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國家監(jiān)察體制之憲法史觀察
——兼論監(jiān)察委員會制度的時代特征

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2016年12月25日，全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(下文簡稱試點(diǎn)決定)頒布實(shí)施以來，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界圍繞國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、組織、職權(quán)和體制等問題展開了學(xué)術(shù)討論和爭鳴。由于監(jiān)察體制是監(jiān)察制度的核心，不同的監(jiān)察體制形成不同的監(jiān)察制度，因此，為了深入理解國家監(jiān)察委員會的職能和特征，有必要討論監(jiān)察委員會體制在我國監(jiān)察史上的地位及其對當(dāng)下中國憲制的影響。本文從憲法史的角度觀察我國近代以來特別是建國以來監(jiān)察體制的變化和發(fā)展，認(rèn)為我國的監(jiān)察體制經(jīng)歷了從古代的監(jiān)察御史體制到近代監(jiān)察院體制再到建國以來的行政監(jiān)察體制的演變，其主要特點(diǎn)是設(shè)置專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)糾舉官員的違法失職和貪腐行為，形成世界法制史上獨(dú)一無二的獨(dú)立監(jiān)察體制和監(jiān)察文化。在此基礎(chǔ)上，通過比較國家監(jiān)察委員會與以往監(jiān)察機(jī)構(gòu)的異同，認(rèn)為國家監(jiān)察委員會是一種新型的獨(dú)立監(jiān)察體制，其憲法地位、組織架構(gòu)和權(quán)力行使方式具有鮮明的時代特征。關(guān)鍵詞: 監(jiān)察權(quán)； 行政監(jiān)察體制； 監(jiān)察委員會； 反腐敗職能； 憲法史

監(jiān)察一詞為中國政制之專門概念，在不同的監(jiān)察體制下，由于監(jiān)察權(quán)的范圍不同，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位不同，因此，監(jiān)察權(quán)的意涵也存在區(qū)別。近代憲法意義上的監(jiān)察權(quán)，本質(zhì)上是憲法監(jiān)督權(quán)的一部分，特指通過監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查、糾舉、彈劾和建議處分公職人員的權(quán)力。所謂憲法監(jiān)督權(quán)是指根據(jù)憲法和法律規(guī)定的程序和權(quán)限監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其公職人員的權(quán)力，所以，監(jiān)督權(quán)的范圍極為廣泛，凡國家機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定行使對國家機(jī)關(guān)及其公職人員的監(jiān)督和制約權(quán)均屬于憲法上監(jiān)督權(quán)的范疇。而監(jiān)察權(quán)之范圍通常包括公職人員的失職和違法行為、貪污和腐敗行為、不良行政行為的調(diào)查與處置，其職權(quán)主要包括對監(jiān)察對象的調(diào)查、彈劾、審計(jì)、建議處分或者發(fā)動刑事追訴等。所以，監(jiān)察權(quán)是具體意義上的憲法監(jiān)督權(quán)。我國國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)主要包括反腐敗和監(jiān)督執(zhí)法權(quán)兩種，屬于獨(dú)立意義上的監(jiān)察權(quán)。此種監(jiān)察體制是在吸收了我國傳統(tǒng)監(jiān)察文化的有益經(jīng)驗(yàn)并借鑒域外監(jiān)察制度的某些做法的基礎(chǔ)上，通過改革現(xiàn)行行政監(jiān)察體制發(fā)展而來。

一、 中國近代獨(dú)立監(jiān)察體制的形成及其法文化傳統(tǒng)

(一) 古代中國的監(jiān)察御史體制

中國近代監(jiān)察制度繼承了中國古代監(jiān)察文化傳統(tǒng)。中國封建社會建立了以皇權(quán)為核心的政治制度，維護(hù)皇權(quán)、確立皇帝對國家的有效統(tǒng)治是封建政治之根基。為了實(shí)現(xiàn)對社會的管控，歷朝統(tǒng)治者均特別重視各級各類官員之選擇，同時也建立了極為嚴(yán)格的監(jiān)察制度。由于中國封建社會歷史悠久，專制權(quán)力的擴(kuò)張導(dǎo)致官吏腐敗現(xiàn)象極為普遍，嚴(yán)重時甚至裹脅皇室成員共同腐敗。為維護(hù)大一統(tǒng)政權(quán)的長治久安，中國歷朝統(tǒng)治者非常注重懲治官吏之違法和貪腐行為，建立獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)督官吏。所以，中國古代的監(jiān)察權(quán)具有獨(dú)立地位，監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有較高的權(quán)威，并且在長期的政治實(shí)踐中形成具有中國法特征的傳統(tǒng)監(jiān)察文化。

中國古代監(jiān)察制度萌芽于先秦,形成于秦漢,至隋唐而穩(wěn)固,宋元明清日臻完備。秦朝即設(shè)立聽命于皇帝的御史大夫作為糾察百官之最高監(jiān)察官員。漢承秦制，在中央機(jī)構(gòu)中設(shè)置御史臺作為監(jiān)察百官之機(jī)構(gòu)，明朝以前，中國歷朝均設(shè)立御史臺作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以御史大夫?yàn)樽罡弑O(jiān)察官員。唐代監(jiān)察制度極為完備,中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)分為兩部分,一部分是御史臺系統(tǒng)，負(fù)責(zé)監(jiān)察百官之違法與失職行為；另一部分是言諫系統(tǒng)，負(fù)責(zé)直接告發(fā)官員的違法失職或者腐敗行為。宋代將此兩套系統(tǒng)整合，實(shí)行臺諫合一。明清兩朝均設(shè)置都察院為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并且最終實(shí)現(xiàn)中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)與地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一(金太軍，2005：11)。在中國古代封建君主專制統(tǒng)治時期，由于國家幅員遼闊，在專制權(quán)力下，各級官吏濫用權(quán)力、魚肉百姓、貪污腐化的空間較大。為了維護(hù)皇權(quán)，歷朝君主都非常重視專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作，試圖通過監(jiān)察官員的糾察和彈劾，防止并打擊官吏的貪腐和不法行為。

經(jīng)過長期的嬗變,中國古代監(jiān)察制度形成了監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立化、監(jiān)察官員選拔制度化、監(jiān)察方式多樣化、監(jiān)察制度法律化等特點(diǎn)(張國安，2009：2)。具體來說，中國古代監(jiān)察體制有下列特質(zhì)：第一，監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立并專門化。監(jiān)察機(jī)構(gòu)不屬于六部之列，直接由皇帝任命，向皇帝負(fù)責(zé)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受其他機(jī)構(gòu)的干涉。第二，監(jiān)察對象廣泛。中央政府和地方政府之各級官員均屬于御史監(jiān)察之對象，御史有時也對皇帝之行為和決策提出批評和建議。第三，監(jiān)察范圍包括官員之違法失職、犯罪、貪污受賄、欺壓人民等行為，凡官員之違法與不良行為，均屬于監(jiān)察之范圍。第四，監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察官員權(quán)力較大。所以，古代的監(jiān)察御史制度雖然存在諸多弊端，但在封建專制制度下,仍然具有一定的監(jiān)督效果，“使官吏的腐敗速度與皇權(quán)的濫用受到一定控制。延續(xù)二千多年的御史諫官監(jiān)察系統(tǒng),是中國古代王朝官吏制度的重大創(chuàng)造與重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)”(謝元魯，2004：3)。

古代監(jiān)察體制在某種程度上適應(yīng)當(dāng)時中國社會的政治和文化傳統(tǒng)，在缺乏民主機(jī)制的古代社會，官員的權(quán)力不受人民的約束，如果沒有監(jiān)察機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)督，官員之腐化將會快速蔓延，嚴(yán)重威脅皇權(quán)統(tǒng)治。因此，皇帝賦予監(jiān)察御史以較大之監(jiān)督權(quán)，在一定程度上抑制了官員的違法和貪腐行為。但是，古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)必須借助皇帝之威權(quán)，其獨(dú)立性依賴于皇帝對御史的重視和信任，在皇帝親民和勤政之時，御史就能夠發(fā)揮監(jiān)察作用；當(dāng)皇帝腐敗無能時，御史不僅得不到皇帝的支持，而且還會受到冷遇甚至排擠打擊，無法發(fā)揮糾察與彈劾之職能。所以，古代監(jiān)察御史雖然位高權(quán)重，但不能從根本上阻止官員的違法亂紀(jì)和貪污腐敗行為，最終不能挽救專制王朝的滅亡。

(二) 南京國民政府監(jiān)察院體制對傳統(tǒng)監(jiān)察文化的繼受

近代憲法制度確立后，西方國家根據(jù)分權(quán)與制衡的原則，建立了議會監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)及其公職人員的體制。在代議制民主下，議會是民選機(jī)構(gòu)，代表民意，議會監(jiān)督行政和司法機(jī)關(guān)具有權(quán)威性，且為立法制約行政和司法所必需。議會不僅是立法機(jī)關(guān)，而且也是行使國家監(jiān)察權(quán)的機(jī)關(guān)，議會通過任免權(quán)、彈劾權(quán)等追究違法和失職官員的法律責(zé)任。瑞典是議會監(jiān)察體制的典型國家，為了有效行使監(jiān)察權(quán)，在十九世紀(jì)初即設(shè)置議會監(jiān)察專員制度，議會監(jiān)察專員是議會行使監(jiān)察權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，監(jiān)察專員監(jiān)督的對象是中央和地方政府的行政官員、法官、檢察官和下級軍官，但不能監(jiān)督各級議會議員以及議會工作人員，根據(jù)法律，議會監(jiān)察專員擁有調(diào)查、視察、建議和起訴權(quán)。由于行政權(quán)具有主動性和侵略性的特點(diǎn)，而且行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的范圍極為廣泛，公職人員數(shù)量龐大，而且行政官員貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，不良和違法行政行為引起社會公眾的不滿。因此，有些國家借鑒瑞典議會監(jiān)察體制的優(yōu)點(diǎn)，在議會設(shè)置專門針對行政機(jī)關(guān)及其官員的行政監(jiān)察專員制度，形成議會行政監(jiān)察專員體制。丹麥1953年憲法設(shè)立議會行政監(jiān)察專員，英國于1967年設(shè)立議會行政監(jiān)察專員，法國于1973年設(shè)立行政調(diào)解專員制度。

民國初期，受民主、法治和分權(quán)思想的影響，《臨時約法》和《中華民國國會組織法》試圖設(shè)置議會監(jiān)察制度，將監(jiān)督政府官員的權(quán)力主要賦予議會，但議會監(jiān)察的對象主要是政府高級官員與法官，本質(zhì)上體現(xiàn)為一種監(jiān)督權(quán)。在議會監(jiān)察權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)置專門的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，將監(jiān)察權(quán)限縮為行政監(jiān)察權(quán)，屬于行政權(quán)的一部分。民初的議會監(jiān)察體制因政治混亂，政權(quán)更迭頻繁而沒有發(fā)揮實(shí)際作用。

南京國民政府時期最終確立了具有中國監(jiān)察文化傳統(tǒng)的監(jiān)察體制，憲法將國家權(quán)力分為立法、行政、司法、考試和監(jiān)察五權(quán)，監(jiān)察權(quán)為獨(dú)立的權(quán)力并且由專門監(jiān)察機(jī)關(guān)——監(jiān)察院執(zhí)掌。此種監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的理論基礎(chǔ)，來自孫中山先生的五權(quán)憲法和權(quán)能分立理論，孫中山先生認(rèn)為，中國的民主共和制政體首先應(yīng)當(dāng)吸收西方三權(quán)分立與制衡的做法，立法、行政和司法三權(quán)獨(dú)立，同時，根據(jù)中國的文化傳統(tǒng)以及政制經(jīng)驗(yàn)，將考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)作為獨(dú)立的權(quán)力由考試院和監(jiān)察院分別行使?！翱歼x制和糾察制本是我中國固有的兩大優(yōu)良制度，但考選制度被惡劣政府所濫用，糾察制度又被長期埋沒而不為所用，這是及可痛惜的。我期望在我們共和政治中復(fù)活這些優(yōu)良制度，分立五權(quán)，創(chuàng)立各國至今所未有的政治學(xué)說，創(chuàng)建破天荒的政體，以使各機(jī)關(guān)能充分發(fā)揮他們的效能(孫中山，1985：320)。孫中山先生認(rèn)為，西方國家的監(jiān)察權(quán)由議會行使，在實(shí)踐中“議會行使監(jiān)察權(quán)議會身兼立法、監(jiān)察兩大權(quán)力，但側(cè)重于立法，實(shí)際上并不能很好地履行行政監(jiān)察職能，尤其不能監(jiān)控廣大的中下層官員，再者，議會往往會擅用監(jiān)察權(quán)來干擾行政?？梢姡趯χ袊糯臀鞣奖O(jiān)察制度進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，孫中山特別強(qiáng)調(diào)設(shè)置獨(dú)立監(jiān)察院的必要性。同時，在國家的權(quán)力構(gòu)成上，立法、行政和司法三機(jī)關(guān)主要用于“治事”，而考試、監(jiān)察兩機(jī)關(guān)主要用于“治人”，兩者分開，才能真正實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督。1925年，廣州國民政府頒布《國民政府監(jiān)察院組織法》，首次規(guī)定監(jiān)察院為國民政府的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1928年，南京國民政府根據(jù)《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和《中華民國國民政府組織法》正式將監(jiān)察權(quán)作為五權(quán)之一，并且規(guī)定監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察院主要負(fù)責(zé)對國家機(jī)關(guān)官員的違法和失職行為的監(jiān)督。其職權(quán)主要有：審計(jì)權(quán)，在監(jiān)察院下設(shè)審計(jì)部，監(jiān)督行政部門的收支合法性；調(diào)查權(quán)，監(jiān)察院行使彈劾、糾舉、糾正、同意和審計(jì)等權(quán)力時，對官員的違法和失職行為可以進(jìn)行調(diào)查；彈劾權(quán)，是監(jiān)察院對一切公務(wù)人員，包括中央及地方公務(wù)人員、司法院與考試院人員、總統(tǒng)與副總統(tǒng)、公務(wù)員因違法或失職而提出控訴的權(quán)力；糾舉權(quán)，監(jiān)察院對違法或失職行為的公務(wù)員，提請其主管或其上級長官進(jìn)行撤職或者行政處分；同意權(quán)，司法院院長、副院長、大法官，以及考試院院長、副院長和考試委員的任命，須經(jīng)監(jiān)察院同意后方能任命(姚秀蘭，2012：2)。南京國民政府監(jiān)察權(quán)之設(shè)置及其運(yùn)行僅僅發(fā)揮了有限的監(jiān)督作用，由于長期處于戰(zhàn)亂狀態(tài)，加上特殊的政治體制，使得監(jiān)察院不能充分有效地行使監(jiān)察權(quán)。

南京國民政府時期的監(jiān)察院體制在中國監(jiān)察文化傳統(tǒng)中具有重要地位：第一，監(jiān)察院體制體現(xiàn)分權(quán)與權(quán)力制約原理，將監(jiān)察權(quán)置于國家權(quán)力分立的基礎(chǔ)之上，具有近代憲制的一般法律特征；同時繼承并發(fā)展了中國古代監(jiān)察文化傳統(tǒng)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)處于與立法、行政、司法同等的憲法地位。第二，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立，與立法、行政、司法、考試權(quán)平行，使監(jiān)察權(quán)與一般意義上的監(jiān)督權(quán)分開，成為憲法上的獨(dú)立權(quán)力；行使監(jiān)察權(quán)的機(jī)構(gòu)為五院之一，構(gòu)成憲法上的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。這在中外憲法史上是獨(dú)一無二的制度。第三，監(jiān)察機(jī)構(gòu)之監(jiān)察對象與范圍極為廣泛，監(jiān)察院對包括總統(tǒng)在內(nèi)的一切國家機(jī)關(guān)及其公職人員均有監(jiān)察權(quán)；監(jiān)察院對公務(wù)員的違法失職行為有權(quán)進(jìn)行調(diào)查并采取相應(yīng)的措施，但監(jiān)察院機(jī)構(gòu)主要通過彈劾和行政處分建議權(quán)來處置違法失職之官員，如果發(fā)現(xiàn)官員犯罪，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。第四，審計(jì)權(quán)。近代西方國家的審計(jì)權(quán)由議會行使，現(xiàn)代審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性增強(qiáng)，但是仍然由議會控制。南京國民政府時期的監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使審計(jì)權(quán)，將審計(jì)權(quán)作為監(jiān)察權(quán)的一部分。

近代中國政治制度之設(shè)計(jì)并沒有照搬西方國家的議會監(jiān)察體制，除民國初期短暫建立議會監(jiān)察體制外，民國時期主要還是實(shí)行獨(dú)立監(jiān)察體制。該體制繼承古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立的傳統(tǒng)，同時也借鑒了外國的權(quán)力制約機(jī)制。其根本點(diǎn)在于，近代中國有非常發(fā)達(dá)的官僚制度，官員權(quán)力極大，貪腐空間較大，朝代之更迭無不起因于官場腐敗與黑暗。因此，中國自古以來就重視吏治，建立獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)并且賦予其整肅貪官之權(quán)，成為符合中國政治實(shí)踐的法文化傳統(tǒng)。然而，民國時期的獨(dú)立監(jiān)察體制受到當(dāng)時專制政治的影響，監(jiān)察機(jī)構(gòu)無力處置高級官員的貪污賄賂行為，雖然監(jiān)察院之法律地位崇高，仍難以發(fā)揮作用。

二、 建國初期我國行政監(jiān)察體制的確立

在革命根據(jù)地時期，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府即極為重視監(jiān)察工作。不僅黨內(nèi)設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，政府也同時設(shè)立專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第八條規(guī)定，邊區(qū)政府應(yīng)當(dāng)“厲行廉潔政治，嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為，禁止任何公務(wù)人員假公濟(jì)私之行為”?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政紀(jì)總則草案》規(guī)定，監(jiān)督及彈劾邊區(qū)各級政府、司法機(jī)關(guān)之公務(wù)人員。1948年,華北人民政府設(shè)立了專門的人民監(jiān)察院，對政府機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督(鄭傳坤，1992：1)。1949年新中國的建立至1959年，是我國行政監(jiān)察體制的形成階段，監(jiān)察部作為專門行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使監(jiān)察權(quán)。

(一) 設(shè)立監(jiān)察部作為行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)

1949年中華人民共和國成立至1954年憲法頒布實(shí)施期間，中央人民政府設(shè)立人民監(jiān)察機(jī)關(guān)專門行使行政監(jiān)察權(quán)?？h級以上各級人民政府均設(shè)置專門監(jiān)察機(jī)關(guān)，形成行政監(jiān)察體系。1949年9月《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(下文簡稱《共同綱領(lǐng)》)第十九條規(guī)定：在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員。人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或人民司法機(jī)關(guān)控告任何國家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為。1949年9月《中央人民政府組織法》第十八條規(guī)定，政務(wù)院設(shè)立人民監(jiān)察委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行職責(zé)。1950年10月批準(zhǔn)試行《中央人民政府人民監(jiān)察委員會組織條例》，1951年政務(wù)院公布了《大行政區(qū)人民政府(軍政委員會)人民監(jiān)察委員會試行組織通則》、《省(行署、市)人民政府人民監(jiān)察委員會試行組織通則》，分別規(guī)定了地方各級人民監(jiān)察委員會的職權(quán)、機(jī)構(gòu)及其上下級關(guān)系(盧建平，1992：3)。人民監(jiān)察委員會成立后，依法行使監(jiān)察職權(quán)，對于違法失職之機(jī)關(guān)和人員予以糾舉，產(chǎn)生了積極的監(jiān)督作用。

1954年憲法基本上沿用《共同綱領(lǐng)》的制度安排，1954年國務(wù)院組織法設(shè)立監(jiān)察部作為專門行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察部在組織架構(gòu)、職權(quán)范圍和監(jiān)察程序上與人民監(jiān)察委員會相比有較大的區(qū)別，主要是監(jiān)察對象和范圍擴(kuò)展至國家行政機(jī)關(guān)及其國營和合作企業(yè)。1955年11月2日國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)發(fā)布《監(jiān)察部組織簡則》，該《簡則》規(guī)定，監(jiān)察部對國務(wù)院各部門、地方各級國家行政機(jī)關(guān)，國營企業(yè)、公私合營企業(yè)，合作社實(shí)施監(jiān)督。其主要職能是檢查國務(wù)院各部門、地方各級人民政府及其工作人員是否正確執(zhí)行法律、法規(guī)和政策；受理公民對違反紀(jì)律的國家行政機(jī)關(guān)、國營企業(yè)及其工作人員的控告和國家行政機(jī)關(guān)工作人員不服紀(jì)律處分的申訴，并審議國務(wù)院任命人員的紀(jì)律處分事項(xiàng)。為了履行上述職權(quán)，有權(quán)調(diào)閱必要的決議，命令、案卷和索取有關(guān)資料；有權(quán)對監(jiān)督對象進(jìn)行檢查；有權(quán)對國家資財(cái)?shù)氖褂?、支付可以?shí)行事先審查，通知被審查單位停止使用和支付；有權(quán)向被檢查部門提出改進(jìn)工作的建議。監(jiān)察部對國家行政機(jī)關(guān)工作人員違反紀(jì)律的，建議其主管部門紀(jì)律處分；對于損害國家財(cái)產(chǎn)的，督促其主管部門依法令其賠償；對于有犯罪事實(shí)的，應(yīng)將案件移送人民檢察院處理。除此之外，國務(wù)院和監(jiān)察部還發(fā)布了諸多法規(guī)和規(guī)章，對監(jiān)察部的工作程序作出明確規(guī)定，然而，由于受極左思潮影響，憲法和法律的實(shí)施受阻，社會主義民主和法制建設(shè)受到嚴(yán)重破壞。1959年4月,第二屆全國人大第一次會議通過了撤銷監(jiān)察部的決議，我國行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織和活動被迫終止。

(二) 人民檢察院實(shí)際上行使部分監(jiān)察權(quán)

根據(jù)監(jiān)察權(quán)的一般理論，凡對國家機(jī)關(guān)及其公職人員的違法失職行為進(jìn)行調(diào)查和處置的權(quán)力均屬于監(jiān)察權(quán)的范圍。在我國的行政監(jiān)察體制中，憲法和法律明確監(jiān)察部為行使監(jiān)察權(quán)的機(jī)構(gòu)。但從1954年人民檢察院組織法的規(guī)定來看，我國檢察院對國家公職人員的執(zhí)法監(jiān)督具有監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，因此，應(yīng)當(dāng)屬于廣義監(jiān)察權(quán)的范圍。

1949年9月《中央人民政府組織法》和1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》均規(guī)定，最高人民檢察署是國家的檢察機(jī)關(guān)；最高人民檢察署對政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高之檢察責(zé)任。除此之外，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督全國監(jiān)所及勞動改造機(jī)構(gòu)之合法性。1954年9月頒布的《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定，對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督，對于刑事案件判決的執(zhí)行和勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督。

(三) 行政監(jiān)察體制產(chǎn)生的原因及其制度特征

我國的行政監(jiān)察體制既不同于西方國家的議會監(jiān)察體制，也不同于社會主義國家檢察監(jiān)督體制，而是在吸收中國傳統(tǒng)監(jiān)察文化有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確立了獨(dú)立的行政監(jiān)察體制。我國建國后采取行政監(jiān)察體制的原因有：第一，我國的政治制度和社會制度決定實(shí)行行政監(jiān)察體制比較適當(dāng)。我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)是各級人民代表大會，縣級以上人民代表大會有權(quán)行使人事任免權(quán)、財(cái)政監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和質(zhì)問權(quán)，這些監(jiān)督權(quán)的對象是行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及其組成人員，因此，對檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)由人大來行使，沒有必要在人大之下設(shè)立獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)。第二，我國實(shí)行生產(chǎn)資料社會主義公有制，國營、集體企業(yè)的工作人員均由行政機(jī)關(guān)任命產(chǎn)生，因此，行政機(jī)關(guān)不僅權(quán)力較大，而且主要由行政機(jī)關(guān)及其任命的公職人員管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，必須設(shè)立專門的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以防止其濫用權(quán)力。第三，我國是具有行政優(yōu)越傳統(tǒng)的國家，在建國初期特定歷史條件下，行政機(jī)關(guān)及其公職人員擁有較大的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的實(shí)際地位高于兩院，因此，監(jiān)督行政權(quán)的行使不僅是行政體制的內(nèi)生性要求，也是黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)。

1.監(jiān)察權(quán)隸屬于行政權(quán)

在行政監(jiān)察體制下，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性和行政權(quán)屬性是其基本特征。新中國建立后，實(shí)行人民代表大會制度，1954年憲法確認(rèn)人民代表大會制度是我國的民主政治制度，因此，人民代表大會行使對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的人事任免權(quán)、質(zhì)問權(quán)、重大問題決定權(quán)等，這些職權(quán)是代表機(jī)關(guān)的一般法律監(jiān)督權(quán)。西方國家的議會行政監(jiān)察專員通過調(diào)查、審計(jì)和受理控告發(fā)現(xiàn)線索，依托議會的任命權(quán)、彈劾權(quán)和特別調(diào)查權(quán)監(jiān)督政府官員。因此，西方國家議會監(jiān)察權(quán)的實(shí)質(zhì)是對其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，議會監(jiān)察專員是將議會監(jiān)督權(quán)的一部分作為監(jiān)察權(quán)由隸屬于議會的專門機(jī)關(guān)來行使。我國的行政監(jiān)察體制是社會主義憲制的重要組成部分，監(jiān)察權(quán)不屬于人民代表大會的職權(quán)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)從屬于人民政府，是行政機(jī)關(guān)自我約束和監(jiān)督機(jī)制的組成部分。

2.行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)是獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的機(jī)構(gòu)

我國的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖然隸屬于本級人民政府，是本級人民政府的職能部門，但該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于其他行政職能部門，而且監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使調(diào)查和處置權(quán)，不受其他職能部門的干涉，屬于具有獨(dú)立執(zhí)法地位的行政機(jī)關(guān)。根據(jù)法律的規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使審計(jì)權(quán)，檢查國務(wù)院各部門、地方各級國家行政機(jī)關(guān)、國營企業(yè)執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國家預(yù)算中存在的重大問題，并對機(jī)關(guān)、企業(yè)的國家資財(cái)?shù)氖罩А⑹褂?、保管、核算情況進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)察是監(jiān)察權(quán)的重要組成部分，審計(jì)不僅可以規(guī)范財(cái)政收支行為，還可以通過財(cái)政支出之監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)貪污、受賄等嚴(yán)重犯罪行為，因此，審計(jì)權(quán)作為監(jiān)察權(quán)的一部分，表明監(jiān)察機(jī)關(guān)具有較高的獨(dú)立地位和較大的監(jiān)督權(quán)。

3.人民檢察院的監(jiān)督是行政監(jiān)察體制的補(bǔ)充

人民檢察院對國家機(jī)關(guān)及其公職人員的守法和執(zhí)法活動進(jìn)行合法性監(jiān)督。1954年人民檢察院組織法規(guī)定，人民檢察院對國家機(jī)關(guān)及其公職人員是否遵守法律、法令和政策進(jìn)行監(jiān)督，此種守法監(jiān)督是一般法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，不屬于廣義的監(jiān)察。但人民檢察院對偵查機(jī)關(guān)和勞動改造機(jī)關(guān)的合法性監(jiān)督則屬于國家監(jiān)察職能，人民檢察院行使的權(quán)力具有行政權(quán)的性質(zhì)，主要是行政權(quán)的運(yùn)用。同時，人民檢察院的監(jiān)督對象主要是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員，因此，人民檢察院的監(jiān)督是行政監(jiān)察體制的補(bǔ)充。

4.黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)共同行使監(jiān)察權(quán)

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對國家事務(wù)實(shí)行政治、組織領(lǐng)導(dǎo)，同時制定政策方針，領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)的工作，國家機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人及公職人員多數(shù)為中國共產(chǎn)黨黨員，由于黨對國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此對黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督權(quán)應(yīng)由黨的機(jī)關(guān)來行使，這樣才能具有權(quán)威性和實(shí)效性，這是中國政治體制決定的。在歷史上，黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的前身，黨的監(jiān)察委員會和紀(jì)律檢查委員會在名稱上交替使用。1927年，中共五大建立中央監(jiān)察委員會作為紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，1945年，黨的七大設(shè)立中央和地方監(jiān)察委員會。1949年11月，中共中央通過成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會決定。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表會議決定恢復(fù)成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會，代替各級黨的紀(jì)律檢查委員會。1962年9月，中共八屆十中全會通過決定加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)，擴(kuò)大了中共中央監(jiān)察委員會的名額。1969年4月，中國共產(chǎn)黨第九次全國代表大會撤銷了中央監(jiān)察委員會。黨的監(jiān)察委員會體制促使黨的中央委員會和監(jiān)察委員會分別設(shè)立，黨的監(jiān)察委員會主要根據(jù)黨章和黨規(guī)對黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部是否遵守黨的紀(jì)律和政治紀(jì)律進(jìn)行監(jiān)督，本質(zhì)上是行政監(jiān)察體制的一部分。

三、 改革開放以來我國行政監(jiān)察體制的深化與改革

1979年至今，我國仍然沿用行政監(jiān)察體制，是行政監(jiān)察體制的深化與改革階段，其表現(xiàn)形式是行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)與黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)合署辦公并共同行使監(jiān)察權(quán)。

(一) 行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性加強(qiáng)

1982年憲法恢復(fù)了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置。1986年,全國人大常委會作出了《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》，1987年8月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在縣以上地方各級人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的通知》。對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)察對象和職權(quán)等作出了明確規(guī)定。1990年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》，1997年全國人大常委會通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(2010年修改)，該法規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，為保障行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，監(jiān)察法將行政監(jiān)察的對象定位為行政機(jī)關(guān)公務(wù)員以及行政機(jī)關(guān)任命的其他人員；行政監(jiān)察的范圍不斷擴(kuò)大，包括違反法律、法規(guī)和行政紀(jì)律的行為，執(zhí)法、廉政和效能情況，遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)、人民政府的決定和命令的情況等；行政監(jiān)察措施多樣化、程序化和法治化，包括調(diào)查和查閱相關(guān)材料，責(zé)令被監(jiān)察機(jī)關(guān)及其人員停止違法、違紀(jì)行為，責(zé)令違法違紀(jì)人員在指定的時間和地點(diǎn)作出解釋和說明，建議停止違法違紀(jì)人員的職務(wù)；有權(quán)提請人民法院作出保全措施或者凍結(jié)存款；有權(quán)依法作出對被監(jiān)察對象的停職、辭職等處分的監(jiān)察建議。

(二) 審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)分離

審計(jì)權(quán)被視為嚴(yán)格意義上的監(jiān)察權(quán)，在議會監(jiān)察體制的國家，審計(jì)權(quán)作為監(jiān)察權(quán)由議會行使。我國建國初期的行政監(jiān)察體制，審計(jì)權(quán)由監(jiān)察部行使，實(shí)行審計(jì)與監(jiān)察合一。1982年憲法規(guī)定國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，1983年正式成立了由國務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)署,同時在縣級以上(包括縣級)的各級人民政府企事業(yè)單位設(shè)立了審計(jì)機(jī)關(guān)，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)與監(jiān)察分離。審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國務(wù)院，是依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督的機(jī)關(guān)，與監(jiān)察部的法律地位平等，國務(wù)院審計(jì)署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。1988年國務(wù)院頒布《中華人民共和國審計(jì)條例》,對審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)、任務(wù)、權(quán)限和進(jìn)行審計(jì)的活動程序范圍等都作出了明確的規(guī)定。1994年全國人大常委會通過《中華人民共和國審計(jì)法》(2006年修改)，審計(jì)法的頒布實(shí)施，推動了審計(jì)監(jiān)督的發(fā)展。審計(jì)法規(guī)定，國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查、查詢和調(diào)查；有權(quán)提請法院凍結(jié)存款；有權(quán)制止違法的收支行為；有權(quán)對違法違紀(jì)的直接責(zé)任人員作出處分建議，對構(gòu)成犯罪的移送司法機(jī)關(guān)處理。審計(jì)獨(dú)立，事實(shí)上擴(kuò)大了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力。

(三) 將貪污賄賂和瀆職納入監(jiān)察的范圍

如上文所述，人民檢察院雖然不是行政機(jī)關(guān)，但其職權(quán)具有監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和公職人員的性質(zhì)，在實(shí)際上履行監(jiān)察的功能，從性質(zhì)上來講屬于具有司法性的行政監(jiān)察權(quán)。

1978年憲法恢復(fù)設(shè)置人民檢察院。1979年人民檢察院組織法規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，該法規(guī)定人民檢察院對公安機(jī)關(guān)偵查的合法性、人民法院審判的合法性以及刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動的合法性進(jìn)行監(jiān)督。規(guī)定人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)力。人民檢察院除進(jìn)行合法性監(jiān)督外，還根據(jù)我國改革開放后貪污賄賂現(xiàn)象日趨嚴(yán)重的局面，在人民檢察院設(shè)立專門的反貪污賄賂機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了對所有國家機(jī)關(guān)及其公職人員貪污賄賂、瀆職犯罪的偵查并發(fā)起刑事訴訟。1988年，全國人大常委會通過了《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》，首次在單行刑法中將貪污賄賂犯罪規(guī)定為一類犯罪。最高人民檢察院把打擊貪污賄賂犯罪列為工作重點(diǎn)，1995年11月最高人民檢察院設(shè)立反貪污賄賂總局(陳磊，2015：5)。1979年刑事訴訟法擴(kuò)大人民檢察院的監(jiān)督范圍，人民檢察院對貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪立案偵查和提起公訴*1982年3月8日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)的罪犯的決定》將國家工作人員定義為，包括在國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)、各級行政機(jī)關(guān)、各級司法機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、國營企業(yè)、國家事業(yè)機(jī)構(gòu)中工作的人員，以及其他各種依照法律從事公務(wù)的人員。因此將人民檢察院打擊職務(wù)犯罪的范圍擴(kuò)大至所有國家機(jī)關(guān)及公務(wù)人員。1979年刑法將賄賂罪列入瀆職犯罪類，本決定將賄賂罪比照貪污罪從重處罰。。1996年刑事訴訟法規(guī)定貪污賄賂罪，瀆職罪由人民檢察院立案偵查。不過，國家機(jī)關(guān)工作人員的貪污賄賂行為，在處置上可以分為調(diào)查和提起刑事訴訟兩部分，前者屬于監(jiān)察權(quán)的范疇，后者則屬于司法權(quán)的范疇。為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，嚴(yán)厲懲治貪污腐敗，法律賦予人民檢察院通過偵查、起訴打擊貪污腐敗等職務(wù)犯罪行為，這與人民檢察院的地位相符合。

(四) 行政監(jiān)察體制改革的特點(diǎn)

1.行政監(jiān)察權(quán)分散配置

在改革過程中形成以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體、審計(jì)和檢察機(jī)關(guān)行使部分監(jiān)察權(quán)的體制。隨著國家權(quán)力在推進(jìn)改革過程中的作用突顯，國家機(jī)關(guān)工作人員，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的違法失職、貪污賄賂等行為更加嚴(yán)重，在缺乏民主監(jiān)督的前提下，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督極為重要。由于監(jiān)察部的監(jiān)督權(quán)只能在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行使，因此其他國家機(jī)關(guān)工作人員只能由紀(jì)檢和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。1988年全國人大決定由人民檢察院對貪污賄賂、瀆職犯罪行使偵查與起訴權(quán)，人民檢察院的此種權(quán)力可以覆蓋所有國家機(jī)關(guān)工作人員。監(jiān)察部在調(diào)查處置行政違法失職方面的工作非常繁重，而審計(jì)不僅工作面廣、任務(wù)重，而且承載各級各類機(jī)關(guān)、組織和國有企業(yè)的財(cái)政收支監(jiān)督，對于違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和收支管理規(guī)定的違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查與處置。因此，審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，并且依法獨(dú)立行使審計(jì)職能。可見，在國家機(jī)關(guān)層面，雖然行政監(jiān)察體制沒有發(fā)生改變，但通過國家機(jī)關(guān)的改革，不斷擴(kuò)大監(jiān)察范圍和監(jiān)察對象，審計(jì)獨(dú)立和人民檢察院行使部分監(jiān)察權(quán)是這一時期的顯著特征。

2.黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察一體化

1977年8月，中國共產(chǎn)黨第十一次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨章程》重新恢復(fù)設(shè)置黨的紀(jì)律檢查委員會，行使原屬于黨的監(jiān)察委員會的職權(quán)。1978年12月，中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了新的中共中央紀(jì)律檢查委員會。1993年1月，黨中央、國務(wù)院決定中央紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個機(jī)關(guān)名稱，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。并且設(shè)立國家預(yù)防腐敗局，從事反腐敗之國際合作，紀(jì)檢還協(xié)調(diào)貪污腐敗、瀆職犯罪的偵查與訴訟工作。紀(jì)檢監(jiān)察一體化符合我國的政治制度，由于各級各類國家機(jī)關(guān)均設(shè)立有黨委或者黨組，黨的紀(jì)檢工作可以覆蓋所有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，從而擴(kuò)大監(jiān)察范圍，增強(qiáng)反腐敗的實(shí)效。紀(jì)檢和監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用“雙規(guī)”和“兩指”措施*“雙規(guī)”是指1994年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第二十八條第三款：“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”。主要適用于黨員?！皟芍浮笔侵?997年《行政監(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)可以“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明?！敝饕m用于非黨員。，大力查辦案件，取得了明顯的反腐敗效果。

四、 國家監(jiān)察委員會之建構(gòu)

(一) 行政監(jiān)察體制的弊端及改革建議

建國以來，尤其是1982年憲法實(shí)施以來，行政監(jiān)察體制發(fā)揮了較大的監(jiān)督作用，尤其是紀(jì)檢監(jiān)察合一的工作機(jī)制對于貪污腐敗行為具有重要威懾功能，但行政監(jiān)察體制本身存在諸多弊端，主要有：第一，行政監(jiān)察體制雖然符合監(jiān)督分工、各司其職的原則，但是監(jiān)察力量分散、事權(quán)重復(fù)、效率不高。人民檢察院對公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄和勞動改造機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要從刑事訴訟的角度展開，但被監(jiān)督的對象主要是行政機(jī)關(guān)，因此屬于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍。審計(jì)機(jī)關(guān)對財(cái)政收支的審計(jì)監(jiān)督，事實(shí)上是對行政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位遵守國家法律、法規(guī)和政紀(jì)的監(jiān)督，財(cái)政收支和財(cái)務(wù)支出體現(xiàn)法律法規(guī)的遵守與執(zhí)行情況，同樣屬于行政監(jiān)察的范圍。這些監(jiān)察事項(xiàng)由不同的國家機(jī)關(guān)管轄，必然導(dǎo)致交叉重復(fù)，不利于監(jiān)察權(quán)的有效行使。第二，行政監(jiān)察體制未能有效地實(shí)現(xiàn)對所有國家機(jī)關(guān)及其公職人員的監(jiān)察。目前，行政監(jiān)察的范圍主要指向國家行政機(jī)關(guān)公職人員的違法失職和違紀(jì)行為，但對不良行政行為和決策行為缺乏監(jiān)督。監(jiān)察的對象應(yīng)當(dāng)包括所有國家機(jī)關(guān)及其公職人員的違法、違紀(jì)和失職行為，但是現(xiàn)行行政監(jiān)察法的監(jiān)察和審計(jì)對象限于行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)任命的公職人員，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨和社會團(tuán)體未能納入監(jiān)察范圍。第三，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不夠。雖然《行政監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他行政部門、社會團(tuán)體和個人的干涉。但由于地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)容易受到本級政府的制約，難以發(fā)揮對本級政府和下級政府的監(jiān)督作用。第四，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能不完整。一般來說，行政監(jiān)察權(quán)包括審計(jì)權(quán)，而我國審計(jì)機(jī)關(guān)是與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)平行的行政機(jī)構(gòu)，其地位高于行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)同樣行使調(diào)查、處分建議等監(jiān)察權(quán)。同時，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要調(diào)查違法和失職行為，對于違反政紀(jì)的行為以及不良行政行為缺乏監(jiān)察能力，所以其監(jiān)察效果不斷下降。第五，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、政府信息公開、行政決策程序的合法性和合規(guī)性方面缺乏有效監(jiān)督，主要原因是相關(guān)立法和制度不夠完善，行政監(jiān)察程序本身也不合理(蔡樂渭，2006：2)。

有鑒于此，我國學(xué)界提出改革監(jiān)察制度的建議，雖然這些建議的方案不盡相同，但大多傾向于建立具有獨(dú)立性的專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)，明確提出吸收我國傳統(tǒng)監(jiān)察文化的成果，借鑒外國監(jiān)察制度的優(yōu)點(diǎn)，重構(gòu)我國的監(jiān)察體制。其改革的方案大致有兩種：一種是學(xué)習(xí)和借鑒外國行政監(jiān)察專員制度，在全國人大設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察專員，因?yàn)槲覈鴳椃ㄓ嘘P(guān)于人大設(shè)立特定問題調(diào)查委員會的規(guī)定，可以作為設(shè)立人大監(jiān)察專員的憲法依據(jù)(楊曙光，2006：10)?！叭嗣翊泶髸俏覈臋?quán)力機(jī)關(guān),代表人民行使國家權(quán)力,其他一切國家機(jī)關(guān)都要接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在人民代表大會尤其是全國人民代表大會之下設(shè)立行政監(jiān)察專員,完全符合我國的政治體制”(曾祥華，2006：7)。另有學(xué)者提出仿照丹麥議會監(jiān)察專員制度，除設(shè)立“人大監(jiān)察專員制度”之外，可以探索建立統(tǒng)一的和獨(dú)立的專職反腐敗機(jī)構(gòu)(張騰騰，2016：3)。此種在人大內(nèi)設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的做法，其理論依據(jù)是監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須具有獨(dú)立性，監(jiān)察機(jī)構(gòu)不能作為行政機(jī)構(gòu)的一部分，而只能作為立法機(jī)構(gòu)的一部分，通過行政體制外的監(jiān)察，才能真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的目的。另一種則是既學(xué)習(xí)外國經(jīng)驗(yàn)，又繼承中國傳統(tǒng)監(jiān)察文化的優(yōu)點(diǎn)，在國家機(jī)關(guān)體系中設(shè)置獨(dú)立的“人民監(jiān)察委員會”。該監(jiān)察委員會由全國人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)。同時，審計(jì)部門也應(yīng)當(dāng)由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)(李景平、趙亮、于一丁，2008：4)。黨的十八屆四中全會后，成立獨(dú)立的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建議受到重視，2016年11月7日，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)設(shè)立的監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會由省(市)人民代表大會產(chǎn)生。建立國家監(jiān)察委員會，是全面從嚴(yán)治黨的需要，是加強(qiáng)黨對反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成制度化、法制化成果的需要(馬懷德，2016：6)。

(二) 國家監(jiān)察委員會的憲制特征

中央決定設(shè)立監(jiān)察委員會后，2016年12月全國人民代表大會常務(wù)委員會立即作出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。該決定的施行將我國行政監(jiān)察體制轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立監(jiān)察體制，此種體制的改變符合我國設(shè)立獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的文化傳統(tǒng)，也適應(yīng)我國反腐敗工作的新形勢，可以預(yù)見，國家監(jiān)察委員會的設(shè)置將對我國監(jiān)察和反貪污賄賂工作具有重要的意義。國家監(jiān)察委員會之建構(gòu)是我國國家機(jī)關(guān)體系創(chuàng)新的體現(xiàn)，從憲法史的角度來觀察，國家監(jiān)察委員會的建構(gòu)對我國憲法上國家機(jī)關(guān)權(quán)力的配置產(chǎn)生重大影響，形成了一種新的國家監(jiān)察制度。

1.新的獨(dú)立監(jiān)察體制開始形成

根據(jù)全國人大常委會試點(diǎn)決定的原則和精神，國家監(jiān)察委員會是國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使反腐敗和執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察委員會之名稱直接來源于歷史上中國共產(chǎn)黨中央和地方委員會成立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在法文化上繼承了我國悠久的獨(dú)立監(jiān)察傳統(tǒng)。我國憲法設(shè)置的中央國家機(jī)關(guān)體系，是在全國人民代表大會之下，設(shè)立國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院五個獨(dú)立行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，它們都由全國人民代表大會選舉或者決定產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。憲法學(xué)上常常將我國國家機(jī)關(guān)體系簡稱為“一府兩院”，雖然不夠準(zhǔn)確，但在一定程度上表明了我國中央國家機(jī)關(guān)體系的職權(quán)分工。國家監(jiān)察委員會的憲法地位，與一府兩院平行，是獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的國家機(jī)關(guān)，形成了新的獨(dú)立監(jiān)察體制。第一，它不同于我國古代的獨(dú)立監(jiān)察體制。我國古代的監(jiān)察御史，其糾舉百官之權(quán)力依賴皇帝之權(quán)威與偏好，所以，御史臺雖然是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，但仍然是專制王權(quán)的產(chǎn)物。國家監(jiān)察委員會的憲法地位除低于全國人大外，與其它國家機(jī)關(guān)平等。是社會主義民主政治基礎(chǔ)上的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)。第二，它不同于民國時期五權(quán)憲法下的獨(dú)立監(jiān)察體制。民國時期監(jiān)察院的憲法地位與立法、行政、司法、考試機(jī)關(guān)平行，擁有高級官員的任命同意權(quán)和彈劾權(quán)，行使民選立法機(jī)關(guān)的人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其法理基礎(chǔ)是國家權(quán)力的分立與制衡。國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，不得行使屬于全國人民代表大會的人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，其法理基礎(chǔ)是人民代表大會制度下的國家權(quán)力分工與監(jiān)督。第三，它不同于建國以來的行政監(jiān)察體制。我國建國以來一直實(shí)行行政監(jiān)察體制，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政體系內(nèi)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，雖然1993年后，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，但并沒有明確的法律依據(jù)。國家監(jiān)察委員會憲法地位之提高，使我國行政監(jiān)察體系提升為國家監(jiān)察體系，原行政監(jiān)察體系是一種內(nèi)部監(jiān)督和自我監(jiān)督為主的同體監(jiān)督，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)本身是行政機(jī)關(guān)的一部分，因此其監(jiān)察效果極為有限(秦前紅，2017：1)。國家監(jiān)察委員會不僅實(shí)行體制外的專門監(jiān)察，而且黨的紀(jì)檢與國家監(jiān)察的整合具有法律依據(jù)，增強(qiáng)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督效果。

2.監(jiān)察范圍與對象的拓展

在國家監(jiān)察委員會體制下，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)、監(jiān)察的對象和范圍發(fā)生了較大的變化，表現(xiàn)在：第一，在行政監(jiān)察體制下，監(jiān)察權(quán)從屬于行政權(quán)，憲法將監(jiān)察權(quán)定位于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。審計(jì)機(jī)關(guān)對財(cái)政收支和財(cái)務(wù)活動的監(jiān)督，被視為財(cái)政監(jiān)督權(quán)。人民檢察院對守法和執(zhí)法的監(jiān)督，對貪污賄賂犯罪的偵查和公訴，雖屬廣義的監(jiān)察權(quán)，但在憲法上屬于檢察權(quán)的范圍。因此，監(jiān)察權(quán)是行政監(jiān)督權(quán)的一部分，側(cè)重對行政機(jī)關(guān)及其公職人員違法失職行為，遵守黨紀(jì)政紀(jì)的監(jiān)督。在國家監(jiān)察委員會體制下，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)平行，屬于獨(dú)立的憲法權(quán)力。所以，監(jiān)察權(quán)屬于反腐敗和監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，側(cè)重加強(qiáng)黨和國家對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，反腐敗和監(jiān)督執(zhí)法是監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)特征。第二，在行政監(jiān)察體制下，監(jiān)察的范圍主要是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法失職行為以及違反黨紀(jì)政紀(jì)的行為，其范圍較為狹窄。由于人民檢察院的反貪污、反瀆職和預(yù)防腐敗的職能以及黨的紀(jì)律檢查委員會的黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督職能同時并入監(jiān)察委員會，因此，監(jiān)察的范圍包括對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為進(jìn)行調(diào)查和處理；受理公民和法人對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的檢舉和控告，對國家機(jī)關(guān)及其公職人員的貪污腐敗行為進(jìn)行調(diào)查和處置。第三，在行政監(jiān)察體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能實(shí)現(xiàn)對行政部門及其任命的公職人員的監(jiān)督，對其它國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨和人民團(tuán)體等不能行使監(jiān)察權(quán)。國家監(jiān)察委員會的建立，將黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局、人民檢察院的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪的職能進(jìn)行整合，可以實(shí)現(xiàn)對所有黨政機(jī)關(guān)、政協(xié)和民主黨派機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和公辦事業(yè)單位、群眾自治組織以及依法行使公共職能的公務(wù)員與工作人員的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋。

3.監(jiān)察委員會職能之強(qiáng)化與擴(kuò)大

長期以來，我國行使監(jiān)察權(quán)的機(jī)關(guān)之所以缺乏足夠的權(quán)威和反貪的工作主動性，原因很多，但主要原因是黨的紀(jì)檢部門沒有行使監(jiān)察職權(quán)的法律依據(jù)，同時，監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏反腐敗的職能。國家監(jiān)察委員會的建立，從根本上解決了這一問題。第一，在行政監(jiān)察體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢部門的職權(quán)配置不合理，我國的執(zhí)政黨是政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，各級黨委都是國家事務(wù)的決策機(jī)關(guān)，因此黨的機(jī)關(guān)屬于國家公職人員序列，如果監(jiān)察機(jī)構(gòu)不能對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部行使監(jiān)察權(quán)，那么監(jiān)察權(quán)威就不能樹立。國家監(jiān)察委員會整合反腐敗資源，黨的紀(jì)檢部門與監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅職能合一，而且機(jī)構(gòu)合一，從而充分發(fā)揮國家機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)檢部門的職能，提升了國家監(jiān)察的權(quán)威性。第二，外國的議會行政監(jiān)察專員，雖然對公職人員的違法和失職行為有調(diào)查權(quán)，但多數(shù)沒有司法性的偵查權(quán)。我國監(jiān)察委員會對監(jiān)察對象有監(jiān)督、調(diào)查和處置之職能，根據(jù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)包括對貪污賄賂案件的偵查權(quán)，從而可以采取訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等強(qiáng)制措施。對偵查終結(jié)的案件可以移送人民檢察院審查起訴；對一般違法和失職行為可以提出監(jiān)察建議或者黨紀(jì)政紀(jì)處分建議，對于重大的違法和失職行為，有權(quán)向同級人民代表大會及其常委會提出免職建議，監(jiān)察方式的強(qiáng)化表明監(jiān)察委員會的權(quán)威性明顯增強(qiáng)。

4.國家機(jī)關(guān)之間的分工與制約關(guān)系發(fā)生變化

國家監(jiān)察委員會是反腐敗的專門機(jī)構(gòu)和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其職權(quán)涉及案件之偵查、黨紀(jì)和政紀(jì)處分等，對監(jiān)察對象的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。由于監(jiān)察委員會行使具有司法性質(zhì)的偵查權(quán)，因此，國家監(jiān)察委員會的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到憲法和法律的制約。監(jiān)察委員會由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，向人大及其常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級監(jiān)察委員會由本級人大選舉產(chǎn)生，向本級人大及其常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時還需要接受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。自1954年憲法以來，我國國家機(jī)構(gòu)之間實(shí)行權(quán)力的監(jiān)督與制約原則，一府兩院之間以及公、檢、法之間的關(guān)系都是基于監(jiān)督基礎(chǔ)上的權(quán)力制約關(guān)系(朱?；荩?014：4)。根據(jù)我國的憲法原理，國家監(jiān)察委員會的憲法地位低于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，受到國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約。對于監(jiān)察委員會與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，學(xué)界和實(shí)務(wù)界略有顧慮，國家監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)檢部門合署，從試點(diǎn)的情況來看，監(jiān)察委員會主任由本級黨的紀(jì)委書記擔(dān)任，如此，監(jiān)察委員會的實(shí)際權(quán)力必然大于司法機(jī)關(guān)，掌握職務(wù)犯罪偵查權(quán)的國家監(jiān)察委員會如果其地位高于最高審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，被調(diào)查對象的權(quán)利就會“經(jīng)常性地處于危險中”(童之偉，2017：1)。為了避免監(jiān)察委員會變成超級機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會的權(quán)力除應(yīng)當(dāng)受到國家權(quán)力機(jī)關(guān)制約外，還應(yīng)當(dāng)受到司法機(jī)關(guān)的制約，如人民檢察院對監(jiān)察委員會移送起訴的案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，決定是否起訴，監(jiān)察委員會在行使偵查權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守刑事訴訟法的規(guī)定，并受到刑事訴訟法及其他法律的限制和約束。人民檢察院和人民法院對監(jiān)察委員會的活動有權(quán)依照法律的規(guī)定行使監(jiān)督權(quán)。人民法院對職務(wù)犯罪案件進(jìn)行審理，有權(quán)依刑事訴訟法審查事實(shí)和證據(jù)并獨(dú)立作出判決，不受其他機(jī)關(guān)非法干涉。只要國家監(jiān)察委員會在現(xiàn)行憲法和刑事訴訟法框架范圍內(nèi)活動，并且遵守國家權(quán)力的分工與制約原則，就會推進(jìn)我國社會主義法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法治政府和廉潔政府的愿景。

[1] 蔡樂渭(2006).論我國行政監(jiān)察制度的改革.江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2.

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■責(zé)任編輯：李 媛

An Observation of the System of Supervision from a Perspective of Constitutional History: On Contemporary Characteristics of Supervisory Committee

ZhuFuhui

(Xiamen University)

There has been a heated discussion on the nature, status, and function of the Supervisory Committee in the academia since the document on pilot reform of the national supervision system has been issued by the NPC Standing Committee in December 25th, 2016.The key problems on which this article concentrates are as follows.As a newly established supervisory organ, what supervision system does the Supervisory Committee belong to? What are the characteristics of the Supervisory Committee in comparing with historical supervision system, especially supervision system since the founding of the People’s Republic of China? This article tries to analyze the evolution of Chinese supervision system since the modern time from a perspective of constitutional history, and to discuss the regular pattern of the development of Chinese supervision system.This article analyzes the system of Supervisory Committee on the basis of an analysis of Chinese administrative supervision system.To centralize the resources of anti-corruption, the reform of supervision system is imperative because of the innate defect of administrative supervision system.The main object of the pilot reform of the national supervision system is to transform the administrative supervision system into independent supervision system.The characteristics of the newly established Supervisory Committee are as follows.Firstly, the Supervisory Committee is a new independent supervision system. It not only differs from any supervision system since modern China, but also differs from foreign supervision systems.The Supervisory Committee is generated by the People’s Congress in the same level, and is supervised by the People’s Congress.As a consequence, the Supervisory Committee exercise the supervisory power independently under the People’s Congress.Secondly, the CPC organs for discipline inspection and the supervision organs manage their work together, in the Supervisory Committee. They can supervise not only the abidance of law by public officers but also whether they observe the party discipline and morality.Thirdly, the Supervisory Committee can cover state organs, army, social organizations, state-owned enterprises and institutions, and other public officers.This will promote the ability of anti-corruption sharply through the integration of anti-corruption powers.Therefore, by setting an independent supervisory organ, the Supervisory Committee absorb the Chinese tradition of supervisory culture.By setting a system of supervisory function centeringh on anti-corruption, the Supervisory Committee draw lessons from the administrative supervision system.The innovative points of this article are reflected as follows.First, it has briefly summarized the Chinese traditional supervisory culture, and concluded that the essential characteristic of Chinese traditional supervisory culture is establishing a specialized and independent supervisory organ.Second, it proposes that the Chinese supervision system since the founding of the PRC is administrative, and it has deeply demonstrated the characteristics and the historical development of the administrative supervision system.Third, it concludes that the Supervisory Committee differs from any supervision system in Chinese history, and its essential characteristics are independence and the function of anti-corruption, through a historical observation of Chinese supervision system.

supervisory power; administrative supervision system; Supervisory Committee; function of anti-corruption;constitutional history

10.14086/j.cnki.wujss.2017.03.003

2017-02-16

國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目(15BFX038)

D911;D912.1;D929

A

1672-7320(2017)03-0025-11

■作者地址：朱?；?，廈門大學(xué)法學(xué)院；福建 廈門 361005。Email:zfhui_8933@163.com。