí)耕地保護(hù)，每個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府可獲200萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)資金，并要用不低于50%的獎(jiǎng)勵(lì)資金獎(jiǎng)勵(lì)本轄區(qū)內(nèi)耕地保護(hù)成績(jī)突出的村級(jí)集體。辦法要求，各設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))要根據(jù)實(shí)際制定耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)具體規(guī)定。

健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

1.我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，亟待推進(jìn)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步快速發(fā)展，我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求持續(xù)增長(zhǎng)，耕地減少的狀況在繼續(xù)；二是我國(guó)人口還處在平穩(wěn)期，短期內(nèi)不會(huì)下降，人多地少的狀況難以根本扭轉(zhuǎn)；三是耕地總體質(zhì)量在下降，新補(bǔ)充耕地質(zhì)量較差；四是土地利用方式和用地觀念未根本轉(zhuǎn)變，一些地方盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，占用大量耕地，而且違法用地行為時(shí)有發(fā)生，耕地保護(hù)的壓力依然很大。 耕地保護(hù)嚴(yán)峻的形勢(shì)亟待在嚴(yán)格的法律保護(hù)的基礎(chǔ)上推進(jìn)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)全社會(huì)力量保護(hù)耕地。

2.耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分

2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》豐富了生態(tài)補(bǔ)償制度，擴(kuò)大了補(bǔ)償范圍，其中完善耕地保護(hù)補(bǔ)償制度等國(guó)土資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，對(duì)健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要價(jià)值和意義。

耕地資源除具有帶來(lái)經(jīng)濟(jì)（產(chǎn)出）價(jià)值的生產(chǎn)性功能外，還具有社會(huì)保障價(jià)值和生態(tài)價(jià)值等非生產(chǎn)性功能。顯然可見(jiàn)，耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分。

3.可持續(xù)發(fā)展的必然要求

可持續(xù)發(fā)展要求耕地不僅要滿足當(dāng)代人的需要，而且要不影響未來(lái)的利用。必須采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的綜合措施來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用。而耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是重要的行政和經(jīng)濟(jì)手段。建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)對(duì)土地資源收益的再分配，一方面激勵(lì)人們耕地保護(hù)，推進(jìn)耕地整治提升耕地質(zhì)量，改善耕地環(huán)境；另一方面加大開(kāi)發(fā)建設(shè)的成本，從而有效防止不計(jì)成本的發(fā)展造成土地資源的過(guò)度消耗以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，削弱土地資源的支撐能力，從而可以促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.現(xiàn)狀耕地非農(nóng)化、非糧化和撂荒問(wèn)題警示建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡漸顯突出，《土地管理法》的用途管制決定了農(nóng)民只能通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)種植獲取收益，雖然國(guó)家的政策在不斷的傾向農(nóng)業(yè)，但還是不足以扭轉(zhuǎn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱的局面。傳統(tǒng)的作物種植投入多、周期長(zhǎng)、產(chǎn)出低，種地不如租地打工，租地不如征地。這種狀況極大的挫傷農(nóng)民種糧的積極性，以致土地撂荒在一些地方有較大面積出現(xiàn)，其中不乏耕地。而租地種植糧食也不賺錢，流轉(zhuǎn)的耕地非糧化、非農(nóng)化問(wèn)題突出。

1999年實(shí)施新修訂《土地管理法》以來(lái)，強(qiáng)調(diào)和重視的是對(duì)耕地保護(hù)主體的“約束性”保護(hù)和“建設(shè)性”保護(hù)，對(duì)耕地保護(hù)“激勵(lì)性”重視不夠，導(dǎo)致耕地保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和激勵(lì)。因此，建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫。

基本思路

建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的基本思路是，實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，堅(jiān)持嚴(yán)管和補(bǔ)償兩條腿走路，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，建立和完善耕地保護(hù)多元保護(hù)機(jī)制，全方位落實(shí)保護(hù)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”戰(zhàn)略，推進(jìn)耕地持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展。根據(jù)世界上一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)一些省區(qū)的實(shí)踐，建立和完善耕地保護(hù)多元保護(hù)機(jī)制通過(guò)三個(gè)方面推進(jìn)：一是在制度相關(guān)法律政策的基礎(chǔ)上建立并形成規(guī)范化、制度化的工作制度和補(bǔ)償機(jī)制；二是充分利用市場(chǎng)力量；三更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。具體是第一方面主要是建立健全法律政策制度和工作機(jī)制；按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則建立和完善永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田補(bǔ)償機(jī)制；建立和健全推進(jìn)土地整治等各種耕地補(bǔ)償機(jī)制；建立和健全耕地糧食補(bǔ)貼制度等。從土地出讓收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地指標(biāo)調(diào)劑收入等其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排耕地保護(hù)補(bǔ)償資金并形成機(jī)制；建立和完善耕地保護(hù)補(bǔ)償基金制度等。另一方面，政府以行政、經(jīng)濟(jì)為主要手段，以保護(hù)和耕地持續(xù)利用為目的和目標(biāo)，充分利用市場(chǎng)力量參與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、土地整治和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，以及土地開(kāi)發(fā)、低等級(jí)耕地改造和表土剝離利用等。