國(guó)土資源部解讀《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》

近日，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會(huì)議審議通過(guò)，國(guó)土資源部、中央編辦、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，要求對(duì)國(guó)家自然資源所有權(quán)開(kāi)展確權(quán)登記，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，進(jìn)一步明確國(guó)家自然資源的權(quán)利和保護(hù)范圍。

報(bào)經(jīng)中央同意，自2016年12月-2018年2月，選擇青海三江源等國(guó)家公園試點(diǎn)，甘肅、寧夏濕地確權(quán)試點(diǎn)，寧夏、甘肅疏勒河流域以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北宜都等水流確權(quán)試點(diǎn)，福建、貴州、江西等國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，黑龍江大興安嶺地區(qū)和吉林延邊等國(guó)務(wù)院確定的國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)，福建廈門(mén)、黑龍江齊齊哈爾，湖南芷江、瀏陽(yáng)、澧縣等縣(市)作為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)區(qū)域。《自然資源登記簿》和《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)方案》同步印發(fā)。

據(jù)介紹，《辦法》包括總則，自然資源登記簿，登記一般程序，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流等自然資源登記，登記信息管理與應(yīng)用，附則共六章。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王廣華在2016年12月23日的新聞發(fā)布會(huì)上表示，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是一項(xiàng)新的改革任務(wù)，涉及面廣、影響大，十分復(fù)雜艱巨，國(guó)內(nèi)外沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。試點(diǎn)工作堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定、統(tǒng)籌兼顧、以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)、堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向五項(xiàng)原則，充分考慮正在開(kāi)展的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家公園試點(diǎn)、水流和濕地確權(quán)試點(diǎn)，兼顧區(qū)域代表性、典型性、復(fù)制推廣和可操作性等因素，爭(zhēng)取以點(diǎn)帶面解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，探索形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，不會(huì)限制地方發(fā)展空間，不會(huì)影響現(xiàn)有自然資源管理體制和格局，不會(huì)損害既有權(quán)利人合法權(quán)益，不會(huì)搞重復(fù)登記。據(jù)了解，近期國(guó)土資源部將會(huì)同有關(guān)部門(mén)啟動(dòng)試點(diǎn)工作。

另?yè)?jù)介紹，截至2016年12月15日，全國(guó)335個(gè)地市、2801個(gè)縣區(qū)開(kāi)始實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度并頒發(fā)新版不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，分別占全國(guó)總數(shù)的100%和98%。不動(dòng)產(chǎn)登記制度的全面落地，為自然資源統(tǒng)一確權(quán)提供了有力保障?！掇k法》出臺(tái)有何意義，包含哪些具體內(nèi)容，如何開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作?圍繞這些問(wèn)題，國(guó)土資源部地籍管理司(不動(dòng)產(chǎn)登記局)負(fù)責(zé)人對(duì)《辦法》進(jìn)行了解讀。

為了青山常在、清水長(zhǎng)流、空氣常新

水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源是建設(shè)美麗中國(guó)、深化生態(tài)文明制度改革的根本載體，是重要的資源性資產(chǎn)。制定《辦法》對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，有利于進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革、構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的工作。

這位負(fù)責(zé)人指出，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是支撐生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵是處理好人與自然的關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在資源能支撐、環(huán)境能容納、生態(tài)受保護(hù)的基礎(chǔ)上，使青山常在、清水長(zhǎng)流、空氣常新，讓人民群眾在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先就必須通過(guò)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，全面摸清自然資源資產(chǎn)家底，夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是落實(shí)新發(fā)展理念的根本要求。黨的十八大將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局，十八屆五中全會(huì)把綠色發(fā)展列入五大發(fā)展理念之一。綠色發(fā)展就是在保護(hù)中發(fā)展，通過(guò)保護(hù)環(huán)境來(lái)保護(hù)生產(chǎn)力，通過(guò)改善環(huán)境來(lái)發(fā)展生產(chǎn)力。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記能夠全面落實(shí)自然資源的權(quán)利主體，明確保護(hù)責(zé)任，并調(diào)動(dòng)權(quán)利主體在保護(hù)自然資源中的積極性，推動(dòng)自然資源的保護(hù)和監(jiān)管，促進(jìn)綠色發(fā)展，是落實(shí)五大發(fā)展理念的根本要求。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是自然資源分類施策、有效保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的重要前提。對(duì)自然資源進(jìn)行分類施策、有效保護(hù)，對(duì)可開(kāi)發(fā)利用的自然資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)利用，就是對(duì)環(huán)境的最好保護(hù)。通過(guò)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，將各類自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護(hù)要求全面摸清，并通過(guò)登記的法律手段予以公示明確，落實(shí)到每一個(gè)產(chǎn)權(quán)人或者使用權(quán)人，為自然資源分類施策、有效保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用提供重要前提。

明確國(guó)家不同類型自然資源權(quán)利和保護(hù)范圍

《辦法》制定的總體思路是，以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及礦產(chǎn)資源等所有自然資源統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進(jìn)一步明確國(guó)家不同類型自然資源的權(quán)利和保護(hù)范圍等，推進(jìn)確權(quán)登記法治化。這位負(fù)責(zé)人對(duì)《辦法》的總體內(nèi)容進(jìn)行了闡釋。

第一章總則，規(guī)定了自然資源登記的目的、原則、范圍、與不動(dòng)產(chǎn)登記的銜接關(guān)系、登記機(jī)構(gòu)和屬地登記原則。在登記的范圍上，對(duì)需要登記的自然資源通過(guò)列舉的方式予以明確，并強(qiáng)調(diào)在不動(dòng)產(chǎn)登記中已經(jīng)登記的集體土地及自然資源的所有權(quán)不再重復(fù)登記。

第二章自然資源登記簿，規(guī)定了自然資源登記簿的統(tǒng)一、登記單元?jiǎng)澐?、登記簿的?nèi)容、登記簿附圖和管理要求。登記簿主要記載自然資源登記信息以及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利關(guān)聯(lián)信息，并實(shí)現(xiàn)與不動(dòng)產(chǎn)登記的有效銜接。這里有兩個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題：一是關(guān)于自然資源登記單元的設(shè)定和劃分。既可以以一個(gè)完整的行政轄區(qū)為基礎(chǔ)，按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等方面的重要程度以及相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片等原則，劃分一個(gè)或者多個(gè)登記單元，也可以以國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流等特定空間作為單獨(dú)的登記單元。二是關(guān)于國(guó)家自然資源所有權(quán)的權(quán)利主體?；凇稇椃ā贰段餀?quán)法》有關(guān)規(guī)定，國(guó)家自然資源所有權(quán)的權(quán)利人只能登記為“國(guó)家”或“全民”。同時(shí)，為與“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制”和“探索建立分級(jí)行使國(guó)家自然資源所有權(quán)的體制”改革做好銜接，在自然資源登記簿設(shè)計(jì)時(shí)，設(shè)置了“所有權(quán)代表行使主體”和“所有權(quán)代表行使內(nèi)容”等欄目，待兩項(xiàng)改革任務(wù)完成后，進(jìn)

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是自然資源分類施策、有效保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的重要前提。對(duì)自然資源進(jìn)行分類施策、有效保護(hù)，對(duì)可開(kāi)發(fā)利用的自然資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)利用，就是對(duì)環(huán)境的最好保護(hù)。行補(bǔ)充記載，為后續(xù)改革留下接口。

第三章自然資源登記一般程序，規(guī)定了登記的類型、登記的程序、通告和公告、自然資源調(diào)查、登記審核和登簿等內(nèi)容。對(duì)自然資源類型的登記，應(yīng)該以土地利用現(xiàn)狀分類為基礎(chǔ)。同時(shí)，考慮各部門(mén)的自然資源管理的特點(diǎn)、分類體系和需求，在不沖突、可銜接的情況下，可以同時(shí)在登記簿上記載其他自然資源分類的內(nèi)容。

第四章國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流等自然資源登記，規(guī)定了這類自然資源作為登記單元如何辦理登記。

第五章登記信息管理與應(yīng)用，規(guī)定了自然資源登記信息依法向社會(huì)公開(kāi)并納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與相關(guān)管理部門(mén)互通共享。除涉及國(guó)家秘密及不動(dòng)產(chǎn)登記信息外，自然資源確權(quán)登記結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，相關(guān)登記信息納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)。

以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)開(kāi)展確權(quán)登記

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會(huì)議已經(jīng)明確要求，以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，依據(jù)規(guī)范的內(nèi)容和程序進(jìn)行自然資源統(tǒng)一登記。以不動(dòng)產(chǎn)登記開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，主要是不動(dòng)產(chǎn)登記制度的建立和實(shí)施為自然資源確權(quán)登記提供了基礎(chǔ)和路徑選擇。

這位負(fù)責(zé)人指出，從不動(dòng)產(chǎn)登記制度來(lái)看，圍繞登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)四個(gè)統(tǒng)一，幾年來(lái)不動(dòng)產(chǎn)登記制度建設(shè)基本成型。從自然資源登記的對(duì)象或具體形態(tài)來(lái)看，這些自然資源要么以土地的形態(tài)存在，要么依附于土地而存在，開(kāi)展自然資源確權(quán)登記就離不開(kāi)土地，土地又是不動(dòng)產(chǎn)登記的基礎(chǔ)。在不動(dòng)產(chǎn)登記當(dāng)中，已經(jīng)涵蓋了部分的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)。在此基礎(chǔ)上，開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，有利于劃清全民所有和集體所有之間的邊界、全民所有不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界、不同集體所有者之間的邊界以及不同類型自然資源的邊界;便于不動(dòng)產(chǎn)登記中的所有權(quán)、用益物權(quán)與自然資源統(tǒng)一登記中的所有權(quán)關(guān)聯(lián);便于不動(dòng)產(chǎn)登記簿與自然資源登記簿有效銜接;便于不動(dòng)產(chǎn)登記信息和自然資源登記信息的完整和整合?？傊?，以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記路徑最優(yōu)、成本最低、效率最高。(中國(guó)國(guó)土資源報(bào))