◆孫韓韓

地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀分析與對(duì)策

◆孫韓韓

通過分析地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀以及存在的問題，提出相應(yīng)對(duì)策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步和人們的生活質(zhì)量。

地方政府；融資平臺(tái)；負(fù)債；風(fēng)險(xiǎn)

一、地方政府融資平臺(tái)相關(guān)概述

（一）定義。地方政府融資平臺(tái)指的是為了籌措到籌建國家（地區(qū)）的基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目資金的地方政府，采取主導(dǎo)性質(zhì)或者是強(qiáng)制性行政指令而成立的一些具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的、不同類型的國有經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

（二）按盈利情況的類型

1．經(jīng)營性平臺(tái)。平臺(tái)上的項(xiàng)目一般可以收獲較高的經(jīng)濟(jì)效益，從該平臺(tái)上獲得的經(jīng)濟(jì)利潤可以用來償還自身債務(wù)所需的本金和利息。該平臺(tái)的投資方向一般是橋梁建設(shè)、廢棄物資源利用廠建設(shè)等。

2．準(zhǔn)經(jīng)營性平臺(tái)。準(zhǔn)經(jīng)營性平臺(tái)既有公益性質(zhì)又有經(jīng)營性質(zhì)，其項(xiàng)目只有一部分能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，不能夠支持公司財(cái)務(wù)的自負(fù)盈虧，也不能完全彌補(bǔ)公司向外界貸款和其他債務(wù)的本金和利息。

3．公益性平臺(tái)。又稱非經(jīng)營性平臺(tái)，該平臺(tái)上的所有項(xiàng)目是完全公益性的，沒有任何盈利性質(zhì)的目的為政府提供社會(huì)公用產(chǎn)品，不可以通過市場(chǎng)來運(yùn)作，也不會(huì)產(chǎn)生任何的現(xiàn)金流收入，融資資金的來源和產(chǎn)生的債務(wù)完全依靠政府的財(cái)政支持。

（三）主要融資渠道

1．銀行貸款。向銀行貸款是地方政府間接融資的主要渠道和最大的“取款機(jī)”，銀行按照相關(guān)的政策將資金以短期或者中長(zhǎng)期的形式貸給地方政府籌建和運(yùn)作融資平臺(tái)，在約定的期限內(nèi)政府需要按照一定的利率向銀行償還所貸款額。

2．打捆貸款。為了將容易獲得高收益的經(jīng)營性項(xiàng)目，平臺(tái)會(huì)將眾多項(xiàng)目合理整合成為一套更好的基礎(chǔ)想設(shè)施項(xiàng)目體系，然后向銀行類的金融機(jī)構(gòu)以政府出具的財(cái)政還款保單或者承諾書為還款保障借款的融資行為便是打捆貸款。

3．城投債。城投債是平臺(tái)公開發(fā)行的一種依靠政府財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保的企業(yè)債券，它的準(zhǔn)入門檻更高，擔(dān)保的形式可以為土地質(zhì)押或者變相的用政府應(yīng)收賬款來保證。

二、地方政府融資平臺(tái)存在的問題

（一）責(zé)任主體不明。平臺(tái)運(yùn)作時(shí)無法避免政府的干預(yù)，不能完全做到市場(chǎng)化經(jīng)營，即難以做到政企分開。比如有些融資平臺(tái)的具有實(shí)權(quán)的高管人員是政府的官員，他們既是平臺(tái)的經(jīng)營者也是所有者，平臺(tái)的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)不清晰，責(zé)任主體也不明確。

（二）政府償債壓力大。平臺(tái)經(jīng)營項(xiàng)目大多是公益性的，經(jīng)營回收期較長(zhǎng)并且基本上不能給平臺(tái)帶來收益。此外，平臺(tái)融資多為銀行貸款，有些項(xiàng)目還需要政府用股權(quán)、土地等來抵押。據(jù)統(tǒng)計(jì)大多數(shù)平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)73%，且負(fù)債規(guī)模大又有上升空間，難以分散風(fēng)險(xiǎn)，加大政府還債壓力。

（三）運(yùn)作不規(guī)范。平臺(tái)的融資渠道選擇、額度制定以及籌措的資金支配和還款上，需要政府的授權(quán)和審批，有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目與貸款不匹配等不合法問題，不能讓平臺(tái)在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)下規(guī)范運(yùn)作。此外，平臺(tái)缺乏明確的組織監(jiān)督，缺少管理機(jī)制，政府有時(shí)候?qū)⑺坟?fù)債轉(zhuǎn)嫁給下任政府。

（四）信息不能公開化。大部分的地方融資平臺(tái)是非上市公司，不向外界公布財(cái)務(wù)；有些平臺(tái)為了自身利益會(huì)修改財(cái)務(wù)報(bào)表；各地政府很少或幾乎不公開融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債表等數(shù)據(jù)，有時(shí)候還會(huì)以非貨幣資產(chǎn)來虛報(bào)平臺(tái)價(jià)值、放大融資杠桿；國家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的融資平臺(tái)審計(jì)公告不能覆蓋具體城鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)據(jù)，只是全國各省總體信息的公開。

三、改善地方政府融資平臺(tái)的對(duì)策

（一）分類管理項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營性的平臺(tái)，政府應(yīng)當(dāng)逐步退出參與，將經(jīng)營權(quán)交給具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的公司運(yùn)作；公益性平臺(tái)債務(wù)納入政府的財(cái)政預(yù)算，將其劃入政府部門；對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營性的平臺(tái)，政府要給與公司一定的股權(quán)和經(jīng)營權(quán)，政府和公司合作管理平臺(tái)，制定合理的內(nèi)部管理機(jī)制，改善經(jīng)營成果、增加融資來源。

（二）擴(kuò)寬融資渠道。政府可以制定相關(guān)政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金、民間資本基金等社會(huì)資本的投入和像國債流動(dòng)性強(qiáng)的資產(chǎn)；積極整合資源和推進(jìn)資產(chǎn)的證券化，適度加大項(xiàng)目資金流動(dòng)性；發(fā)行債券融資后，可將債券進(jìn)行轉(zhuǎn)換，降低人民幣匯率變動(dòng)造成的經(jīng)濟(jì)損失，或者進(jìn)行套期保值等。

（三）妥善管理債務(wù)。首先，應(yīng)當(dāng)調(diào)整平臺(tái)的法人結(jié)構(gòu)，將政企合理的分開來運(yùn)營平臺(tái)，從根本上防范政府盲目擴(kuò)大融資、不顧市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)干預(yù)平臺(tái)建設(shè)等現(xiàn)象的發(fā)生。此外，建設(shè)必要的風(fēng)險(xiǎn)防范舉措，比如，構(gòu)建匹配的財(cái)務(wù)報(bào)表指標(biāo)，實(shí)時(shí)監(jiān)控平臺(tái)的償債、運(yùn)營能力。最后，完善和健全平臺(tái)的監(jiān)管體系，建立風(fēng)險(xiǎn)管理和處置機(jī)制。

（四）改善信息披露。首先，將平臺(tái)項(xiàng)目資金納入政府財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表中，建立平臺(tái)建設(shè)的預(yù)算制度，對(duì)財(cái)政上可支配的資金進(jìn)行預(yù)算規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，建立配套的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)和紅色警示系統(tǒng)，將各地方政府在融資平臺(tái)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)有效控制在安全范圍之內(nèi)。

[1]馬可．地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑研究[D]．安徽大學(xué)，2017．

(作者單位：安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)