蔣來(lái)用

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 中國(guó)廉政研究中心，北京 100732）

比較視角下的國(guó)家監(jiān)察體制改革

蔣來(lái)用

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 中國(guó)廉政研究中心，北京 100732）

監(jiān)察體制是所有國(guó)家和地區(qū)政權(quán)建設(shè)不可缺少的內(nèi)容。腐敗是人類共同面臨的難題。不論是較為廉潔的國(guó)家和地區(qū)，還是目前腐敗較為嚴(yán)重的國(guó)家和地區(qū)，都會(huì)根據(jù)發(fā)展變化的實(shí)際，不斷創(chuàng)新變革監(jiān)察體制機(jī)制，以達(dá)到有效遏制腐敗的目的。分析比較不同國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)察體制，總結(jié)監(jiān)察體制改革的有益經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，提煉體制改革應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)律，分析制約改革取得成效的因素，將有助于我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家監(jiān)察體制改革。

一、國(guó)（境）外監(jiān)察體制改革的積極因素

世界上沒(méi)有完美無(wú)缺的國(guó)家監(jiān)察體制和模式。因而，適應(yīng)新形勢(shì)，革除監(jiān)察體制弊端，是世界各國(guó)各地區(qū)面臨的共同任務(wù)。因?yàn)閲?guó)情或境情千差萬(wàn)別，面對(duì)的腐敗嚴(yán)重程度不同，遇到的改革阻力大小不一樣，各政區(qū)改革方向、手段措施、力度大小等有很大差別，最后的效果自然也千差萬(wàn)別。任何改革都有積極的一面，同時(shí)也會(huì)有消極的一面。雖然有的國(guó)家監(jiān)察體制改革沒(méi)有實(shí)現(xiàn)反腐敗的目標(biāo)，甚至腐敗比改革前更嚴(yán)重，但改革措施和具體做法中也不乏一些積極的因素?？偨Y(jié)并分析各國(guó)、各政區(qū)監(jiān)察體制改革正反兩方面的因素，可為我國(guó)監(jiān)察體制改革提供借鑒。

（一）注重頂層設(shè)計(jì)，將反腐敗體制放在國(guó)家權(quán)力“顯眼”位置

有的國(guó)家提出建立“國(guó)家廉政體系”，將反腐敗作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，注意反腐敗頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如南非非洲人國(guó)民大會(huì)主導(dǎo)的新政府，把反腐敗作為國(guó)家戰(zhàn)略。1994年以來(lái)，曼德拉總統(tǒng)和姆貝基總統(tǒng)推動(dòng)預(yù)防和打擊腐敗的全國(guó)行動(dòng)；1999年，南非姆貝基政府發(fā)起“全國(guó)反腐敗計(jì)劃”（The National Anti-corruption Initiative）。羅馬尼亞2012年3月通過(guò)了司法部提交的《國(guó)家反腐敗戰(zhàn)略（2012—2015）》，分別從預(yù)防公共部門腐敗、加強(qiáng)反腐敗教育、通過(guò)行政與刑事手段打擊腐敗、批準(zhǔn)各部門計(jì)劃并建立監(jiān)督體系等四個(gè)方面提出具體目標(biāo)、相關(guān)措施、責(zé)任單位、行動(dòng)計(jì)劃，列出了未來(lái)將要修訂的反腐敗相關(guān)法律，每年發(fā)布報(bào)告，對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。有的國(guó)家成立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌反腐敗改革和制度建設(shè)。如韓國(guó)2002年1月成立綜合性的“反腐敗獨(dú)立委員會(huì)”，主要職責(zé)是提出預(yù)防腐敗政策建議、評(píng)估反腐敗政策執(zhí)行情況、完善法律制度體系、受理涉腐敗舉報(bào)、制定并實(shí)施廉政宣教規(guī)劃。法國(guó)1993年根據(jù)《預(yù)防腐敗和經(jīng)濟(jì)生活與公共程序透明法》創(chuàng)建“預(yù)防貪污腐敗中心”，受法國(guó)總理直接領(lǐng)導(dǎo)，由稅收、警察、憲兵、海關(guān)、司法和內(nèi)政部門近20名專家組成，全面掌握不同部門的腐敗情況，提出預(yù)防性建議和制裁措施。將反腐敗機(jī)構(gòu)直接隸屬于國(guó)家權(quán)力核心，重視和強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)是廉潔國(guó)家和地區(qū)比較普遍的做法。英、美、法、德等國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)大多直屬于議會(huì)，或者直接向總統(tǒng)和總理負(fù)責(zé)，建立了全國(guó)性的、獨(dú)立于地方和其他部門的反腐敗調(diào)查系統(tǒng)；反腐敗機(jī)構(gòu)在組織上自成體系，不受地方政府或其他部門左右和干擾。如英國(guó)總檢察長(zhǎng)直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；新加坡貪污調(diào)查局直屬內(nèi)閣總理領(lǐng)導(dǎo)，局長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，對(duì)總理負(fù)責(zé)，不受其他任何人指揮和管轄；澳大利亞的新南威爾士州設(shè)立的廉政公署，獨(dú)立于政府，自成體系，只對(duì)活動(dòng)審查委員會(huì)和議會(huì)聯(lián)合委員會(huì)負(fù)責(zé)。

（二）明晰各部門反腐敗職責(zé)但強(qiáng)調(diào)緊密合作

只要有權(quán)力存在的地方，就有腐敗發(fā)生的可能。因此，所有公共機(jī)構(gòu)及其人員都有責(zé)任防治腐敗。絕大多數(shù)國(guó)家都設(shè)置專門機(jī)構(gòu)從事反腐敗工作，不同的機(jī)構(gòu)行使不同的職權(quán)。如德國(guó)實(shí)行多部門協(xié)作的反腐敗體制；檢察院是主要的反腐敗機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦和絕大多數(shù)州的檢察院設(shè)有調(diào)查腐敗犯罪的專門團(tuán)隊(duì)；警察部門協(xié)助檢察院行使反腐敗調(diào)查職責(zé)，因?yàn)榫炜墒褂眉夹g(shù)偵查手段，然后移交檢察院起訴；財(cái)政、審計(jì)、金融監(jiān)管部門，議會(huì)特別審查委員會(huì)、稅收、海關(guān)等機(jī)構(gòu)也參與反腐敗，如政治領(lǐng)導(dǎo)人的丑聞?wù){(diào)查，需要特別審查委員會(huì)調(diào)查。大量的腐敗案件是稅務(wù)稽查官發(fā)現(xiàn)的。這些部門都有義務(wù)將發(fā)現(xiàn)的腐敗線索移送檢察院，啟動(dòng)起訴程序，打擊相關(guān)犯罪的同時(shí)反腐敗。匈牙利反腐任務(wù)由多個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，國(guó)家審計(jì)署對(duì)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督，檢察院參與預(yù)防違法犯罪的行動(dòng)，警察局負(fù)責(zé)偵查腐敗犯罪行為，國(guó)家保護(hù)署負(fù)責(zé)對(duì)警察局工作人員的不端生活行為和可靠性進(jìn)行調(diào)查。克羅地亞與反腐敗相關(guān)的機(jī)構(gòu)包括預(yù)防腐敗和有組織犯罪辦公室、反腐敗計(jì)劃執(zhí)行委員會(huì)、利益沖突委員會(huì)、反洗錢司、國(guó)家審計(jì)辦公室以及財(cái)政部?jī)?nèi)的獨(dú)立部門稅務(wù)管理和海關(guān)司、公共采購(gòu)辦公室、中央采購(gòu)局，司法部?jī)?nèi)的獨(dú)立反腐敗科等。在芬蘭，司法總監(jiān)、議會(huì)監(jiān)察專員、各類專業(yè)性的監(jiān)察專員、國(guó)家審計(jì)局是重要的反腐力量。在新加坡，廉政署負(fù)責(zé)監(jiān)督公務(wù)員申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入，貪污調(diào)查局負(fù)責(zé)調(diào)查和懲治腐敗，公共服務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)公務(wù)員任用、晉升、調(diào)遷、免職、開(kāi)除和法律控制，公共服務(wù)署負(fù)責(zé)管理公務(wù)員工資福利待遇。相關(guān)反腐敗機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，相互協(xié)調(diào)配合有力是反腐敗取得效果不可缺少的條件。北歐國(guó)家建立了有效的跨部門聯(lián)合調(diào)查偵辦制度，在調(diào)查腐敗類型經(jīng)濟(jì)犯罪、收集罪證方面建立了跨部門合作機(jī)制，以檢警聯(lián)合、綜合協(xié)調(diào)的方式查處腐敗案件。例如，瑞典在1998年成立了經(jīng)濟(jì)犯罪調(diào)查局；挪威在1989年建立了經(jīng)濟(jì)犯罪調(diào)查起訴署；瑞典形成了警、檢聯(lián)合的執(zhí)法體系，成立了集調(diào)查、偵查、起訴于一體的部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。瑞典國(guó)家反腐敗署由于警官和調(diào)查員少，需要與地方、地區(qū)警官和國(guó)家警官、檢察官、法官調(diào)查署的調(diào)查員合作處理案件；國(guó)家經(jīng)濟(jì)犯罪調(diào)查局也會(huì)向反腐敗署提供經(jīng)濟(jì)調(diào)查員和會(huì)計(jì)等人力支持。瑞典國(guó)家反腐敗署還與審計(jì)、稅務(wù)部門密切協(xié)作，搭建了腐敗案件調(diào)查網(wǎng)絡(luò)。

（三）保證反腐敗機(jī)構(gòu)調(diào)查案件的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性

實(shí)踐證明，保證反腐敗機(jī)構(gòu)和人員獨(dú)立有效開(kāi)展工作，是廉潔國(guó)家和地區(qū)比較有效的舉措。反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性體現(xiàn)在履職上，如查處腐敗案件依照法紀(jì)進(jìn)行，不受外部干擾或壓力，這需要有相應(yīng)的體制保障。如芬蘭監(jiān)察專員選舉與國(guó)會(huì)大選都是4年一次，但兩者沒(méi)有關(guān)系。解散議會(huì)不影響監(jiān)察專員的任期，議會(huì)也不能罷免監(jiān)察專員的職務(wù)，不能向監(jiān)察專員發(fā)出工作指令或指派工作，除非涉及政府部長(zhǎng)①。德國(guó)的聯(lián)邦審計(jì)局完全獨(dú)立于立法、行政和司法之外，不用服從任何上級(jí)業(yè)務(wù)之外的任何指令，不受任何訴訟程序的限制，可以隨時(shí)進(jìn)行審計(jì)。新加坡的貪污調(diào)查局曾經(jīng)先后隸屬于四個(gè)不同的部，但由于權(quán)力有限，在行使職能中處處受到限制和干擾，反腐效果一直不理想。20世紀(jì)70年代，貪污調(diào)查局直接歸總理領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于其他部門，工作局面從根本上得到改觀。我國(guó)香港地區(qū)20世紀(jì)50年代到70年代，先后四次調(diào)整和充實(shí)反腐敗機(jī)構(gòu)的力量，其地位被逐步提升；但由于反腐敗主體與反腐敗對(duì)象的權(quán)力關(guān)系沒(méi)有理順，反腐敗機(jī)構(gòu)在行使職能時(shí)遭受各方掣肘，很難對(duì)權(quán)力部門及官員的腐敗進(jìn)行有效治理。直到專門成立直屬于總督府的廉政公署，高發(fā)的腐敗態(tài)勢(shì)才得到遏制。反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性需要有足夠的執(zhí)法手段和強(qiáng)有力的權(quán)力予以保障。很多國(guó)家和地區(qū)的反腐敗調(diào)查機(jī)構(gòu)享有逮捕權(quán)、調(diào)查權(quán)、搜查權(quán)；無(wú)須公訴人的命令，可以逮捕涉嫌貪污受賄的人，可以武力進(jìn)入該地方搜查獲取和扣押任何文件、物品或財(cái)產(chǎn)；機(jī)構(gòu)和個(gè)人不提供有關(guān)證據(jù)的應(yīng)視為犯罪。有的國(guó)家和地區(qū)反腐調(diào)查機(jī)構(gòu)擁有使用特殊手段權(quán)力。如挪威國(guó)家經(jīng)濟(jì)和環(huán)境犯罪調(diào)查訴訟署調(diào)查案件可使用電話監(jiān)聽(tīng)等。反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立還體現(xiàn)在內(nèi)部管理上。很多國(guó)家和地區(qū)的地方反腐敗機(jī)構(gòu)具有內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制自主設(shè)置的具體權(quán)力。如德國(guó)各個(gè)地方檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并不完全相同，很多州設(shè)有專門的反腐敗的部門和人員，但有的州就沒(méi)有；每個(gè)州的監(jiān)察人員數(shù)量也不同。聯(lián)邦檢察院對(duì)各州檢察院內(nèi)部行政事務(wù)干預(yù)不多，地方檢察院具有較大的管理權(quán)限。

反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性是相對(duì)的，并不擁有絕對(duì)的權(quán)力，仍受到來(lái)自各方面的制約和監(jiān)督，如必須向負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)報(bào)告工作、財(cái)政預(yù)算受國(guó)會(huì)控制、財(cái)務(wù)支出需接受審計(jì)監(jiān)督、新聞媒體嚴(yán)密監(jiān)督等。因過(guò)于強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性和權(quán)威性而使得反腐敗機(jī)構(gòu)被廢止的例子也不少。最為典型的是美國(guó)獨(dú)立檢察官制度。吸取“水門事件”中尼克松利用職權(quán)干預(yù)調(diào)查的教訓(xùn)，美國(guó)國(guó)會(huì)1978年通過(guò)《特別檢察官法》，目的就是使檢察官置身于利益沖突和政治壓力之外，保持獨(dú)立性②。檢察官可以對(duì)官員的任何不當(dāng)行為進(jìn)行調(diào)查，但調(diào)查經(jīng)費(fèi)不受限制，也不設(shè)調(diào)查期限。后來(lái)因?yàn)檎{(diào)查費(fèi)用高達(dá)上千萬(wàn)美元，耗時(shí)多年，并且成為黨派斗爭(zhēng)的工具，獨(dú)立檢察官制度廣受非議。因該法每隔5年要接受美國(guó)國(guó)會(huì)重新審議，1992年至1994年一度失效，經(jīng)克林頓的推動(dòng)才再次生效。但十分具有諷刺意味的是，克林頓因萊溫斯基丑聞而被獨(dú)立檢察官調(diào)查多年。1999年6月30日該法再次到期，國(guó)會(huì)至今沒(méi)有再讓其生效。

（四）強(qiáng)調(diào)反腐敗機(jī)構(gòu)人員具有專業(yè)能力和素質(zhì)

人員能力和素質(zhì)影響工作效率和質(zhì)量。很多國(guó)家和地區(qū)反腐敗機(jī)構(gòu)注重引進(jìn)高端專業(yè)人員開(kāi)展調(diào)查工作。如瑞典經(jīng)濟(jì)犯罪調(diào)查局大約有400名工作人員，其中包括檢察官、警官、經(jīng)濟(jì)調(diào)查員（例如司法鑒定會(huì)計(jì)）和行政人員，調(diào)查員需要擁有很強(qiáng)的稅務(wù)、商業(yè)運(yùn)作和賬目簿記方面的專業(yè)知識(shí)和技能。每個(gè)調(diào)查處都配備經(jīng)濟(jì)犯罪檢察官、經(jīng)濟(jì)警察、審計(jì)員和經(jīng)濟(jì)專家，利用他們的專業(yè)技能，合作處理經(jīng)濟(jì)犯罪案件。經(jīng)濟(jì)犯罪調(diào)查局重視對(duì)檢察官、警官、調(diào)查員、金融專家和普通行政人員進(jìn)行有針對(duì)性的專業(yè)培訓(xùn)，使他們成為調(diào)查賄賂、欺詐和貪污腐敗案件的優(yōu)秀專家團(tuán)。挪威國(guó)家經(jīng)濟(jì)和環(huán)境犯罪調(diào)查訴訟署有11個(gè)調(diào)查小組，每個(gè)小組由一名警方檢察官、若干經(jīng)過(guò)警方培訓(xùn)的調(diào)查員、若干具有金融領(lǐng)域?qū)I(yè)資質(zhì)的調(diào)查員以及一名行政輔助人員組成。意大利財(cái)經(jīng)警察調(diào)查金融腐敗時(shí)可以采取一些特殊技術(shù)和手段，如果需要更多的專業(yè)技能，檢察官可以聘請(qǐng)外部專家。為增強(qiáng)重大貪腐案件專業(yè)調(diào)查力量，1999年南非姆貝基總統(tǒng)宣布建立了“天蝎特別行動(dòng)隊(duì)”，破獲了納塔爾省近4000名公務(wù)員挪用社會(huì)救濟(jì)資金案、司法部大規(guī)模公職人員政府采購(gòu)合同欺詐案及公共住房部利用“福利房項(xiàng)目”獲取私利等重大案件。2008年“天蝎隊(duì)”解散后，又成立了“山鷹組”。阿根廷審計(jì)總署由“審計(jì)官委員會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)，其中審計(jì)長(zhǎng)1名、總審計(jì)官6名。這些人員須有大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)或法學(xué)學(xué)歷，并通過(guò)金融管理和審計(jì)專業(yè)資格考試。

（五）普遍采用法治方式反腐敗

法治方式是廉潔國(guó)家和地區(qū)普遍采用的方式。這些國(guó)家和地區(qū)建立了以憲法為基礎(chǔ)的法律體系，政黨和其他社會(huì)組織反腐敗行動(dòng)均在統(tǒng)一的法律體系下進(jìn)行，反腐敗機(jī)構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)開(kāi)展工作并接受監(jiān)督。如英國(guó)1889年頒布了《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》，1906年通過(guò)了《防止腐敗法》，二戰(zhàn)以后通過(guò)《人民代表法》《北愛(ài)選舉法》《許可證法》等含有防止腐敗內(nèi)容的多部法令。2003年3月，英國(guó)政府在整理、綜合和修訂現(xiàn)存各種反腐敗法律條文的基礎(chǔ)上，公布了《反腐敗法》。美國(guó)自1883年以來(lái)，先后出臺(tái)了《政府行為道德法》《聯(lián)邦貪污對(duì)策法》《有組織勒索、貪污賄賂法》等多部法律。新加坡建立了完善的法律體系，憲法禁止公務(wù)員經(jīng)商，制定了《公務(wù)員法》《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》《公務(wù)懲戒性程序規(guī)則》等行政法，公布實(shí)施了《刑法》《防止貪污法》《沒(méi)收貪污所得利益法》等刑事法律，還有一套五卷本的《指導(dǎo)手冊(cè)》，對(duì)公職人員工作、生活、言論和行為作了詳細(xì)規(guī)定。德國(guó)反腐敗主要依靠法律保障，雖然有《反腐敗法》《反國(guó)際受賄行賄法》等專門法律，但用得最多、大家比較熟悉的法律是刑法。《德國(guó)刑法》第26章規(guī)定了妨礙競(jìng)爭(zhēng)罪。其中第229條規(guī)定了商業(yè)往來(lái)中的受賄和行賄，299a和299b分別規(guī)定了衛(wèi)生領(lǐng)域受賄和行賄犯罪，第30章規(guī)定了職務(wù)犯罪。如331條規(guī)定“不違反公職的受賄”，332條規(guī)定“違反公職的受賄”，333條規(guī)定“不違反公職的行賄”。這些都是與反腐敗直接相關(guān)的條款?！豆珓?wù)員法》以及行政部門反腐敗行政條例也是反腐敗的重要依據(jù)，勞動(dòng)法、金融監(jiān)管法等相關(guān)法律在反腐敗中發(fā)揮著重要的作用。有的國(guó)家除法規(guī)之外，各個(gè)部門還規(guī)定大量的公職人員行為守則，這些規(guī)則與個(gè)人的收入、福利、獎(jiǎng)懲、去留直接相關(guān)。執(zhí)法效果往往與規(guī)定的明確程度有關(guān)。很多國(guó)家的法律規(guī)定比較細(xì)，尤其對(duì)利益沖突的行為，規(guī)定十分具體。如新加坡《反貪污法》規(guī)定，對(duì)公職人員收受禮金或物品，無(wú)論數(shù)額大小，只要與所承擔(dān)的職權(quán)相聯(lián)系，均為受賄。美國(guó)規(guī)定，公職人員收受禮品合法限額為20美元，超過(guò)限額則屬于受賄行為。德國(guó)規(guī)定公務(wù)員不允許收任何現(xiàn)金，收受實(shí)物價(jià)值不能超過(guò)5歐元。

二、影響監(jiān)察體制改革的不利因素

（一）反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性

反腐敗機(jī)構(gòu)行使的主要是監(jiān)督權(quán)。在立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三項(xiàng)權(quán)力中，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)最容易被弱化和架空，而執(zhí)行權(quán)往往都傾向于擴(kuò)張。從各國(guó)各地區(qū)的比較可以看出，腐敗主要發(fā)生在人財(cái)物管理等執(zhí)行權(quán)行使過(guò)程之中。因而在制度設(shè)置上，有必要增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約和監(jiān)督。各國(guó)的反腐敗體制種類很多，但基本可分為兩類：一類是議會(huì)主導(dǎo)型的反腐敗模式。反腐敗機(jī)構(gòu)由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，向其匯報(bào)工作和接受其監(jiān)督。這方面的代表性國(guó)家有瑞典、芬蘭、挪威、英國(guó)、加拿大、新西蘭等。另一類是政府主導(dǎo)型的反腐敗模式。反腐敗機(jī)構(gòu)由行政部門或行政首腦產(chǎn)生，受行政部門或行政首腦監(jiān)督，并對(duì)其負(fù)責(zé)。行政部門在反腐敗體制中占據(jù)主要地位，發(fā)揮主導(dǎo)性作用。相比較而言，前者比后者效果普遍要好。實(shí)行政府主導(dǎo)型反腐敗模式，執(zhí)行權(quán)往往得不到有效的監(jiān)督。如菲律賓就是一個(gè)典型。廉政專員署的廉政專員、副專員、特別檢察官都由總統(tǒng)任命，從由司法機(jī)構(gòu)和律師會(huì)準(zhǔn)備的至少21人的候選人名單和其后每個(gè)空缺的三名候選人名單中選擇。總統(tǒng)在必要時(shí)可按廉政專員的建議任命其他副專員③。2000年7月18日，菲律賓總統(tǒng)發(fā)布《創(chuàng)立國(guó)家反貪污委員會(huì)的第268號(hào)行政命令》，撤銷反受賄與反腐敗總統(tǒng)委員會(huì)，創(chuàng)立國(guó)家反貪污委員會(huì)，由一名全職人員擔(dān)任委員會(huì)主任職務(wù)，四名全職人員擔(dān)任委員，都由總統(tǒng)從推薦人員名單中任命。行政部門的反腐敗機(jī)構(gòu)，或多或少地受到其設(shè)立者的影響，不能對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，往往因?yàn)樾姓组L(zhǎng)腐敗而喪失作用。例如菲律賓前總統(tǒng)約瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉達(dá)簽發(fā)《創(chuàng)立國(guó)家反貪污委員會(huì)的第268號(hào)行政命令》后的第二年，因收取賄賂和回扣被指控，引發(fā)菲律賓第二次人民力量革命，被迫下臺(tái)，2007年9月被判終身監(jiān)禁。2011年，前總統(tǒng)阿羅約因腐敗等一系列指控鋃鐺入獄。2015年，總統(tǒng)阿基諾三世和預(yù)算部長(zhǎng)阿巴德因政府資金使用案被調(diào)查。

（二）政治社會(huì)穩(wěn)定系數(shù)不高

廉潔的社會(huì)必然以政治和社會(huì)穩(wěn)定為前提。政治社會(huì)穩(wěn)定，公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利及契約執(zhí)行才會(huì)得到永遠(yuǎn)的尊重，貨幣才會(huì)保持相對(duì)穩(wěn)定的幣值，投資和貿(mào)易才會(huì)增加，發(fā)明和創(chuàng)造不斷推陳出新，社會(huì)財(cái)富不斷增多，國(guó)家和個(gè)人的收入增多保證行使公權(quán)力的人有體面的收入，不會(huì)輕易走上腐敗的道路。政治社會(huì)的穩(wěn)定，也表明一個(gè)國(guó)家的政治力量保持一種均衡的狀態(tài)，不會(huì)輕易發(fā)生權(quán)力結(jié)構(gòu)的巨大變化。在這種相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境下，不會(huì)存在寡頭紛爭(zhēng)或無(wú)政府主義狀態(tài)。政府穩(wěn)定推行包括反腐敗體制在內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革，各種法律都會(huì)逐步產(chǎn)生預(yù)期的效果。相反，在政治動(dòng)蕩不穩(wěn)的社會(huì)，就很難談及腐敗的治理，如長(zhǎng)期陷入戰(zhàn)亂的國(guó)家就無(wú)暇顧及反腐敗體制的科學(xué)設(shè)計(jì)。還有一種國(guó)家腐敗難以治理，就是寡頭政治突出的國(guó)家，如目前的烏克蘭、菲律賓等國(guó)。這些國(guó)家強(qiáng)大的家族寡頭和利益集團(tuán)主導(dǎo)著國(guó)家的政治，即使在民主體制框架下，國(guó)家權(quán)力依然得不到有效監(jiān)控。這些國(guó)家的政治腐敗突出，政治家族和其他利益集團(tuán)通過(guò)角逐獲取政治權(quán)力，從而分割經(jīng)濟(jì)利益、賣官鬻爵。強(qiáng)大的家族政治結(jié)構(gòu)和利益集團(tuán)，使得政府難以出臺(tái)有效的反腐敗舉措。反腐敗法律制度難以得到執(zhí)行，導(dǎo)致政府無(wú)力反腐敗。政治領(lǐng)導(dǎo)人若被特定利益集團(tuán)操縱，即便自身盡力保持清廉，但其治下依然腐敗叢生，并且難以看到整體廉潔的希望。

（三）反腐敗機(jī)構(gòu)過(guò)于頻繁撤并

反腐敗機(jī)構(gòu)的調(diào)整變革不同于具體的反腐敗措施的調(diào)整，也不是一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)的職能調(diào)整和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變動(dòng)，而是涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)人員的變動(dòng)、法律制度修改等系列改革，是一個(gè)系統(tǒng)性的而非局部性的重塑。機(jī)構(gòu)改革是國(guó)家權(quán)力的調(diào)整和重新配置，也是執(zhí)政理念和模式的更新和轉(zhuǎn)換。頻繁的機(jī)構(gòu)改革既可能優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，也會(huì)引發(fā)權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾，讓權(quán)力系統(tǒng)整體效率和執(zhí)行力遭遇難以控制的風(fēng)險(xiǎn)。縱觀全球，大家認(rèn)為廉潔程度較高的國(guó)家，反腐敗機(jī)構(gòu)都保持著相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。如德國(guó)、英國(guó)、北歐國(guó)家、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)；尚未走出腐敗高發(fā)多發(fā)期的國(guó)家往往是反腐敗機(jī)構(gòu)頻繁改革和變動(dòng)的國(guó)家。如菲律賓1994年設(shè)立的反受賄與反腐敗總統(tǒng)委員會(huì)，2000年就被撤銷；埃及1958年成立的行政監(jiān)察署行使國(guó)家反腐敗職能，1980年被撤銷，1982年穆巴拉克上臺(tái)執(zhí)政后重新組建。反腐敗機(jī)構(gòu)“命短”說(shuō)明反腐敗機(jī)構(gòu)改革設(shè)計(jì)不科學(xué)，權(quán)力配置不合理，沒(méi)有達(dá)到反腐敗的目的。反腐敗機(jī)構(gòu)改革設(shè)計(jì)一定要穩(wěn)重、科學(xué)，不要“大拆大建”搞顛覆性的變革。在政權(quán)穩(wěn)定時(shí)期，適合做“縫補(bǔ)式”的漸進(jìn)改良，讓老樹枝不斷發(fā)出新芽，效果可能較好。只有到了萬(wàn)不得已的時(shí)候，才有必要進(jìn)行大幅修繕或者拆掉重來(lái)。

（四）反腐敗機(jī)制運(yùn)作效果不佳

這有多個(gè)方面的原因。首先是工作機(jī)制的問(wèn)題。如缺乏相應(yīng)的機(jī)制保障，如俄羅斯吸取歷史時(shí)期的教訓(xùn)，只接受實(shí)名舉報(bào)，不受理匿名舉報(bào)，導(dǎo)致很多腐敗線索流失。有的國(guó)家對(duì)腐敗打擊不力，懲罰太輕，威懾力不強(qiáng)。如根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦刑警局（BKA）的統(tǒng)計(jì)，2015年德國(guó)腐敗案件8644件。德國(guó)刑法教授認(rèn)為，腐敗估計(jì)造成2億歐元的經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)政府信譽(yù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成的無(wú)形損失更是無(wú)法估量。德國(guó)之所以存在這么多的腐敗，主要原因是德國(guó)對(duì)腐敗打擊力度不夠。德國(guó)公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)對(duì)舉報(bào)人保護(hù)都很弱，沒(méi)有專門保護(hù)舉報(bào)人的法律。匿名舉報(bào)和實(shí)名舉報(bào)在德國(guó)是同樣的處理方式，對(duì)證人出庭保護(hù)重視不夠。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、及時(shí)處理并回復(fù)處理等激勵(lì)舉報(bào)的措施在德國(guó)都很缺乏，公民舉報(bào)腐敗的積極性不高，德國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)主動(dòng)出擊找線索的動(dòng)力也不足。因此，德國(guó)腐敗線索主要來(lái)源于競(jìng)爭(zhēng)失敗者的舉報(bào)和審計(jì)。德國(guó)沒(méi)有官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)公示的制度。對(duì)腐敗犯罪，德國(guó)判處的刑罰都較輕，被指控的腐敗案件只有5%左右被處以刑罰，絕大多數(shù)都沒(méi)有處理。還有一個(gè)重要的原因是法律執(zhí)行不力。菲律賓2000年7月18日發(fā)布的《創(chuàng)立國(guó)家反貪污委員會(huì)的第268號(hào)行政命令》一開(kāi)始就說(shuō)“反貪污一直是國(guó)家公開(kāi)聲明的政策之一，而且該條原則體現(xiàn)在《憲法》的字里行間”。但憲法的規(guī)定基本落空，因?yàn)楦瘮≡絹?lái)越嚴(yán)重。菲律賓出臺(tái)《創(chuàng)立國(guó)家反貪污委員會(huì)的第268號(hào)行政命令》，指出“腐敗現(xiàn)象已經(jīng)擴(kuò)大了范圍，形成了一個(gè)集行政、立法和司法的各級(jí)政府的各個(gè)部門各方面為一體的網(wǎng)絡(luò)……我們有許多反受賄和反腐敗的法律，而且有法律或者憲法規(guī)定的許多機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)這些法律的實(shí)施，但是腐敗依然盛行”。配套改革的未及時(shí)跟進(jìn)也是阻礙反腐敗機(jī)制運(yùn)行效果的因素。如很多國(guó)家和地區(qū)都有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但申報(bào)流于形式，缺乏審核復(fù)查機(jī)制。有的國(guó)家和地區(qū)將公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)向社會(huì)公開(kāi)，為政敵之間相互攻擊提供依據(jù)，引起社會(huì)的不穩(wěn)定，如烏克蘭。有的國(guó)家和地區(qū)公職人員收入太低，養(yǎng)家糊口都存在困難，難以抵制腐敗的誘惑。

三、完善我國(guó)國(guó)家監(jiān)察體制的對(duì)策

綜合分析借鑒國(guó)（境）外的監(jiān)察體制改革利弊得失，結(jié)合我國(guó)正在推行的將檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防部門機(jī)構(gòu)、職能、人員整體劃轉(zhuǎn)到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的國(guó)家體制改革，可以考慮從以下方面創(chuàng)新我國(guó)反腐敗體制機(jī)制：

（一）強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查腐敗案件的獨(dú)立性和權(quán)威性

反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性是持續(xù)有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)廉潔的重要基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)正風(fēng)反腐、打“虎”拍“蠅”、轉(zhuǎn)變作風(fēng)等系列措施提升了威望；調(diào)查腐敗案件時(shí)的打招呼、托關(guān)系現(xiàn)象也大幅減少，業(yè)務(wù)獨(dú)立性明顯增強(qiáng)。要實(shí)現(xiàn)廉潔政治目標(biāo)，防止腐敗和不正之風(fēng)反彈，必須在改革制度設(shè)計(jì)中使未來(lái)的監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委的業(yè)務(wù)獨(dú)立性和權(quán)威性進(jìn)一步增強(qiáng)。繼續(xù)將反腐敗納入國(guó)家戰(zhàn)略，推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制頂層設(shè)計(jì)。通過(guò)改革消除制度性障礙，理順國(guó)家監(jiān)察委、紀(jì)委與黨委及其他部門之間的關(guān)系，強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在查辦案件、主要領(lǐng)導(dǎo)人任命上的主導(dǎo)權(quán)。加強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)干部隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，選調(diào)經(jīng)驗(yàn)豐富、能力素質(zhì)強(qiáng)的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、法律、IT、通信等專業(yè)人員充實(shí)辦案力量，舉辦增強(qiáng)辦案人員業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)。加強(qiáng)內(nèi)部管理和控制，在信訪室、信訪舉報(bào)中心等部門基礎(chǔ)上組建專門的問(wèn)題線索搜集分析的情報(bào)部門，專門負(fù)責(zé)線索來(lái)源，與調(diào)查部門人員徹底隔離，分屬不同領(lǐng)導(dǎo)管理。加強(qiáng)信息輿情跟蹤、搜集分析和研判，利用好個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、誠(chéng)信體系等數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，把監(jiān)督工作做細(xì)做深，不留空隙，讓法律授予監(jiān)察委員會(huì)的每項(xiàng)職權(quán)都得到落實(shí)。持續(xù)性強(qiáng)化對(duì)腐敗的查處力度，以彰顯法律面前人人平等、法紀(jì)面前概莫能外的理念，迅速樹立監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)威。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)國(guó)家監(jiān)察體制并保持穩(wěn)定性

國(guó)家機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，證明權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的科學(xué)性。國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)家命運(yùn)的重大政治改革，意義非同一般。要組織多方力量抓緊進(jìn)行研究，動(dòng)員專家學(xué)者獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，廣泛匯集各方的意見(jiàn)和建議。研究論證與討論的過(guò)程也是監(jiān)督思想和觀念的宣傳過(guò)程，讓各方參與改革決策和法律制定，有利于國(guó)家監(jiān)察體制改革的推行。要科學(xué)配置監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)。鑒于檢察院和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已有預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和人員，并開(kāi)展了大量預(yù)防腐敗工作，也考慮到預(yù)防腐敗工作的重要性，可以考慮增加預(yù)防腐敗的職責(zé)，從而使監(jiān)察委員會(huì)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置、預(yù)防四項(xiàng)職責(zé)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家反腐敗成功經(jīng)驗(yàn)，將私營(yíng)機(jī)構(gòu)納入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)管范圍，將公安機(jī)關(guān)打擊私營(yíng)機(jī)構(gòu)腐敗的機(jī)構(gòu)和人員并入監(jiān)察委員會(huì)，由其統(tǒng)一行使私營(yíng)機(jī)構(gòu)腐敗調(diào)查的職責(zé)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督體系內(nèi)部“改造”提升工作效率

整合力量資源、提升反腐敗實(shí)效，是國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要目標(biāo)。任何國(guó)家權(quán)力資源都是有限的，都受到財(cái)政預(yù)算、人員編制及其他條件的硬約束。在推進(jìn)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)合并、整合和強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)力量之外，同時(shí)要加大內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合力度，實(shí)現(xiàn)挖潛增效，以保障監(jiān)察體制改革目標(biāo)不落空。首先，可精簡(jiǎn)不必要的機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立之后，與紀(jì)委合署辦公，檢察院反貪局、反瀆局、職務(wù)預(yù)防犯罪機(jī)構(gòu)以及監(jiān)察部（廳、局）、預(yù)防腐敗局就有必要撤銷，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)等需要重新確定。新機(jī)構(gòu)和新人員磨合過(guò)程中難免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，必須及時(shí)調(diào)整不合理的內(nèi)部職能和分工，加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高工作效率。在人員編制不可能增加的情況下，合理優(yōu)化配置好已有的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量，可以重點(diǎn)發(fā)揮好兩支隊(duì)伍的力量和作用：一是協(xié)調(diào)處理好派出機(jī)構(gòu)本級(jí)與派駐機(jī)構(gòu)的力量配置問(wèn)題，實(shí)行人員統(tǒng)一管理，合理統(tǒng)籌安排使用；二是整合末梢執(zhí)紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的力量，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、縣級(jí)機(jī)關(guān)紀(jì)委、企事業(yè)單位紀(jì)委（紀(jì)檢組），采用聯(lián)合執(zhí)紀(jì)、交叉檢查、巡視巡查等方法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，而不必完全采用“機(jī)構(gòu)設(shè)門”“人員駐門”等監(jiān)督力量過(guò)于分散的方式。按照監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督難易程度合理配置監(jiān)督力量。公職人員數(shù)量多的地區(qū)，監(jiān)督力量大，每年根據(jù)具體情況調(diào)整監(jiān)督執(zhí)紀(jì)人員。加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)干部交流、輪崗和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)水平，統(tǒng)一執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)。推行國(guó)家監(jiān)察人員職業(yè)化，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)管理，提高專業(yè)化能力。

（四）加強(qiáng)權(quán)力之間的相互制約與平衡

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立之后要與紀(jì)委合署辦公，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督相互融合，紀(jì)檢監(jiān)察人員增多，手段措施更多，權(quán)力更大，找準(zhǔn)自我監(jiān)督的平衡點(diǎn)就更為重要。要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，保證其獨(dú)立履行職責(zé)，通過(guò)單獨(dú)預(yù)算安排財(cái)政經(jīng)費(fèi)，保障其獨(dú)立地位。同時(shí)要對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合理制約和限制，如建立人民監(jiān)督公共權(quán)力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)每年要向各級(jí)人大報(bào)告工作，接受監(jiān)督；人大應(yīng)對(duì)其報(bào)告進(jìn)行表決。在人大設(shè)立專門的反腐敗委員會(huì)，將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的干部監(jiān)督管理室劃轉(zhuǎn)到人大的反腐敗委員會(huì)，并賦予該委員會(huì)確定監(jiān)察委員會(huì)財(cái)政預(yù)算、研究起草監(jiān)察相關(guān)法律制度等職責(zé)，避免自己監(jiān)督，防止“燈下黑”。建立新聞發(fā)言人制度，與媒體保持密切溝通與合作關(guān)系，主動(dòng)接受媒體監(jiān)督。加大國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)查辦的違紀(jì)違法案件結(jié)果公開(kāi)力度，將不涉及國(guó)家秘密的違紀(jì)違法案件處理決定書公開(kāi)。要防止監(jiān)督權(quán)不當(dāng)使用帶來(lái)的改革創(chuàng)新動(dòng)力不足的問(wèn)題。改革創(chuàng)新動(dòng)力不足的危險(xiǎn)可能不亞于腐敗的危險(xiǎn)。要貫徹落實(shí)《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，抓緊建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

（五）合理劃分和調(diào)整各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之間的權(quán)限

上級(jí)監(jiān)委會(huì)與下級(jí)監(jiān)委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題是監(jiān)察體制改革必須解決的重大問(wèn)題?？紤]監(jiān)察委員會(huì)是由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，考慮其行使監(jiān)督權(quán)的特殊性，上下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系比較合適。因此，下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員提名考察得事先報(bào)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。但考慮中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異較大，為發(fā)揮地方管理的積極性和主動(dòng)性，要適當(dāng)向地方監(jiān)察委員會(huì)放權(quán)。各級(jí)地方監(jiān)察委員會(huì)可根據(jù)反腐敗形勢(shì)和監(jiān)督實(shí)際需要，確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和編制人員，按照公務(wù)員法、勞動(dòng)法等進(jìn)行自主管理，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)不宜對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部行政事務(wù)過(guò)多干預(yù)。上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)每年對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作績(jī)效進(jìn)行測(cè)評(píng)，推動(dòng)各地監(jiān)察工作取得實(shí)效。

（六）加快推進(jìn)外圍配套改革，提高綜合治理能力

國(guó)家監(jiān)察體制的建立和完善不能孤立地單兵突進(jìn)，因?yàn)楦瘮‘a(chǎn)生的原因是多因素綜合作用的結(jié)果。治理腐敗應(yīng)從系統(tǒng)論出發(fā)，既要注重反腐敗機(jī)構(gòu)自身的改革，同時(shí)要推進(jìn)相關(guān)的外圍改革。國(guó)家監(jiān)察體制改革作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)部分，必然應(yīng)與其他改革相互呼應(yīng)。沒(méi)有相關(guān)配套制度的協(xié)同作用，國(guó)家監(jiān)察體制發(fā)揮的作用就會(huì)有限或難以發(fā)揮作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速發(fā)展，但也產(chǎn)生了很多社會(huì)問(wèn)題，給反腐敗增加了很多困難，如貧富差距過(guò)大導(dǎo)致干部心理失衡，優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品供給不足和分配不均給吃、拿、卡、要帶來(lái)大量機(jī)會(huì)等。干部制度雖然進(jìn)行了改革，如取消就業(yè)分配制度，引入雙向選擇、競(jìng)爭(zhēng)上崗等，國(guó)企和事業(yè)單位人員也簽署聘用合同，但“鐵飯碗”并沒(méi)有打破，“能進(jìn)不能出、能上不能下、能高不能低”現(xiàn)象依然存在，很多單位存在“三分之一”干部④，給動(dòng)真格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)帶來(lái)顧慮和壓力。《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》在公共機(jī)構(gòu)并不完全適用，公務(wù)員、事業(yè)單位人員社會(huì)保障不同于企業(yè)，為真正推行聘任制、嚴(yán)管干部隊(duì)伍增加了很多障礙。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家反腐敗經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大部分國(guó)家的反腐敗機(jī)構(gòu)較少，人員不多。如德國(guó)反腐敗主要靠檢察院，黑森州負(fù)責(zé)反腐敗的檢察官僅10名，該州公職人員10萬(wàn)人左右，但普通公民能夠直接接觸到的腐敗并不多，主要原因是社會(huì)綜合治理比較好，沒(méi)有必要去行賄求人。另外，就是社會(huì)管理體制比較完善，發(fā)現(xiàn)和調(diào)查腐敗的成本很低。如通過(guò)社會(huì)誠(chéng)信體系，就很容易掌握一個(gè)官員的資產(chǎn)、收入、信用信息、消費(fèi)記錄等，腐敗風(fēng)險(xiǎn)很大。因此，要全面深化改革，如改革財(cái)政預(yù)算管理體制、人事管理制度、社會(huì)保障體系、社會(huì)誠(chéng)信體系等，降低官員腐敗機(jī)會(huì)和愿望，提高腐敗成本和風(fēng)險(xiǎn)，等等。應(yīng)當(dāng)抓緊修改《中華人民共和國(guó)憲法》和《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《公務(wù)員法》等法律制度，為改革提供更全面的法律支撐和保障。

注釋：

①孔祥仁：《國(guó)際反腐敗隨筆》，中國(guó)方正出版社2007版，第87頁(yè)。

②周琪、袁征：《美國(guó)的政治腐敗與反腐敗——對(duì)美國(guó)反腐敗體制的研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第217頁(yè)。

③中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司：《國(guó)外反腐敗廉政法律法規(guī)選編》，中國(guó)方正出版社2002年版，第211頁(yè)。

④“三分之一”干部指一些單位存在的三分之一的干部職工是真正干事的、三分之一是混日子的、三分之一是搗蛋的。也有的說(shuō)是三分之一的干部職工是真正干事的，有三分之一是混日子的，有三分之一是閑著的。

2017-02-24

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院登峰戰(zhàn)略計(jì)劃“特殊學(xué)科”廉政學(xué)項(xiàng)目階段性成果

蔣來(lái)用，男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)廉政研究中心副秘書長(zhǎng)、社會(huì)學(xué)所廉政研究室主任，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院廉政學(xué)學(xué)科帶頭人。