周作莉

廣州筑鼎建筑與規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)村土地制度改革探討

周作莉

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隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求農(nóng)村土地制度完善、城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)統(tǒng)一和流轉(zhuǎn)制度改革。目前實(shí)際情況而言，我國(guó)的農(nóng)村土地制度、建設(shè)用地市場(chǎng)以及征地制度等方面仍然存在各類問題，使得農(nóng)村土地改革的發(fā)展受到制約。本文以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)村土地制度改革作為論點(diǎn)，進(jìn)行詳細(xì)的探討和分析，以供參考。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)村土地制度；改革

1 前言

隨著經(jīng)濟(jì)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)的認(rèn)知和發(fā)展也趨于客觀，但就農(nóng)村集體土地市場(chǎng)而言，仍有待于加強(qiáng)管理。土地制度的改革，對(duì)于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展具有重要作用。然而，當(dāng)前農(nóng)村中出現(xiàn)的失地農(nóng)民問題，土地利用效率低下和土地產(chǎn)權(quán)主體模糊都涉及到土地的所有、使用以及流轉(zhuǎn)問題，對(duì)農(nóng)村土地制度改革勢(shì)在必行。

2 農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，對(duì)土地需求不斷增加，致使農(nóng)村土地被大量征收和原有土地使用性質(zhì)發(fā)生改變，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大批失地農(nóng)民，出現(xiàn)種種社會(huì)性問題。其次，中央政府與地方政府在土地利用方面存在著分歧和不同措施，中央政府往往是顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而地方政府著眼于當(dāng)?shù)鼗蜓矍暗慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷地將農(nóng)業(yè)用地征用為建設(shè)用地。此外，城鄉(xiāng)二元土地所有制的執(zhí)行，使得城鄉(xiāng)在土地的產(chǎn)權(quán)上存在較大的差別。

3 農(nóng)村土地制度改革存在的問題

3.1 產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊。我國(guó)法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬于集體，而“集體”具體是指什么卻沒有明確的說明，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的模糊。在土地征收后的補(bǔ)償問題上會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)主體的模糊而引發(fā)各種矛盾[1]。

3.2 征收制度

征收補(bǔ)償問題。法律對(duì)土地征收的標(biāo)準(zhǔn)以及征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都做了相關(guān)規(guī)定，一些地方政府在征收農(nóng)民的土地之后卻執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中最低的條款，這嚴(yán)重地?fù)p害了失地農(nóng)民的利益，還存在拖欠、挪用補(bǔ)償款的行為。

3.3 流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易程序不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)需要簽訂相關(guān)具有法律效力的合同，而大部分農(nóng)民由于法律意識(shí)淡薄，土地流轉(zhuǎn)只是靠口頭協(xié)議，極有可能引發(fā)后期的土地糾紛。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善。農(nóng)村與城市在各方面存在著較大的差距，信息明顯滯后于城市，專業(yè)人才少，缺少中介服務(wù)市場(chǎng)等因素都是導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善的原因[2]，這些問題給土地流轉(zhuǎn)帶來重重困難。

4 農(nóng)村土地制度改革的必要性與可行性

4.1 必要性

規(guī)范土地制度。由于國(guó)家對(duì)土地公共利益的界定模糊，法律對(duì)這一概念并沒有嚴(yán)格的規(guī)范準(zhǔn)則，行政部門在土地改革實(shí)踐的過程中隨意擴(kuò)大公共利益范圍的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，征地范圍的盲目性擴(kuò)大[3]。在實(shí)施土地改革過程中，特別是在征用農(nóng)村土地方面，一直以來忽略對(duì)于村民土地使用權(quán)的重視與尊重，缺乏公眾參與性，導(dǎo)致出現(xiàn)眾多問題亂象。

合理配置土地征收的行政主導(dǎo)。基于土地征收依據(jù)的角度發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)定只要符合和滿足公共利益，則可實(shí)行土地征收，具有一定的盲目性和主觀性。在征收方案、征收計(jì)劃的實(shí)施過程中，出現(xiàn)政府單向性意識(shí)主導(dǎo)、村民參與性不足、弱化村民權(quán)力等現(xiàn)象，在處理征地補(bǔ)償方面僅依靠單一的貨幣補(bǔ)償方式，缺乏市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)能動(dòng)性，與市場(chǎng)規(guī)律相悖，對(duì)市場(chǎng)資源配置不盡合理，導(dǎo)致土地的價(jià)格與土地的價(jià)值不匹配的現(xiàn)象發(fā)生。

4.2 可行性

提升農(nóng)民收益，促進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革目的是為了縮小城鄉(xiāng)差距，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利和落實(shí)村民利益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)制度不合理或者土地征收不規(guī)范，在一定程度上影響耕地活動(dòng)的積級(jí)性，致使農(nóng)村土地閑置荒廢現(xiàn)象明顯。農(nóng)民在失去土地的情況下，在征收方面也沒有得到利益，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地改革的極端事件發(fā)生[4]。只有完善土地產(chǎn)權(quán)制度，建立土地制度市場(chǎng)化機(jī)制，最大限度的實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益。

5 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村土地制度改革建議

5.1 保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)落實(shí)

針對(duì)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)而言，在一定程度上對(duì)流轉(zhuǎn)主體有著限制的作用。進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)要嚴(yán)格遵守土地規(guī)劃要求以及土地性質(zhì)用途，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基本農(nóng)田保護(hù)，避免一些以公共名義征收土地造成土地浪費(fèi)。流轉(zhuǎn)屬于土地征收行為，在進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和征收時(shí)，應(yīng)按照相關(guān)的法律規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)過程中，有關(guān)注意事項(xiàng)須經(jīng)被征收人的意見，并進(jìn)行協(xié)商處理，保障轉(zhuǎn)流土地的正常交易和后續(xù)使用。

5.2 明確集體土地權(quán)屬

我國(guó)土地征收比較混亂的原因是土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，健全相關(guān)法律法規(guī)來保障農(nóng)民集體土地權(quán)益。有效保障集體所有權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利的有序落實(shí)，使他們真正成為土地流轉(zhuǎn)增值受益者。

5.3 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)過程中的政府監(jiān)督職責(zé)

在進(jìn)行土地征收的過程中，嚴(yán)格按照市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，讓農(nóng)民能夠參與到流轉(zhuǎn)計(jì)劃、土地補(bǔ)償以及方案的談判中來[5]。政府方面應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地征收的監(jiān)督和管理，避免因土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)不正當(dāng)利益糾葛，有效控制土地之間的平衡關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。

5.4 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系，保證農(nóng)民的利益問題

在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地市場(chǎng)中，健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)是關(guān)鍵，強(qiáng)化法制監(jiān)督和地方管理的力度。對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民切身利益等非法行為要進(jìn)行刑事問責(zé)。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村土地保護(hù)力度，有效建立農(nóng)村土地法律監(jiān)管體系。

6 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化建設(shè)的全面推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)村土地改革。改革過程中出現(xiàn)大量惡化問題，比如農(nóng)村土地權(quán)屬不明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)利缺失、產(chǎn)權(quán)制度不規(guī)范等問題，導(dǎo)致土地利用率偏低甚至荒廢。加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村土地制度改革的管理監(jiān)督和引導(dǎo)控制，明確土地的所有權(quán)，健全法制體系，加強(qiáng)土地知識(shí)宣傳，才能夠從真正意義上保障農(nóng)民在土地制度改革中的切身利益。

[1]楊光輝.我國(guó)農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀、問題與發(fā)展對(duì)策[D].西北農(nóng)林科技大學(xué),2006.

[2]關(guān)林組.淺談農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)[J].農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,2014(9):626～629.

[3]田光明,臧俊梅.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的蘇南模式分析——基于蘇州市渭塘鎮(zhèn)的個(gè)案研究[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2014(3):80～84.

[4]徐小峰,何安琪,胡銀根,王恒.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革探討[J].國(guó)土資源情報(bào),2012(2):34～37.

[5]李鑫鋒,劉濤,馬賢磊.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的思考[J].國(guó)土資源科技管理,2011(4):79～84.