曹艷芳

(安徽大學(xué) 管理學(xué)院 ，安徽 合肥 230000)

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論大數(shù)據(jù)背景下電子政務(wù)跨部門協(xié)同發(fā)展策略

曹艷芳

(安徽大學(xué) 管理學(xué)院 ，安徽 合肥 230000)

當前電子政務(wù)跨部門無縫協(xié)同的機制仍未真正實現(xiàn)，依然存在信息共享難，共享貪多求全、整合難度大、跨部門工作流程優(yōu)化難等問題。而大數(shù)據(jù)作為電子政務(wù)發(fā)展新的助推器，將改變電子政務(wù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，給其建設(shè)帶來前所未有機遇和挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)建立大數(shù)據(jù)視野下的電子政務(wù)跨部門協(xié)同頂層架構(gòu)，利用大數(shù)據(jù)進行共享需求分析，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)降低協(xié)同成本，建立以大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的電子政務(wù)資源數(shù)據(jù)庫等，以促進起大數(shù)據(jù)背景下的電子政務(wù)跨部門協(xié)同發(fā)展。

電子政務(wù)；跨部門；政務(wù)協(xié)同；大數(shù)據(jù)

協(xié)同政務(wù)是電子政務(wù)建設(shè)中的重要內(nèi)容，是與整體性政府改革理念相契合的重要方面。但無縫隙的政務(wù)協(xié)同也是電子政務(wù)發(fā)展過程中的一大難點。雖然我國電子政務(wù)建設(shè)不斷取得成就，各部門之間的電子政務(wù)建設(shè)不斷整合，但電子政務(wù)建設(shè)中“縱強橫弱”、“信息孤島”等問題仍然大量存在，真正的跨部門協(xié)同治理尚未全面實現(xiàn)。如今全球迎來“大數(shù)據(jù)”時代，大數(shù)據(jù)在各行業(yè)得到創(chuàng)新應(yīng)用。電子政務(wù)進入大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)的技術(shù)與思維為電子政務(wù)跨部門協(xié)同效能的提升帶來前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。文章以大數(shù)據(jù)為背景，選取政府橫向部門間的電子政務(wù)協(xié)同建設(shè)進行研究，分析當前電子政務(wù)跨部門協(xié)同中存在的問題，提出以大數(shù)據(jù)為契機的電子政務(wù)跨部門協(xié)同策略。

一、電子政務(wù)跨部門協(xié)同失調(diào)分析：問題與原因

(一)電子政務(wù)協(xié)同的內(nèi)涵

電子政務(wù)協(xié)同是以更好地服務(wù)于公眾為目的，以政府及其部門和工作人員的電子政務(wù)協(xié)作為核心，通過營造政務(wù)協(xié)同文化，加強技術(shù)、 組織、 制度等方面的協(xié)同來強化政務(wù)信息資源共享、 優(yōu)化政府工作流程，提高政府效率的一種方法[1]。電子政務(wù)的協(xié)同包括制度協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、流程協(xié)同、資源協(xié)同等多個方面的相互作用，是一個整體性建設(shè)的過程。

(二)電子政務(wù)跨部門協(xié)同中存在的問題及原因

第一，信息共享難，數(shù)據(jù)共享貪多求全。信息孤島、數(shù)據(jù)部門化等問題仍是當前電子政務(wù)建設(shè)的瓶頸。調(diào)查統(tǒng)計，區(qū)域部門間基本實現(xiàn)共享的省級地方僅占 13%，區(qū)域部門間少量實現(xiàn)共享的地市和區(qū)縣僅占32%和28%[2]。另外，在電子政務(wù)協(xié)同過程中，有些部門忽視協(xié)同共享的實際需求，造成協(xié)同成本增加而實際的效用卻大大降低。

第二，整合難度大。長期以來，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)呈現(xiàn)“縱強橫弱、條塊分割”的局面。據(jù)統(tǒng)計，中央38個部門的80 多個政務(wù)專網(wǎng)， 橫向交互率僅有0.1%[3]。各部門電子政務(wù)專網(wǎng)林立且建設(shè)標準不一，電子政務(wù)建設(shè)過程中各部門的資源標準難以協(xié)調(diào)，各部門業(yè)務(wù)相互整合難度較大。

第三，跨部門工作流程優(yōu)化難。政府提供服務(wù)需要各個部門共同協(xié)作完成。具體在電子政務(wù)方面，需要打破其系統(tǒng)中不同部門之間的界限，使“信息多跑路，群眾少跑腿 ”。但目前電子政務(wù)部門信息、資源尚未實現(xiàn)一體化，仍存在公眾即使在網(wǎng)上申辦相關(guān)業(yè)務(wù)，但還是要輾轉(zhuǎn)多個部門才能辦理。

第四，數(shù)據(jù)積累多而開發(fā)利用少。社會各行各業(yè)產(chǎn)生海量的數(shù)據(jù)，電子政務(wù)本身也在發(fā)展過程中生成的在線服務(wù)數(shù)據(jù)。如何將這些數(shù)據(jù)再進行整合并應(yīng)用于各個政府部門電子政務(wù)建設(shè)當中是一項重要議題。但政府橫向部門中的電子政務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)多而開發(fā)利用的效能卻不高，存在資源重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)冗余等問題。

(三)電子政務(wù)跨部門協(xié)同難的原因分析

1、缺乏頂層設(shè)計。由于我國傳統(tǒng)二元矩陣的管理體制，多以縱向管理為主，政府各部門的橫向聯(lián)系相對較少，使得政府各部門協(xié)同的困難加大。在電子政務(wù)建設(shè)的初期，政府內(nèi)部各部門通過建構(gòu)一系列的電子政務(wù)系統(tǒng)來實現(xiàn)電子化辦公，各個部門實施不同的電子政務(wù)系統(tǒng)，各自為政產(chǎn)生了更大的信息孤島。電子政務(wù)在建設(shè)過程中缺乏全方位的跨部門頂層設(shè)計。

2、協(xié)同成本高，部門利益凸顯。一方面，政府各部門間電子政務(wù)的相互協(xié)同過程中都需投入相關(guān)的人力、物力、時間等，協(xié)同成本比較高。電子政務(wù)各部門可能會為了部門成本而降低協(xié)同的效益。另一方面，由于利益分化，各部門在電子政務(wù)建設(shè)的過程中都想促進本部門利益的最大化。因此在跨部門協(xié)同的過程中存在利益博弈，數(shù)據(jù)部門化、利益化現(xiàn)象依然嚴重。

3、技術(shù)障礙。電子政務(wù)協(xié)同建設(shè)需要各部門遵循標準化的技術(shù)準則，而實際中各部門根據(jù)自己的業(yè)務(wù)需求，將政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)外包給軟件公司或者是自行研發(fā)，在此過程中并不能嚴格的遵循統(tǒng)計的規(guī)范標準，使得各部門的數(shù)據(jù)交換和傳遞不暢。同時，在跨部門協(xié)同建設(shè)的過程中統(tǒng)一的信息技術(shù)平臺建設(shè)不足，也給協(xié)同帶來阻礙。

4、法制建設(shè)不健全。雖然我國頒布了一系列的法規(guī)政策推動電子政務(wù)發(fā)展，如《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等，然而隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、大數(shù)據(jù)等的出現(xiàn)，電子政務(wù)建設(shè)面臨著新的技術(shù)革新和新的需求，但目前電子政務(wù)的法律體系仍然存在很多空白。

二、大數(shù)據(jù)與電子政務(wù)跨部門協(xié)同的契合：機遇與挑戰(zhàn)

(一)大數(shù)據(jù)簡介

對于大數(shù)據(jù)的理解，人們普遍采用作為研究大數(shù)據(jù)先驅(qū)的麥肯錫咨詢公司對大數(shù)據(jù)的定義，“將數(shù)據(jù)規(guī)模超出傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫管理軟件的獲取、存儲、管理以及分析能力的數(shù)據(jù)集稱為大數(shù)據(jù)”[4]。大數(shù)據(jù)時代是基于數(shù)據(jù)存儲、智能分析、和價值發(fā)掘的新信息時代，它刻畫著新的生產(chǎn)生活方式，也必將帶來政府管理新一輪的改革。

(二)大數(shù)據(jù)為電子政務(wù)跨部門協(xié)同帶來的機遇

電子政務(wù)的改變依賴于信息技術(shù)的革新。當前國家正在建設(shè)“智慧城市”、“智慧政務(wù)”， 智慧政務(wù)服務(wù)框架的基礎(chǔ)是大數(shù)據(jù)分析[5]。電子政務(wù)將全面擁抱大數(shù)據(jù)時代，更將引領(lǐng)電子政務(wù)走向智能驅(qū)動階段。

首先，大數(shù)據(jù)的融合性使信息資源更開放。大數(shù)據(jù)的融合有利于增強電子政務(wù)建設(shè)過程中的包容性，增加政府部門共享信息的可能性和必要性。一方面大數(shù)據(jù)技術(shù)給巨量的非結(jié)構(gòu)化、多源性、異質(zhì)性的信息數(shù)據(jù)資源予以整合提供了技術(shù)上的可能，使不同來源的數(shù)據(jù)流能夠進行共享；另一方面，各部門產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)也需進行共享才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值，共享是大數(shù)據(jù)時代下各部門必要行為。

其次，大數(shù)據(jù)的預(yù)測性利于協(xié)同決策更加精準。通過大數(shù)據(jù)分析，超越傳統(tǒng)的分析預(yù)測方法，對數(shù)據(jù)背后的價值進行深層次發(fā)掘與利用。電子政府跨部門協(xié)同過程中，大數(shù)據(jù)技術(shù)使得協(xié)同決策能夠預(yù)測公眾的需求，協(xié)同的目的在于政府門戶網(wǎng)站、網(wǎng)上辦事大廳等電子政務(wù)設(shè)施能夠滿足公眾服務(wù)需求。

最后，大數(shù)據(jù)的自動化能提高電子政務(wù)協(xié)同效率。大數(shù)據(jù)是資源配置的第三只手，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠使資源進行合理分配，例如通過大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，根據(jù)業(yè)務(wù)量的大小將資源自動調(diào)配給各個部門，促使資源優(yōu)化配置。大數(shù)據(jù)將引領(lǐng)電子政務(wù)走向“大政務(wù)”階段，降低電子政務(wù)協(xié)同過程的復(fù)雜程度，避免信息溝通的不暢，增強統(tǒng)籌效率。

(三)大數(shù)據(jù)時代電子政務(wù)跨部門協(xié)同面臨的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代給電子政務(wù)的改革帶來了機遇，但同時也使電子政務(wù)在跨部門協(xié)同的過程中面臨新的挑戰(zhàn)。

一方面，大數(shù)據(jù)的處理要求更高的協(xié)同能力。大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的容量大、價值密度低的特點，在電子政務(wù)信息化建設(shè)的過程中，各部門產(chǎn)生了海量的數(shù)據(jù)信息，而這些信息必須要經(jīng)過處理、查詢和分析才能提升跨部門協(xié)同的效益。而當前我國電子政務(wù)建設(shè)的過程中，對大數(shù)據(jù)技術(shù)的掌握并不是十分的嫻熟，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也存在不足，面對海量數(shù)據(jù)各部門必須要提高協(xié)同能力。

另一方面，大數(shù)據(jù)將增大協(xié)同的風(fēng)險性。在利用數(shù)據(jù)進行協(xié)同共享的過程中，存在著數(shù)據(jù)泄露、暴露公眾隱私等安全性的問題。各個部門在面對協(xié)同中的安全風(fēng)險問題時，可能會降低信息共享的信心，最終會阻礙電子政務(wù)建設(shè)的橫向整合。除此之外，跨部門協(xié)同中還面臨著政府各部門及其機構(gòu)人員大數(shù)據(jù)意識薄弱，數(shù)據(jù)治理能力還有待提高，數(shù)據(jù)共享不足等挑戰(zhàn)，需要在協(xié)同中進一步探討。

四、基于大數(shù)據(jù)的電子政務(wù)跨部門協(xié)同策略：頂層架構(gòu)與具體設(shè)計

(一)建立大數(shù)據(jù)視野下電子政務(wù)跨部門協(xié)同的頂層設(shè)計

首先，大數(shù)據(jù)視野下電子政務(wù)跨部門協(xié)同的頂層設(shè)計應(yīng)圍繞協(xié)同的目標進行自上而下的整體設(shè)計?；诖髷?shù)據(jù)的相關(guān)分析來決策如何在制度、人員技術(shù)等方面進行有效協(xié)同、資源優(yōu)化配置，使各政府橫向部門的電子政務(wù)跨部門協(xié)同進行理性的頂層設(shè)計。其次，于整體協(xié)同目標的框架下，各部門通過獲得互相銜接的全流程跨部門應(yīng)用系統(tǒng)中的相應(yīng)權(quán)限來保障電子政務(wù)跨部門協(xié)同。當相關(guān)橫向部門需要其他部門的資源信息配合，頂層設(shè)計應(yīng)當賦予各部門獲得其他部門特定信息的權(quán)限，同時這種跨部門應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)引入大數(shù)據(jù)，從融合的角度來建設(shè)一個共有信息庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的對接和交換。最后，頂層設(shè)計中還應(yīng)借助大數(shù)據(jù)技術(shù)來建立全方位的電子政務(wù)協(xié)同體系，從中央到地方采用統(tǒng)一的技術(shù)標準、統(tǒng)一的資源管理、一致的數(shù)據(jù)接口等，以保證技術(shù)協(xié)同、流程協(xié)同、資源協(xié)同等，實現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同共享，提升電子政務(wù)橫向協(xié)同效能。

(二)借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)進行信息共享需求分析，避免數(shù)據(jù)貪多求全

一方面，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)來準確定位共享需求。依據(jù)各個部門電子政務(wù)信息資源的可用性，將那些共享頻率高、時效性要求高的數(shù)據(jù)進行歸納整合，建立跨部門數(shù)據(jù)資源庫，避免對無用信息進行共享。另一方面，利用大數(shù)據(jù)分析建立以公眾需求定位的協(xié)同機制。電子政務(wù)各部門應(yīng)基于用戶行為數(shù)據(jù)的分析，根據(jù)用戶需求進行資源共享。同時利用大數(shù)據(jù)對社會事件、在線服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)輿情等中產(chǎn)生的海量信息進行預(yù)測，找出電子政務(wù)用戶潛在的服務(wù)需求，掌握各類用戶屬性及其行為數(shù)據(jù)，爭取各部門間電子政務(wù)服務(wù)能夠以需求帶動協(xié)同。

(三)通過大數(shù)據(jù)技術(shù)降低協(xié)同成本，打破利益部門化思維方式

協(xié)同是一項長期的任務(wù)，人力、物力、財力等耗費巨大，不僅要進行相關(guān)的激勵約束措施，還要從技術(shù)角度削減協(xié)同成本、提高協(xié)同效益。在跨部門協(xié)同過程中，以流動的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以合作協(xié)商為態(tài)度，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)驅(qū)動協(xié)同”。數(shù)據(jù)驅(qū)動的協(xié)同將弱化電子政務(wù)建設(shè)過程原有的部門利益分化導(dǎo)致的協(xié)同失調(diào)，為共同的協(xié)同決策提供科學(xué)理念和技術(shù)支撐。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠加快數(shù)據(jù)流通，進行數(shù)據(jù)的存儲和處理，加快數(shù)據(jù)信息在各個部間的流通整合，提高資源利用率、降低電子政務(wù)設(shè)施運行成本。同時大數(shù)據(jù)技術(shù)還可以避免基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)和信息數(shù)據(jù)的重復(fù)錄入。

另外，各部門要樹立大數(shù)據(jù)思維，摒棄利益部門化的觀念。在電子政務(wù)跨部門協(xié)同中的整體設(shè)計中應(yīng)融入大數(shù)據(jù)思維，一要用整體性眼光看事物，將電子政務(wù)所參與的各個部門看做是一個利益整體；二要把握電子政務(wù)各個部門數(shù)據(jù)的多樣性，將隨時隨地產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行平等的共享；三要學(xué)會用開放性的眼光對外開放數(shù)據(jù)，各個部門沒有數(shù)據(jù)特權(quán)。

(四)建立以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的電子政務(wù)資源數(shù)據(jù)庫，提升數(shù)據(jù)利用率與共享率

大數(shù)據(jù)時代，電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施中的軟件、存儲、運算等都必須能夠靈活適應(yīng)大數(shù)據(jù)的運用，因此需要建立資源數(shù)據(jù)庫來存儲與整合現(xiàn)有的數(shù)據(jù)。

一是該數(shù)據(jù)庫要能夠支持新的數(shù)據(jù)中心以太網(wǎng)，不僅能實現(xiàn)整個平臺運行維護的復(fù)雜度降低、縮減運營成本，還能實現(xiàn)各電子政務(wù)部門間數(shù)據(jù)地轉(zhuǎn)換與分離。該數(shù)據(jù)庫通過整合稅務(wù)、工商、公安等各部門的數(shù)據(jù)，使得每個電子政務(wù)部門都能跨越數(shù)據(jù)壁壘。二是該數(shù)據(jù)庫能夠存儲數(shù)據(jù)資源。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動跨部門信息建設(shè)，電子政務(wù)相關(guān)部門將自己部門積累的大量冗余數(shù)據(jù)存儲起來，使得各部門在為民服務(wù)的過程中，按照相關(guān)權(quán)限來隨時調(diào)取所需資源。三是該數(shù)據(jù)庫建設(shè)以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立跨部門的技術(shù)共享和跨部門數(shù)據(jù)流通道，為數(shù)據(jù)的流通提供渠道，以鏈接不同部門的接口，實現(xiàn)無縫隙服務(wù)的格局。如衛(wèi)生部門可獲取氣象部門、社會保障部門的信息資源，并通過進行數(shù)據(jù)分析對社會衛(wèi)生保障中存在的風(fēng)險作出預(yù)測。

(五)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化跨部門工作流程，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程一體化

雖然實現(xiàn)政務(wù)流程優(yōu)化存在著非技術(shù)上的阻力，但是基于數(shù)據(jù)的角度設(shè)計框架也是流程優(yōu)化中非常重要的方面。新的電子政務(wù)跨部門流程優(yōu)化框架需要重視設(shè)計流程和數(shù)據(jù)，創(chuàng)新性利用大數(shù)據(jù)技術(shù)并結(jié)合云計算、互聯(lián)網(wǎng)等，可縮短協(xié)同時間，提高效率。隨著電子政務(wù)各部門中數(shù)據(jù)規(guī)模的增大，大數(shù)據(jù)擁有的可視化、低耗能等特點能夠優(yōu)化各個業(yè)務(wù)部門的功能，從而設(shè)計新的流程圖，確定數(shù)據(jù)的源頭和走向，來解決數(shù)據(jù)共享難的問題。而且利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)能夠強化政府的“一站式”服務(wù)和“一張網(wǎng)”辦結(jié)，政府將儲存的數(shù)據(jù)通過大數(shù)據(jù)精準分析輸送給不同用戶，超越時空和部門的限制進行協(xié)同共享。

(六)完善大數(shù)據(jù)背景下的電子政務(wù)跨部門協(xié)同政策法規(guī)

首先要提高數(shù)據(jù)智力能力與數(shù)據(jù)安全意識。國家應(yīng)制定相關(guān)的政策，增強大數(shù)據(jù)技術(shù)在電子政務(wù)中的應(yīng)用，發(fā)展核心技術(shù)與培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才，重視數(shù)據(jù)安全的保護與強化大數(shù)據(jù)人才資源開發(fā)等，為電子政務(wù)跨部門協(xié)同營造良好的大數(shù)據(jù)環(huán)境。其次，政府應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)，對信息共享過程中出現(xiàn)的信息利益尋租等行為作出約束，完善電子政務(wù)建設(shè)中的法律生態(tài)環(huán)境。最后，政府應(yīng)可頒布法律與法規(guī)要求電子政務(wù)中各職能部門向公眾與其他部門開放數(shù)據(jù)接口，使得公民能隨之獲取自身需要的數(shù)據(jù)，各政府部門之間能夠信息共享。法律應(yīng)保障公民對于獲取數(shù)據(jù)的要求和政府部門信息共享的要求，以促進社會服務(wù)創(chuàng)新。

五、結(jié)語

電子政務(wù)的跨部門協(xié)同需要技術(shù)的支撐，大數(shù)據(jù)成為了助推電子政務(wù)發(fā)展的新動力。大數(shù)據(jù)技術(shù)和大數(shù)據(jù)思維為電子政務(wù)跨部門協(xié)同提供了新的視角，其應(yīng)用有解決當前協(xié)同中出現(xiàn)的信息共享難、整合難度大、跨部門工作流程優(yōu)化難等問題。建立大數(shù)據(jù)視野下的電子政務(wù)跨部門協(xié)同頂層架構(gòu)、利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行共享需求分析、完善協(xié)同政策法規(guī)等策略有利于促進協(xié)同政務(wù)的進一步深化。各部門應(yīng)當重視大數(shù)據(jù)在電子政務(wù)跨部門協(xié)同過程中廣泛應(yīng)用，深化對大數(shù)據(jù)技術(shù)與思維的理解，從而推進我國電子政務(wù)協(xié)同工作持續(xù)健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：蔡新職]

2017-05-06

曹艷芳，女，安徽黃山人，碩士研究生。研究方向：公共管理。

D630.1

A

1672-1047(2017)03-0061-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.03.16