土地審批：回歸定位簡政放權(quán)
——國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華解讀第68、69號令

從準(zhǔn)備用地預(yù)審材料到獲得預(yù)審批復(fù)，再到建設(shè)項目組卷報批、完成供地，沒有一兩年時間，一個建設(shè)項目很難獲得批準(zhǔn)開工建設(shè)。長期以來，土地審批制度存在的一些問題讓項目建設(shè)單位有點疲憊，也讓管理者有點無奈。

這種局面將很快被打破。2016年11月29日，國土資源部部長姜大明一天之內(nèi)簽署第68號、第69號兩個部令，修改完善《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》和《建設(shè)用地審查報批管理辦法》。國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華在解讀時指出，此次修改旨在回歸《土地管理法》關(guān)于審批制度的功能定位，推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)，實現(xiàn)土地審批權(quán)責(zé)一致。

落實中央“放、管、服”要求，方便行政相對人

我國土地審批制度以土地用途管制為基礎(chǔ)，而預(yù)審和建設(shè)用地審查報批則是實施土地用途管制的重要手段。1999年，國土資源部頒布實施了《建設(shè)用地審查報批管理辦法》；2001年，頒布實施了《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》。兩個部門規(guī)章對于加強(qiáng)土地管理、落實土地用途管制發(fā)揮了重要作用。對這兩個部門規(guī)章，各級國土資源主管部門及交通、水利、能源等領(lǐng)域的項目建設(shè)單位工作人員并不感到陌生。

但是，一些建設(shè)單位反映，在建設(shè)項目用地審批過程中，“預(yù)審”花費(fèi)的時間過多。從開始準(zhǔn)備預(yù)審到國土資源部批復(fù)完成，一般需要半年以上，完成項目立項、初步設(shè)計之后，組織用地報批也至少需要半年或一年以上時間。

國土資源部調(diào)查分析認(rèn)為，在用地審查的各個節(jié)點上，各級國土資源主管部門基本能在規(guī)定時限內(nèi)完成審查?！皢栴}出在組卷時間和流程上。要求提供的材料多、準(zhǔn)備時間長、重復(fù)審查嚴(yán)重，拉長了用地審批的整體周期?！蔽豪蛉A表示。

按照黨中央、國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革要求，國土資源部此次在簡化審批手續(xù)、提高審批效率方面作了多次改進(jìn)。

魏莉華指出，兩個規(guī)章的修改主要是以“改進(jìn)優(yōu)化審批、方便行政管理相對人”為導(dǎo)向，減少重復(fù)、簡化內(nèi)容、優(yōu)化流程，實現(xiàn)建設(shè)用地審批“材料簡化、時間縮短、效率提高”。

“放”要有力，“管”要有效，“服”要便捷。根據(jù)兩個部令，對保留的審查事項，嚴(yán)格審查把關(guān);對簡化的審查事項，明確監(jiān)管措施，提升監(jiān)管能力，確保不因簡化審查內(nèi)容產(chǎn)生新的問題;推進(jìn)網(wǎng)上報件，實行報件文本格式標(biāo)準(zhǔn)化，降低報件難度，最大程度方便行政管理相對人。

當(dāng)然，這次修改是在《土地管理法》框架內(nèi)進(jìn)行的，不涉及土地管理法定審批權(quán)限的調(diào)整。

明確不同審批功能定位，各審查環(huán)節(jié)減少重復(fù)

“這次改進(jìn)優(yōu)化可以概括為幾句話，即系統(tǒng)梳理、減少重復(fù)，明確定位、突出重點，統(tǒng)籌銜接、強(qiáng)化協(xié)同?！蔽豪蛉A表示。

系統(tǒng)梳理，減少重復(fù)。根據(jù)兩個部令，對于用地預(yù)審和報批各審查環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，各歸其類、各自把關(guān)，減少前后、上下重復(fù)審查。對保留的審查內(nèi)容盡量合并簡化，對只需形式性審查的不再作實質(zhì)性審查。在全流程管理前提下，調(diào)整優(yōu)化審查時序，切實提高審查效率。明確定位，突出重點?！锻恋毓芾矸ā反_立了包括用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批組成的

先行用地是國土資源部根據(jù)“穩(wěn)增長”需要出臺的一項改革用地支持政策，對保障國家重點建設(shè)項目及時用地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、維護(hù)土地管理秩序發(fā)揮了重要作用。土地審批制度體系。按照《土地管理法》規(guī)定，用地預(yù)審重點對項目立項階段選址、用地規(guī)模、土地使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把關(guān)；農(nóng)轉(zhuǎn)用審批重點對土地利用總體規(guī)劃的實施情況進(jìn)行把關(guān)；征地審批重點對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置情況進(jìn)行把關(guān)。在實踐中，不同審批之間存在功能趨同的現(xiàn)象。在此次修改中，力圖回歸審批的“功能本位”，在預(yù)審階段，不再要求建設(shè)單位對補(bǔ)充耕地方案、征地補(bǔ)償費(fèi)用和礦山項目土地復(fù)墾資金安排情況進(jìn)行說明。在建設(shè)項目審查報批環(huán)節(jié)，則重點對征地補(bǔ)償安置、耕地補(bǔ)充情況等內(nèi)容進(jìn)行審查，同時將疊加在土地審批功能之上的其他管理業(yè)務(wù)，比如礦產(chǎn)資源壓覆、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估等工作，在確保不影響工作的前提下，與土地審批適當(dāng)分離。

統(tǒng)籌銜接，強(qiáng)化協(xié)同。根據(jù)兩個部令，在用地預(yù)審環(huán)節(jié)取消的審查內(nèi)容，將在用地審批環(huán)節(jié)重點審查。對建設(shè)項目用地預(yù)審機(jī)關(guān)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批機(jī)關(guān)層級不一致以及國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地、省級政府審核實施方案等情形，兩個部令要求加強(qiáng)各審批環(huán)節(jié)的銜接聯(lián)動，既進(jìn)一步提高效率，又確保審查把關(guān)到位。

以法治引領(lǐng)改革，把先行用地納入法治軌道

此次兩個部令的修改，一大亮點是明確了先行用地的適用范圍和相關(guān)要求。

先行用地是國土資源部根據(jù)“穩(wěn)增長”需要出臺的一項改革用地支持政策，對保障國家重點建設(shè)項目及時用地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、維護(hù)土地管理秩序發(fā)揮了重要作用。魏莉華表示，由于先行用地政策缺乏明確的法律依據(jù)，近幾年來國土資源部的先行用地批復(fù)陸續(xù)引發(fā)了一些行政復(fù)議案件，迫切需要解決先行用地的法律地位問題。

據(jù)魏莉華介紹，關(guān)于先行用地審批是否需要保留的問題，國務(wù)院審改辦曾經(jīng)進(jìn)行深入研究和論證，在2015年《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定》中沒有將先行用地作為非行政許可審批事項予以取消，而是明確將先行用地調(diào)整為國土資源部行使的政府內(nèi)部審批事項，為先行用地政策提供了國務(wù)院規(guī)范性文件層面的依據(jù)。

此次修改《建設(shè)用地審查報批管理辦法》，按照“以法治引領(lǐng)改革”的要求，在總結(jié)先行用地實施成效的基礎(chǔ)上，專門增加規(guī)定：國家重點建設(shè)項目中的控制工期的單體工程和因工期緊或者受季節(jié)影響急需動工建設(shè)的其他工程，可以由省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門向國土資源部申請先行用地?？梢哉f，此次部令修改對先行用地的適用范圍、申請條件、報批期限等都作出了規(guī)定，為先行用地提供了規(guī)章依據(jù)。(中國國土資源報)